在公共服务领域推广PPP模式的理论、政策与实践 云南省财政厅 唐新民 2015年6月 2017/3/3 1

导语： 党的十八届三中全会提出，“大幅度减少政府对资源的直接配置，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。 国办发〔2015〕42号文件明确指出：在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。 2017/3/3 2

内容提要 一、PPP及其由来 二、PPP模式在我国的运用和发展 三、规范运用PPP模式的几个环节 四、下一步工作和建议 3

一、PPP及其由来 （一）什么是PPP （二）PPP的由来及国际实践 （三）PPP的主要类型 4

（一）什么是PPP？ PPP模式即英文“Public—Private—Partnership”的首字母缩写，中文直译为公私合营或公私合作。 PPP可简单理解为政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式，具体是指政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的供给数量、质量和效率。 5

欧盟委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务 共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系 6

财政部：PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期 合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、 维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要 的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施 及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 国务院：PPP模式是公共服务供给机制的重大创 新，即政府采 取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本， 双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会 资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会 资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

PPP是一种制度安排，不是单纯的融资手段 政府职能——从“国家管理”向“国家治理”转变。 公共服务——从“政府供给”向“合作供给”转变。 财政管理——从“短期平衡”向“中长期平衡”转变。 基础设施——从“供给不足”向“有效供给” 转变。

*长期合作 包括整个项目生命周期，双方通过长期合同明确权利和义务 *关注服务 确定服务或产品标准 按照基于项目表现（performance-based）的支付公式付费，没有服务就没有支付（No service no pay） *风险分担 风险由最适宜管理风险的一方承担 *鼓励创新 发挥社会资本的主观能动性，有利于鼓励服务和技术创新 *利益多赢 政府、企业、公众多方共赢

（二）PPP的由来及国际实践 1984年，土耳其首次应用BOT（建设—经营—转让）模式。 1992年英国政府创新推出新的公私合作模式—PFI。 PFI(Private Finance Initiative)，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。 智利于1994年引进了PPP模式，用于提高基础设施的现代化程度；1997年，葡萄牙也引入PPP模式，用于公路网、医院、铁路及地铁的建设；2004年12月，巴西引入PPP模式，用于公路、铁路及港口、灌溉工程等基础设施建设；2005年2月，我国首次运用PPP模式进行北京地铁四号线的建设。当今世界，PPP模式在各国的运用越来越普遍，所发挥的作用也越来越显著。 世界银行和亚洲开发银行等在全球推广PPP，有很多文件和实践。 10

1.ppp模式：PFI，即项目建成后，由公共主管部门向私人部门支付费用。支付方式通过“影子收费”来完成，即依照固定的付款计划来进行支付。 英国 1.ppp模式：PFI，即项目建成后，由公共主管部门向私人部门支付费用。支付方式通过“影子收费”来完成，即依照固定的付款计划来进行支付。 2.应用领域：交通运输，卫生，国防，教育，就业和养老金。 3.管理机构：（1）英国伙伴关系：为公共管理部门就特定项目提供技术支持；（2）私营部门资金处：隶属于财政部，制定PFI政策。 4.资金支付：（1）中央政府提供“PFI”信贷资金，支付项目的资本成本；（2）地方政府税收，支付运营成本。 5.PFI与财政关系：英国政府认为，PFI并非是将设施从公共预算中转移出去，而只是在符合“物有所值”原则情况下才以PFI形式来进行项目融资。因此，英国的PFI项目群大约有一半已列入公共部门的资产负债表中。但是在现实中，对PFI项目的一些新投资还是以资产负债表的表外项目来处理。 11

