社会政策概论笔记 2013年11月2日

第一章社会政策的基本范畴 第一节 社会政策的基本概念 社会政策（Social Policy的概念起源于欧洲，第二次世界大战以后，随着社会政策实践和社会政策科学在欧洲以及全世界的发展和扩展，这一概念也被越来越多的国家使用。 一、社会政策的定义与实质 1.社会政策的定义 社会政策是政府或者其他社会组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种福利性社会服务行动的总和。（社会政策是公共政策的一种类型，是按照公共政策所作用的领域加以区分的，与之相并列的还有经济政策、政治政策。） 2.社会政策的特点 （1）主体的不唯一性 社会政策的主体可以是政府，也可以是市场、家庭、社区、社会非政府组织等，而且对于社会政策规范的某一特定事项，在不同时期其主体可能是相异的。比如说养老问题，最初只是家庭的事情，随着社会生产力的发展，政府趋于某种目的而将其纳入了自己的职责范围之内。 （2）目标的特定性 社会政策直接与社会中的人们的具体生活有关，具有非经济的特征（一般不直接促进经济发展或整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平地分配各种资源而满足大多数人尤其是下层群体的各种需求，以增加社会的整合与稳定），一般只限于国内事务。最基本的目标是满足社会成员的基本需求、维护社会公平、解决社会问题、保持社会的稳定和提高社会生活质量等。

3.对于社会政策概念的理解 （1）从概念上，社会政策中的“社会”一词是狭义的用法。不是指整个社会生活中的所有领域，而是指其中某些特定的领域。 社会政策直接与社会中的人们的具体生活有关，具有非经济的特征（一般不直接促进经济发展或整个社会物质财富的增多，而是为了通过更加公平地分配各种资源而满足大多数人尤其是下层群体的各种需求，以增加社会的整合与稳定），一般只限于国内事务。最基本的目标是满足社会成员的基本需求、维护社会公平、解决社会问题、保持社会的稳定和提高社会生活质量等。 （2）从政府公共政策实践的角度，社会政策是政府向社会成员提供社会服务与实施社会管理的政策体系。从政策实践上看，政府的社会政策首先旨在向广大的社会成员，尤其是其中的困难群体提供各种社会服务。 社会政策与社会管理有关，在工业化社会以前，各国政府一般只靠国家机器的“专政” 和在文化领域的“教化”去管理社会。十九世纪八十年代，德国社会保险制度建立，标志着政府开始通过一定的社会政策，通过向人们提供各种必要的服务来达到社会管理的目的。 （3）从运行规则看，社会政策属于福利性原则的领域。 社会福利（Social Welfare），福利的三种常用含义。首先，从最一般意义上看，是指人们社会生活的一种良好的状态和总体上的利益，包含富裕、幸福、平等等人们追求的价值目标，或者说凡是对于人或社会有效用的东西都可以看成是福利。其次，是指一种按照实际需要进行的财富分配方式，是与当代社会中与按劳分配和按资分配并列的三大分配方式之一。最后，指对特殊社会成员提供的特殊服务的方式。 4.社会政策的实质 社会政策的实质是政府的社会福利事务领域中的干预行为。即在原来的社会福利制度体系中实施干预：通过在社会福利事务上建立必要的强制性规则，以引导社会福利体系的良性方向发展，并通过各种社会服务方面的投入必要的公共资源，以满足民众需要。“干预”与“包揽”不一样，后者是政府为民众的社，会福利需求负完全的责任

社会政策的基本要素包括社会政策的主体、社会政策的对象、社会政策的资源、社会政策的运行机制。 并且整个社会福利制度由政府来安排。前者是政府指针对现有经济制度和福利制度的不足而采取行动，不是代替市场机制、家庭社区企业非政府组织等，而是在其失灵或者无法发挥作用的方面承担责任。政府的社会政策不是要个人放弃责任，而是尽可能的调动其积极性。 第二节 社会政策的领域 社会保障政策 公共卫生医疗政策 公共住房政策 公共教育政策 劳动就业政策 社会福利服务政策 针对专门人群的社会政策体系 社会政策的其他内容 第二章社会政策的基本要素 社会政策的基本要素包括社会政策的主体、社会政策的对象、社会政策的资源、社会政策的运行机制。 一、什么是社会政策的主体 1.社会政策行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。社会政策的运行是由“提供公共服务”与“接受公共服务”两个方面构成的行动过程。前者为社会政策运行主体，后者为社会政策有运行的对象。社会政策的主体包括政府、社会中的各类组织、群体和个人，参与不是随意性的，而是某种制度化的安排而行动的。社会政策的主体是一个制度化

