第九章 农村社会保障 社会保障是国家在国民收入的分配与再分配的基础上，通过立法保证全体社会成员的基本生活权利，达到调适人们社会关系的一种制度。 建立和完善农村社会保障制度，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要任务。

一、农村社会保障概述 （一）农村社会保障的含义和类型 农村社会保障是指国家以法律法规为依据，以国家、集体和农民投入为基础，通过国民收入的分配和再分配，对农村居民的基本生产和生活予以物质保障的各项法律、法规、政策、措施的总称。 农村社会保障主要包括农村社会保险、最低生活保障制度、农村社会救济、农村社会优抚和农村社会福利等五项内容。

1、农村社会保险 农村社会保险主要有社会养老保险、合作医疗保险和计划生育保险。 2、最低生活保障制度 农村最低生活保障制度简称“农村低保”， 是国家和集体对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助的一种社会救助制度。

3、农村社会救济 农村社会救助是政府、社会和个人对处于生活困难的农民在现金、实物和服务等方面实施的助人自助活动。农村社会救助的基本对象是农村的“五保户”、特困户和其他有特殊困难的群体。 4、农村社会优抚 农村社会优抚是指对现役军人及其家属提供生活保障的保障制度，包括抚恤、优待和安置三种形式。

5、农村社会福利 农村社会福利是指国家、集体和社会为保障农村居民的基本生活保障和提高农民的物质文化生活水平而提供的福利物质帮助、福利设施和社会服务。 目前农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的敬老院、福利院、光荣院。有的地区还建立了文化娱乐设施和福利事业。

（二）当前农村社会保障的基本状况 1、农村社会保障层次低，范围小，覆盖面窄。 2007年底，全国有7.3亿农民参加了新型合作医疗，占全国农业人口的86%；全国有5171万农民参加农村养老保险，占全国农业人口的5.5%左右。农村绝对贫困人口数量还有1478万，占农村总人口比重的1.6%。 2、社会化程度低，保障功能差 农村养老保险、合作医疗等制度仅在小范围内实行，还没有大范围内推广；社会统筹层次较低，社会保障基金调剂范围较小。

3、管理分散，基金运营缺乏法律保障，保值增值困难 我国农村社会保障的现状是城乡分割，条块分割，多头管理，各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。 社会保障立法工作严重滞后，造成农村社会保障无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，保障资金存在着风险大、保值增值难等问题。

二、农村社会养老保险 （一）农村社会养老保险的发展历程 1、探索阶段（1986－1990年） 80年代中期，民政部根据国家“七五”规划的要求，开始探索建立农村社会保障制度。 1986年10月，民政部和有关部门在张家港市召开“全国农村基层社会保障工作座谈会”，提出在经济比较发达地区发展以社区（乡镇、村）为单位的养老保障。 1987年3月，民政部发布《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》。 1989年，民政部选择北京大兴县、山西左云县，开展县级农村社会养老保险试点工作。

2、试点阶段（1991年－1992年） 1991年1月，民政部要求在有条件的地区建立农村社会养老保险制度。在总结各地试验探索的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案（草案）》，并且确定山东省牟平、龙口等五县（市）为首批农村社会养老保险试点单位。 1992年1月，在总结山东五县市试点的基本做法和经验的基础上，民政部在全国范围内正式实施《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。 1992年，全国有950个县、市开展农村社会养老保险试点工作，其中160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。

3、推广阶段（1993年－1997年） 从1993年开始，农村社会养老保险发展势头良好，保险覆盖面扩大，基金积累初具规模。 1997年底，有8200万农民投保。

4、停滞阶段（1998年—2005年） 自1996年以来，由于利率连续下调，对农村养老保险造成了不利影响，导致大部分农村地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。 1999年7月，国务院对农村社会养老保险工作做出新的规定，指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

5、改革阶段（2006年以来） 2006年，国家颁发《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，决定启动新一轮农村社会养老保险试点工作。 2007年，国家劳动和社会保障部在陕西省宝鸡市开展新型农村社会养老保险试点工作。 2009年3月，人力资源和社会保障部起草了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，并上报国务院审议。

（二）农村社会养老保险的基本内容 1、《县级农村社会养老保险基本方案》 （1）保险对象及缴费方式、领取保险金的年龄 A、保险对象：非城镇户口、不由国家提供商品粮的农村人口。 B、缴费方式：一般以村为单位进行确认并组织投保。 C、交纳保险年龄在20周岁到60周岁之间，领取养老金一般在60周岁以后。

（2）保险资金的筹集 资金筹集以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。其中，个人交纳占主要部分，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家扶持部分主要通过对乡镇企业支付集体补助给予税前列支体现。 个人交纳部分和集体补助部分分别记在个人名下。在同一单位，保险对象享受同样水平的集体补助。在乡镇企业中，个人交纳部分和企业补助部分分别记在个人名下，建立职工个人帐户，企业对职工的集体补助按工资总额的一定比例税前列支。

（3）缴费标准和支付 A、缴费标准设立2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同地区以及乡镇、村、企业和投保人选择，可按月缴，也可按年缴。 B、投保人领取养老金，保证期为10年；不足10年者，保证期内养老金余额可以由法定继承人或指定受益人继承，无法定继承人或指定受益人者，按农村养老保险的有关规定支付丧葬费用。领取养老金超过10年者，支付养老金直至投保人死亡。

（4）基金管理 实行县级统筹。在县（市、区）建立养老保险的专业机构，负责收取和发放养老金工作，以县为单位进行保险基金的统一核算、统一管理，并接受同级财政、审计部门的监督。 《县级农村社会养老保险基本方案》存在着诸多弊病。