2.PPP模式：（1）专营权，目的是为公共部门的预算筹集资金。（2）特许权经营协议。 美国 1.总体特点：（1）美国公共部门对大多公共基础设施直接提供资金。以州际高速公路为例，联邦资金负担成本80%，资金来源于燃料和机动车税收；各州负担成本20%，资金来源于地方公共债券。然而，联邦税收的增长无法跟上公众对高速公路的需求增长，美国开始尝试PPP。 （2）PPP发展缓慢，原因在于用户拒绝支付使用费，导致财务困难，以及项目所预期的经济增长没有发生。 2.PPP模式：（1）专营权，目的是为公共部门的预算筹集资金。（2）特许权经营协议。 3.PPP与财政关系：美国不将PPP计入政府的资产负债表，也不纳入政府预算，用以减轻政府债务。但是，美国政府将PPP列为隐性债务，或是临时资产转让。（1）为了保持原有的债务契约总量不变，避免因政府债务过多导致信用评级下降。（2）不将项目计入资产负债表可以使得政府规避支出和债务上限。根据传统条文规定，当所有项目都包含在预算之内，支出和财政净债务上限可以有效的控制预期支出的偏差，如果不将PPP列入资产负债表，则可以脱离这一限制。 12

1. PPP项目主要是由各州而非联邦来进行，主要集中在新南威尔士和维多利亚州。 2.涉及领域：收费公路、社会性基础设施项目。 澳大利亚 1. PPP项目主要是由各州而非联邦来进行，主要集中在新南威尔士和维多利亚州。 2.涉及领域：收费公路、社会性基础设施项目。 3.PPP核心机构：维多利亚州的“维多利亚公私合作制机构”。 4.ppp模式：最初使用特许经营权模式，之后转为PFI模式，PFI广泛应用于社会性基础设施项目。 13

（1）使用特许权协议进行公共基础设施建设有着悠久的历史；（2）应用领域：供水和污水处理，交通设施，电力，社会性基础设施。 法国 1.总体特点 （1）使用特许权协议进行公共基础设施建设有着悠久的历史；（2）应用领域：供水和污水处理，交通设施，电力，社会性基础设施。 2.PPP模式 （1）专营权，私人部门通过和公共主管部门签订合同的方式来提供经营和维护服务，私人部门要承担需求风险并达到服务标准，公共主管部门提供建设资金，并保留设施所有权。专营权合同也可以在特许权经营协议结束的时候签订，以允许私人部门继续运营设施。主要用于水务部门。 （2）PFI，2002年启用，用于社会性基础设施建设。 14

1.PPP发展基础：1999年，《基础设施领域私营部门参与法》。 2.设置最低收入担保机制 韩国 1.PPP发展基础：1999年，《基础设施领域私营部门参与法》。 2.设置最低收入担保机制 3.管理机构：（1）计划与预算部直接控制项目成本超过2亿美元的项目，或是政府资助超过3000万美元的项目。（2）地方政府控制小项目。（3）1991年，成立私营部门基础设施投资中心，是PPP专业知识中心，提供政策支持。 4.PPP模式：（1）特许权经营模式，交通设施；（2）PFI，社会性公共基础设施项目。 5.PPI项目的债务融资：（1）融资方向有韩国发展银行、外国银行、商业银行、保险公司和外国投资者；（2）设立韩国基础设施信用担保基金，用以支持债务融资。 15

加拿大PPP项目分为联邦层面和地方层面两类： 2008年，加拿大建立PPP加拿大（PPP Canada），是一个联邦国有企业，隶属于加拿大财政部。它拥有独立的董事会，通过财政部向议会报告。PPP Canada根据财政委员会制定的标准评估联邦层面和地方层面的PPP条件；评估PPP项目是否适合寻求联邦基础建设项目资金的资助；根据财政委员会的政策和授权，谈判、签署和执行通过PPP基金资助的项目合同。财政委员会向PPP Canada授权管理P3加拿大基金（P3 Canada Fund），PPP Canada通过P3 Canada Fund向PPP项目进行投资。P3 Canada Fund是加拿大第一个直接为PPP项目投资的基金项目。PPP Canada的运营和投资资金都来自于联邦拨款。 加拿大PPP项目分为联邦层面和地方层面两类： 16

