第二章 行政法的基本原则  重点问题：  1 ．行政合法性原则的具体内容。  2 ．依法行政与行政应变性。  3 ．行政合理性原则的具体内容。

第一节 行政法基本原则概述  行政法的基本原则是指行政主体实施行政行 为时所必须遵循的，体现在行政法规范中的、 最基本的法律准则。也就是说，行政法的基 本原则具有 “ 基本 ” 属性、 “ 法律 ” 属性、和 “ 特殊 ” 属性。

一、 “ 基本 ” 属性  行政法基本原则，是行政法最基本的法律准 则。这就是行政法基本原则的 “ 基本 ” 属性。  行政法的基本原则不是具体的行为准则即行 政法规范。它并没有具体规定行政法律关系 的双方当事人可以做什么、应当做什么或不 得做什么。它是用来指导行政法规范实施的 准则，是一种比较宏观和抽象的指导性准则。

二、 “ 法律 ” 属性  行政法的基本原则是一种法律原则，而不是 一种理论原理。行政法的基本原则是一种法 律准则。法律准则，是指经利益主体制定或 认可的，具有普遍性法律效力的行为准则。 行政法基本原则与具体的法律规范一样，是 一种法律准则，是必须得到贯彻执行的。这 是行政法基本原则的法律属性。

三、 “ 特殊 ” 属性  行政法基本原则是体现在行政法规范而不是 其他法律规范中的基本准则。这就是行政法 基本原则的特殊属性。  行政法的基本原则作为行政法所特有的基本 原则，是因为它体现在行政法规范中，是对 行政法现象的概括。行政法主要是规范行政 权的法，因而行政法基本原则主要是行政行 为而不是相对人行为的准则。

第二节 行政合法性原则  行政合法性原则，要求行政主体实施行政行 为应符合法律的规定。它是行政必须服从法 律的基本准则，是法治、民主和人权原则在 行政领域的具体体现和运用。该原则具体包 括法律的规范创造力原则，法律优位原则， 法律保留原则，以及行政应变性原则。

一、法律的规范创造力原则  法律的规范创造力原则，要求行政法规范尽可能以 法律的形式来规定，行政立法必须有法律的授权。 行政机关没有法律的授权不得制定行政法规范，否 则可构成违宪行为。  法律创造规范原则还意味着，行政机关所制定的行 政法规范不得与宪法和法律相抵触，行政立法相对 于民意机关的立法来说是一种从属性立法。我国 《立法法》的有关条款就作了这样的规定。  在我国，行政立法包括授权立法和职权立法两类。

二、法律优位原则  法律优位原则或法律优先原则，是指行政法 规范对行政活动具有绝对的拘束力和支配力， 行政主体不得采取任何违反行政法规范的措 施。  （一）行政法优先于行政。  （二）行政法对行政的支配性。

三、法律保留原则  （一）法律保留原则的任务。法律保留原则，是指行政主体 只有在得到法律允许的情况下才能实施相应的行为。与法律 优位原则相比，法律保留原则有自己的特殊任务。法律保留 原则的要求比法律优先原则更为严格。  （二）法律保留原则的范围。在行政法学上，关于法律保留 的范围有侵害保留说、全部保留说和重要保留说三种。但现 代学者多持重要保留说。该说认为，公民重要的、基本的权 利义务应当由法律加以规定，涉及相对人重要的、基本的权 利义务的行政作用应当有明确、具体的法律依据。

四、行政应变性原则  真正的行政合法，要求行政行为真正符合公共利益。 因此，在特殊情况下，行政法规范已无法适用时， 就不能再要求行政主体按行政法规范实施行政行为， 而应要求行政主体按公共利益原则直接表达其意志。 这就是行政应变性。行政应变性是行政合法性原则 的必要补充和重要组成部分，是行政合法性基于公 共利益而表现出来的应有的灵活性。它并不是对法 治的破坏，而是为了在特殊情况下真正贯彻法治。

四、行政应变性原则  为了防止这种行政应变性发展成为行政专横 而践踏法治，行政主体在适用行政应变性时 必须符合下列要求：第一，应符合法定条件。 第二，应符合公共利益。第三，应符合法定 程序。

第三节 行政合理性原则  行政合理性原则包括平等对待、比例原则、 正常判断和没有偏私四方面的内容。

一、平等对待  （一）平等对待的含义。平等对待原则是行 政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵 循的规则。  （二）同等对待规则。同等对待有两种情况： 第一，行政主体同时面对多个相对人时的同 等对待。第二，行政主体先后面对多个相对 人时的同等对待。

一、平等对待  （三）区别对待规则。如果对不同情况给予 同等对待，那不是平等。区别对待规则，要 求行政主体在实施行政行为时认真区别各相 对人的具体情况。  （四）比例对待规则。比例对待规则要求行 政主体按不同情况的比重来设定相对人的权 利义务。

二、比例原则  （一）比例原则的含义。行政法上的比例原 则是指行政权虽然有法律上的依据，但必须 选择使相对人的损害最小的方式来行使。  （二）必要性原则。必要性原则要求行政主 体即使可以依法限制相对人的合法权益，设 定相对人的义务，也应当使相对人所受的损 失保持在最小范围和最低程度。

二、比例原则  （三）狭义的比例原则。狭义的比例原则要求行政主体即使 依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不 应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。  （四）比例原则与平等对待原则的关系。比例原则与平等对 待的目的都是为了实现行政行为的公正性和合理性，但是， 它们又是有区别的。平等对待是通过对各相对人之间的比较 来认识行政合理性的，比例原则则是通过对事即相对人所具 有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理 性的。比例原则主要是对负担行政的要求，而平等对待原则 的适用则不限于负担行政，还适用于给付行政。

三、正常判断  对一个行政行为是否合理或不合理，难以确立一个 量化的标准。即使我们可以借助于平等对待和比例 原则来判断，也仍然存在是否 “ 平等 ” 、是否 “ 必要 ” 的 问题。对行政主体是否遵循了平等对待和比例原则 又需要新的标准加以判断。根据国内外的实践，只 能以大多数人的判断为合理判断，即舍去高智商者 （法学家、法官等）和低智商者（精神病患者等） 的判断，取两者的中间值即正常人、一般人的判断 为合理判断。

四、没有偏私  没有偏私不仅是指行政行为在内容上没有偏 私存在，而且包括行政行为在形式或外观上 也不能让人们有理由怀疑为可能有偏私存在。  这项规则要求行政主体及其公务人员在实施 行政行为时不受外部压力的干扰，对所处理 之事没有成见，在作出决定前未私自与一方 当事人单独接触过，等等。

复习与思考：  1 ．行政合法性原则的基本内容有哪些？  2 ．行政合理性原则的基本内容有哪些？  3 ．试论行政合法性原则与行政合理性原则的 关系。  4 ．试析法律优先于法律保留的关系。  5 ．试析平等对待与比例原则的关系。