的行动者体系，其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任与角色相适应的权利。 2.社会主体的不同角色 社会政策行动的责任者（为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务） 社会政策行动的组织者（制定政策法规、调动各种资源、协调各方行动） 资源提供者 社会服务的直接提供者 3.社会政策主体的不同层次 在社会政策的制度化体系中，每个主体的行动者都具有不同的责任、担当相当的角色、承担不同的任务。 （1）责任层次。各类行动者在社会政策运行中所负的责任大小不同，在各个国家不同历史时期，形成了不同的主体责任模式。“制度模式”(Institutional Model)与“补救模式”（Residual Model）。前者是指社会福利是一种基本的社会制度，在这种制度下，首先强调政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决各种社会问题。后者是指首先由其他各种方式如通过市场、就业、家庭、社区、民间组织等，去满足人们的各种需求，而只有在这些方式有失效时，才由政府通过社会福利的方式解决。 （2）角色层次。按照不同社会政策运行主体在各类行动中担当角色的重要性差异将其分为不同的角色层次。首先是社会政策行动的的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者，一般只指向政府。其次是社会政策行动的资源提供者，最主要的是经费提供者。最后是具体的社会服务者。 （3）公共行政层次。社会政策行动的公共行政层次关键意义在于其行动扩及或管辖范围的大小，并不意味着高层次的组织就一定担负更多的财政责任。“低层次责任原则”“高层次责任原则”。前者要求在满足民众的公共需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有在较低层次的机构无法满足需求时，高层次的机构才介入。后者与之相反，强调

高层次的机构采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动力度，来达到更好的再分配效果。 二、政府在社会政策体系中的主体作用 社会政策行动的组织者 资源的提供者 社会服务提供者 三、当代国家福利模式（是指由国家（政府）负责为民众提供各种社会福利服务的社会福模式）的优缺点 优点： （1）依附政府的社会政策行动可以为全社会提供普遍性的社会保障和其它大规模的的社会服务。 （2）当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好的调动各类社会资源、协调各类组织行动，保证社会政策行动的稳定性与持久性。 （3）由政府组织大规模的社会政策行动能够更好的体现福利特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此咋体现社会公平、社会保护和其他社会价值方面具有更好的效果。 缺点： （1）政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面受到质疑，缺乏改进工作效率与降低成本的动力。 （2）政府在社会福利方面承担了过多的社会责任，会使受众对其产生依赖，降低其通过自身努力改变困难情况的动力。 （3）政府过多的包办福利事业可能会导致在社会服务领域的垄断，从而抑制了这一领域的竞争并妨碍受益者个人对服务的自由选择。

四、民间组织与非盈利组织在社会政策中的角色和作用 含义： 所谓“民间组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总成。 特点： 民间（在产权与管理上独立于政府组织，具有独立得的法人地位，有权在法律规定的范围内自我管理与自由活动） 非营利 国际上将政府组织体系之外的民间组织成为“非政府组织”“NGO”。 形式（在我国） 社会团体 民办非企业单位 基金会 “非营利组织”指不以营利为目标的民间社会服务组织。这一概念之辈用到民间的社会服务组织，不包括各类民间的政治组织和其他非社会服务组织。可以理解为是民间组织的一部分。特点：非营利，福利性，公共性，多样化的资源支持系统。 第二节社会政策的对象 一、含义以及分类 是指社会政策行动的接受者。分为一般性和专门性对象，以及普遍性和选择性对象。 从社会政策的基本原则上分析，社会政策既要一般性的满足广大民众的福利需要，又要有重点的满足社会中某些群体的专门需要。因此分为一般性与专门性两类对象。一般性对象是指社会政策直接面向所有的社会成员；专门性对象是指面向某些专门群体。 从社会政策行动的运作方式看，分为普遍性与选择性对象。前者是指社会政策行动中不考虑个人需要的差异，面向社会或者是某些群体中的所有成员提供无差异的福利服务。后者是指社会政策的行动有针对性的帮助社会中某些具有特殊困难的个体成员。

二、社会政策行动中的普惠型福利模式与选择型福利模式 社会政策的对象确定方式与一个国家社会政策的基本目标、基本价值和基本运功方式有关。普惠型福利模式（universal welfare model)是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否每个人都有没满足的需要。选择型福利模式（selective welfare model)社会政策运行中更倾向首先要界定社会中或者是一个去群体中那些人真正具有特殊困难，在此基础上将福利项目提供给那些真正需要的困难家庭或个人。 两者比较：普惠型模式体现普遍性社会福利原则；选择型模式体现特殊社会关照原则。 优缺点： 普惠型优点：对象面宽、操作比较简单、能够防止或降低贫困烙印；更好的促进社会整合，降低各类群体之间因福利分配的差异导致的社会矛盾。缺点：福利开支巨大，效率以及效果差。 选择型优点：集中使用福利资源，提高社会政策行动效率；降低对于福利的依赖；因为针对困难群体，受到较好的再分配效果。缺点：必须具有受益选择机制，操作麻烦；一旦对象选择错误，将导致福利资源的无效使用，导致不能帮助真正需要的人；难以避免贫困烙印。 三、社会政策的受益者分析 含义： 是指从一项社会政策行动中具体获得好处的个人或群体。分为直接受益者与间接受益者。前者仅指社会政策的对象，如增加教育支出学生与老师受益。间接受益者比如社会福利的提供者、相关物品的生产者以及供应商等等。 分析： 包括事实分析（通过客观情况分析那些群体在社会政策总获益，获益的程度等）、价值分析（社会发展、社会公平、社会平等、社会关照以及维护社会稳定等）以及道德分析（不养懒人原则）

四、社会政策受害者分析 含义： 是指在社会政策行动中利益受到相对损害的个人或群体。社会政策是一个再分配的过程，现阶段各国政府还做不到让每个公民都自己的做出贡献，还需要政府以强制性的方式规定每个人和组织不均等地负担税费。另一个原因是个体的主观感受，如果某个个体主观感觉自己分得的福利较少那么会认为利益受到损害。