2.管理机构：由于西班牙高度分权，中央政府很少对PPP进行指导，也没有国家性PPP知识中心，地方政府自行制定政策。 1.PPP模式：（1）1972年颁布《特许权经营法》，用于公路设施。（2）2003年，PFI取代特许经营权模式，用于所有PPP类型。（3）PPP现在占到西班牙基础设施投资的20%。 2.管理机构：由于西班牙高度分权，中央政府很少对PPP进行指导，也没有国家性PPP知识中心，地方政府自行制定政策。 3.主要特点 （1）PPP采购过程迅速且成本低廉。原因在于公共部门进行了准备工作，包括初步的设计、规划和对环境影响的评估，以及市场调研。 （2）PPP市场由大建筑商主导，他们与国内银行紧密联系，不对外国投资开放。 17

南非 1.PPP模式：特许权协议模式 2.应用领域：公路、监狱部门、医院 3.管理机构：财政部负责监管PPP项目的实施，并设立专门的PPP机构，分三阶段对项目实施审批：（1）准备了可行性研究之后；（2）在发布招标文件之前；（3）在签署最终文件之前。 18

（三）PPP的运作方式 19

PPP的主要类型 模式 含义 委托运营 （委托专业机构在委托期限内负责项目的运营、维护。 BOT 模式 含义 委托运营 （委托专业机构在委托期限内负责项目的运营、维护。 BOT （Build—Operate—Transfer），即建设—运营—移交，系指政府授予特许公司一定期限的特许经营权，由项目公司融资建设基础设施等公共服务产品并在特许经营权期限内运营。特许经营权期满，基础设施等公共服务产品无偿移交给政府。 TOT （Transfer—Operate—Transfer），政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权，适用于已建成公用事业设施。 BTO （Build—Transfer—Operate），即建设—移交—运营，此种方式强调基础设施在其完工时立即成为政府财产，而特许公司则在一定期限内享有运营权。 BOO （Build—Own—Operate），即建设—拥有—运营，特许公司根据政府授予的特许经营权，建设并经营某项基础设施，但并不将此基础设施移交给政府或公共部门。 20

（Build—own—operate—subsidy—transfer），即建设—拥有—运营—补贴—移交。 模式 含义 IOT （Investment—Operate—Transfer），即投资—运营—移交，系指收购现有的基础设施，然后再根据特许经营权协议运营，最后移交给公共部门。 BOOST （Build—own—operate—subsidy—transfer），即建设—拥有—运营—补贴—移交。 BLT （Build—Lease—Transfer），即建设—租赁—移交，系指政府出让项目建设权，在项目运营期内，政府有义务成为项目的租赁人，在租赁期结束后，所有资产再转移给政府公共部门。 BOOT （Build—Own—Operate—Transfer），即建设—拥有—运营—移交。它与BOT方式的区别在于特别强调项目公司在特许期内既有经营权又有所有权，其实质与BOT没有差别 PPP项目无固定模式，政府与私人部门可根据不同的项目、不同的社会情况和市场需要来选择不同的合作方式。PPP模式不断创新，多种交易模式可以同时使用。 21

按项目的建设情况划分： 新建项目 在建项目 存量项目 按项目的付费方式划分： 使用者付费：政府不承担运营补贴支出责任 可行性缺口补助：政府承担部分运营补贴支出责任 政府付费：政府承担全部运营补贴支出责任

二、PPP在我国的运用和发展 （一）操作 （二）政策 （三）云南省开展PPP工作的情况 23

（一）操作 *业内人世估计，中国目前实施的PPP项目超过1000个，价估超9000亿元。 *20世纪80年代中期以来，我国以BOT模式，引入外资参与基础设施建设。代表项目：广西来宾B电厂、成都自来水六厂、长沙电厂、北京市第十水厂等项目。 *本世纪以来，就PPP模式进行了多种探索。代表项目：北京地铁四号线项目 *财政部[2014]112号30个示范项目，其中：新建项目8个，存量项目22个，涉及15个省。 24