2、新型农村养老保险制度 《南京市新型农村社会养老保险办法》 （1）实施范围和对象 具有本市户籍，男年满18周岁不满60周岁、女年满18周岁不满55周岁，当期未参加其他社会养老保险的各类农村居民（不含被征地农民基本生活保障人员）应参加新型农村社会养老保险。同时，对男年满60周岁、女年满55周岁的农村居民建立老年养老补贴制度。

（2）基金筹集 新型农村社会养老保险费按规定的缴费基数和缴费比例缴纳。 缴费基数为上年度农村居民人均纯收入。 缴费比例为8%，个人缴纳4%；市、区（县）政府补贴4%。 参保人员可选择多缴，多缴比例为5%-10%。有条件的街道（镇）、村（社区）集体经济组织对多缴人员可给予适当补助。

实行社会统筹与个人账户相结合 个人账户包括：个人缴费全额；政府补贴资金中划转一个百分点，随个人缴费同期记入；街道（镇）、村（社区）集体经济组织对选择多缴费人员的补助资金；个人账户形成的利息收入。 政府补贴资金除划转个人账户的一个百分点之外，其余进入社会统筹基金。社会统筹基金用于计发参保人员的基础养老金。 个人账户用于计发个人账户养老金。个人账户资金不得提前支取。参保人员在缴费期间或领取期间死亡的，其个人账户储存额一次性支付给其法定继承人或指定受益人。

（3）养老保险待遇 养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基础养老金月领取标准以启领时各区（县）当年月缴费基数为标准，按8%的比例计发。个人账户养老金月领取标准为个人账户储存额除以计发月数。 有待深入研究的问题： （1）农民对新型养老保险制度的满意度 （2）社会养老保险能否解决农民养老保障问题？

三、农村合作医疗制度 农村合作医疗制度是指在政府指导下和集体经济的扶持下，以农民为保障对象，按照自愿、适度与受益的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的农村医疗保险制度。

（一）农村合作医疗制度的发展演变 1、第一次“起落” 1955年农业合作化的时期，一些农村地区就开始搞具有医疗保险性质的合作医疗制度，采取由社员群众出“保健费”和生产合作社公益金补助相结合的办法，由群众集资兴办合作医疗，实行互助互济。 1956年，全国人大一届次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定合作社对因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌情给予劳动日作为补助。

1968年卫生部、农业部和财政部联合颁发《农村合作医疗章程（试行草案）》 1979年，卫生部、农业部和财政部等部委联合颁发《农村健康保障章程（试行草案）》 到1980年，农村合作医疗制度的覆盖率达到90%，被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的惟一范例。” 80年代中期，合作医疗走向解体。 1986年，合作医疗覆盖率下降到5%。

2、第二次“起落” 1993年，中共十四届三中全会明确提出“要因地制宜地发展和完善不同形式的农村合作医疗制度”。 1997年1月，中共中央、国务院发布《关于卫生改革与发展的决定》，要求各地“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。 由于缺乏足够的资金支持，合作医疗的成效并不显著。医疗费用的增长幅度，大大超过了农民的经济承受能力，农民因病致贫、因病返贫现象普遍存在。

3、第三次“起” 2002年，中共中央、国务院颁发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，要求各地积极组织引导农民，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因病致贫、返贫问题，并且要求到2010年基本覆盖农村居民。

2003年，卫生部、财政部、农业部又联合下发了《关于建设新型农村合作医疗制度的意见》，成为全国各地建立新型农村合作医疗制度的指南。 2004年国务院办公厅下发了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》、《关于做好2004年下半年新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求各地把新型农村合作医疗作为重要工作来抓。

新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。 与以往的合作医疗相比，新型合作医疗制度有四个新的特点： 一是新型合作医疗的资金筹集由政府唱主角，政府要承担筹资的主要责任。 二是新型合作医疗以“保大病”为主，兼保“小病”，也就是说，新型合作医疗主要是针对住院治疗，同时兼顾门诊治疗。 三是参加新型合作医疗以户为单位，避免了“一人参保，全家吃药”情况的发生，也增强了基金筹集的力度。 四是医疗费用实行全年累计、分段分档、按比例补偿。

（二）新型农村合作医疗制度的基本内容 2003年，卫生部、财政部、农业部联合下发《关于建设新型农村合作医疗制度的意见》，是新型农村合作医疗制度的蓝本。 1、组织管理 （1）新型农村合作医疗制度一般采取以县（市）为单位进行统筹。 （2）建立新型农村合作医疗制度管理体制。县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作。委员会下设经办机构，负责具体业务工作。

2、筹资标准 新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。 （1）农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。 （2）地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定。

3、资金管理 （1）农村合作医疗基金由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。必须专款专用，专户储存，不得挤占挪用。 （2）农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。对当年没有使用合作医疗基金的农民，要安排进行一次常规性体检。

（三）发展和完善新型农村合作医疗制度 作为一种制度安排，新型合作医疗制度能否持续发展，还需要在实践过程中不断充实和完善。 当前影响新型合作医疗制度的主要因素： 一是门诊医疗报销比例； 二是异地医疗报销，统筹范围要扩大； 三是村卫生室纳入乡镇卫生院体系。

需要深入研究的问题： 第一，从社会分层的角度对农村合作医疗制度进行考察； 第二，对合作医疗筹资方式进行考察，分析原因； 第三，对农民就医行为进行考察，如社会资本、社会网络； 第四，对农村重症病人的就医行为进行考察； 第五，对女性病人的就医行为进行考察； 第六，农村疾病谱系进行考察； 第七，农村医疗资源使用的性别考察。