（二）政策 国务院 2014.4.30,国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发[2014]18号）推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域，为民间资本提供大显身手的舞台。 2014.9.21国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 2014.9.26《国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发[2014]45号）强调健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。 2014.11.16国务院国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（[2014]60号）创新生态环保投资运营机制，鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，推进市政基础设施投资运营市场化，改革完善交通投融资机制，鼓励社会资本加强能源设施投资，推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化，鼓励社会资本加大社会事业投资力度 25

国务院 2015.5.19《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。包括重要意义、总体要求、构建制度体系、规范项目实施、政策保障和组织实施六部分。 《指导意见》的发布，充分释放“改革红利”，传递了强有力的政策信号，有利于有关部门和地方政府统一认识，加强政策协调，规范推进PPP项目实施，防止PPP模式在实践中“走偏”或者出现“变异”，也有利于稳定政策预期，为政府和社会资本合作营造良好的发展环境，进一步增强社会资本信心，更好地激发民间投资的活力。

财政部 *2014.9.23《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)要求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PPP）发展的制度体系。 *2014.10.23《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预[2014]351号）要求地方政府对存量债务进行甄别，其中，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。同时，地方政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。 *2014.11.30《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目。其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。 *2014.11.29《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）就PPP项目全生命周期从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面给出了较为具体的指导意见。 27

*2014年12月31日《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》 *2014年12月30日《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规范PPP项目合同管理，发布PPP项目合同管理指南。从合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报等方面进行说明和约定；意在提高公共服务质量和效率、公开透明和阳光运行、合法合规及有效执行。 *2014年12月31日《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》 *2014年12月31日《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕 215号）推广PPP模式，规范PPP项目政府采购行为，主要从PPP项目政府采购程序、争议处理和监督检查等方面做了规定。 28

此外，财政部还与还与有关行业主管部门就在行业主管部门分管领域推广运用PPP模式联发了一系列文件。 2015年4月7日《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》 （财金〔2015〕 21号）框架性文件，推进PPP项目实施，保障合同履行，有效防范和控制财政风险，明确和规范了PPP项目财政承受能力论证工作流程。《指引》明确，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。 此外，财政部还与还与有关行业主管部门就在行业主管部门分管领域推广运用PPP模式联发了一系列文件。 29

发改委 2014.5.18《国家发展改革委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基础[2014]981号）推出80个示范项目采用PPP模式面向社会招标，项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等方面。 2014.12.2《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）从宏观层面就PPP的推进作了较为原则性的规定，明确了PPP的定义、原则、项目适用范围、操作模式、工作机制、管理、保障机制等。 30

（三）云南省开展PPP工作的情况 * 2014年11月8日陈豪省长在对财税体制改革及财政工作的指示中指出“关于政府与社会资本合作问题。此问题很重要，要赶紧拿出具体意见。要营造制度、营造环境，要用有限财政资金撬动社会资金投入。” *2014年12月30日，省政府印发《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，将PPP工作列为云南省深化财税体制改革重点工作 *2015年1月26日陈豪省长在云南省第十二届人民代表大会第三次会议上作的政府工作报告上将创新政府投资使用方式，探索政府和社会资本合作模式（PPP）工作列为2015年重点工作 31

省财政厅PPP工作情况 PPP的本质是政府购买公共产品和服务； 是财政预算管理的一项内容； PPP项目财政承诺是政府债务管理的一项重要内容； 特许经营权是政府的一种无形资产； PPP项目形成的资产终极所有权属于政府； PPP项目资产和负债是政府综合财务报告的一部分。 财政是政府收支、采购、债务和资产管理的主管部门 32

1.加强组织领导，建立工作机制 成立 PPP工作领导小组及其办公室 成立金融合作中心：负责PPP政策研究、咨询培训、能力建设、信息统计。 2.印发相关制度，提出细化要求 （1）草拟了《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，并经省政府批准后印发全省执行。 （2）印发了云财金〔2015〕1号、云财金〔2015〕2号、云财金〔2015〕18号，提出我省贯彻落实措施。 （3）研究和草拟《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》和《云南省政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金设立方案》。 33

3.组织各地征集上报PPP项目 印发《云南省财政厅关于报送2015年度政府和社会资本合作（PPP）项目的通知》（云财金〔2015〕29号），要求省级相关部门和州、市财政部门将拟采用PPP模式的项目报送省财政厅审核。省财政厅申报项目情况进行评审，将符合要求的项目列入省级PPP项目库。并筛选合适的项目，列入2015年度省级试点，推荐列入财政部示范项目。 34

我省第一批PPP项目报送情况，各州、市财政局和省交通厅共报送PPP项目478个，总投资额为7904

除版纳、迪庆没有上报PPP项目外，省级项目5个，14个州市、3个省直管县和滇中产业新区财政局报送项目473个。

新建项目有347个，金额6269亿元；在建项目80个，金额1233. 16亿元；改扩建项目46个，金额37. 9亿元；建成项目5个，金额2 新建项目有347个，金额6269亿元；在建项目80个，金额1233.16亿元；改扩建项目46个，金额37.9亿元；建成项目5个，金额2.23亿元。

10亿以下（含10亿元）的项目共359个，金额744.08亿元，占总投资额9.41%；10至50亿（含50亿）的项目共67个，金额1464.72亿元，占总投资额18.53%；50至100亿（含100亿）32个，金额2278.13亿元，占总投资额28.82%；100亿元以上的项目共20个，金额3417.97亿元，占总投资额43.24%。

项目总投资额较大的单位和地区是：省交通厅、昆明、昭通、曲靖、保山、大理、红河，总投资额达500亿元以上。项目投资额分布情况下图所示：

4.拟定项目评审的统一标准 印发《云南省财政厅政府和社会资本合作（PPP）项目筛选标准和评分指引》，从项目的符合性、经济性、可行性和风险性等方面审核评估项目，把好项目质量关。

5.指导各地项目培育，抓典型项目 多次与大理州政府及相关部门、中介机构、社会资本和昆明轨道交通集团公司就PPP项目进行研究。 目前，大理洱海环湖截污项目已设立了协调工作领导组，组建成立了PPP项目合作公司，完成了规划方案、可行性研究报告和实施方案的编制，设置了采购核心条件，并于6月4日发布了项目资格预审公告。昆明轨道交通项目已成立PPP项目工作组，明确组织框架和职责，并与有投资意向的社会投资人接洽。 41

三、规范运用PPP模式的几个环节 PPP模式操作流程分为五个环节： 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交

政府发起：各行业主管部门从新建、改建项目或存量 公共资产项目中遴选。 流程1：项目识别：公共服务领域项目，适合采用PPP模式 适宜采用PPP的项目：投资规模较大、需求长期稳定、价 格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务 类项目。 项目发起方式： 政府发起：各行业主管部门从新建、改建项目或存量 公共资产项目中遴选。 社会资本发起：鼓励已建立现代企业制度的境内外企 业等社会资本提出合作建议，向财政部门推荐潜在项 目。 43

财政部门会同行业主管部门组织或授权相关部门从财务分析、物有所值和财政承受能力等方面对潜在项目进行分析评估， 流程2 项目准备 编制项目实施方案： 行业主管部门（或项目实施机构）牵头组织编制PPP项目实施方案,包括：项目产出说明、绩效要求、股权结构、运作方式、回报机制、配套安排、采购方式、交易结构、风险分配、合同管理体系、违约责任、退出机制和纠纷解决等。 评估论证： 财政部门会同行业主管部门组织或授权相关部门从财务分析、物有所值和财政承受能力等方面对潜在项目进行分析评估， 选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。 通过评估的项目纳入各级PPP项目储备库，由财政部门牵头制定项目年度和中期开发计划。   项目审查： 财政部门召集相关部门和专家对项目实施方案进行审查验证后出具审查意见。行业主管部门（或项目实施机构）负责将通过审查论证的项目报同级政府审查同意后，启动采购程序。 上述论证可委托第三方咨询服务机构实施。 44

依法依规开展项目采购，确保公平、公正、公开选择合作伙伴，科学设计合同条款，实现责、权、利对等 社会资本选择： 流程3：项目采购 依法依规开展项目采购，确保公平、公正、公开选择合作伙伴，科学设计合同条款，实现责、权、利对等 社会资本选择： 行业主管部门(或项目实施机构)综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等，选择合适的采购方式采购社会资本。 合同公示： 采购结果、项目合同文本等应按规定向社会公示、公告，与社会资本方签署项目合同。项目实施机构与社会资本拟订合同时，要合理分担风险，明确政府和社会资本的权利义务。 设立调整和争议解决机制： 合理设置营运期限、融资贷款、服务收费、可行性缺口补助等不确定因素的灵活调整机制，在保持公共服务的持续性和稳定性的前提下，为合同执行预留调整和变更空间，并须设争议解决机制。 45

采购方式的选择 公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数 明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策 ，且采购中不做更改的项目。 竞争性谈判。 邀请招标。 竞争性磋商。 单一来源采购

合同管理的重要意义 “按合同办事”是依法治国的内在要求，是PPP 模式的精神实质，是政府和社会资本长期友好合 作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要依 据和保障。（《关于规范政府和社会资本合作合 同管理工作的通知（财金【2014】156号）》， 2014年12月30日） 政府说了算 合同说了算 47

政府方：县级以上人民政府或其授权机构（政 府部门或事业单位）。 合同主体 政府方：县级以上人民政府或其授权机构（政 府部门或事业单位）。 社会资本方：依法设立且有效存续的具有法人 资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企 业和外商投资企业。 项目公司：社会资本针对项目专门成立的具有 独立法人资格的公司，作为PPP项目合同及项目其 他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。

项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件 和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。 流程4：项目执行 项目公司设立 社会资本可依法设立项目公司。 政府可指定相关机构依法参股项目公司。 项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件 和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。 49

融资管理 由社会资本或项目公司负责融资。 财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企 业债务向政府转移。

加强项目执行监管，确保公共产品和服务供给质量 项目实施机构和行业主管部门负责监督社会资本按时足额出资设立项目公司，按质完成项目建设和提供公共服务。 涉及政府支付义务的，财政部门要将政府支付义务纳入政府财政预算。 政府以资产出资的，要依法进行评估。 财政部门和行业主管部门（项目实施机构）应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，执行合同约定的支付义务、奖励条款或惩处措施。 项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分 成等公共收入应上缴国库。 51

履约管理 社会资本或项目公司违反合同约定，威胁公共产品和服 务稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政 府有权临时接管项目，直至启动提前终止程序。 合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同 修订、违约责任和争议解决等工作。 合同双方发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲 裁或民事诉讼。

中期评估 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行 行政监管职责。 社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决 定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息， 保障公众知情权，接受社会监督。

对项目表现设置考核指标，并根据考核情况确定费用标准 政府定期对费用进行调整 政府和项目公司事先约定项目回报率区间 基于项目表现的付费机制 对项目表现设置考核指标，并根据考核情况确定费用标准 政府定期对费用进行调整 政府和项目公司事先约定项目回报率区间 如果因市场变动导致回报率超出区间，双方将在下一个调价周期进行调整 合同提前终止条款 合同事先约定最低标准 如果项目不能满足最低标准，合同将提前终止，相应的风险由运营商及其 联合体承担 54

建立监管机制： 为保证项目建设、调试和运营阶段的成功，应当投入充足的人力、物力，建立必要的监管机制，确保政府监督和审计的权利。 政府付费和可行性缺口补助PPP项目涉及到政府支付义务，即政府按照合同规定，对所提供的服务向社会资本进行长期、定期的付费，基于绩效的付费应按月或按季度支付。这需要社会资本或项目公司定期向政府主管部门提交详细的合同执行信息，帮助其按绩效付费，或是在没有提供服务或服务质量不达标的情况下扣减付费金额。 55

流程5：项目移交 项目经营期满或发生合同提前终止情况时，项目主管部门（或项目实施机构）组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试、资金补偿和登记入账，办妥法律过户和管理权移交手续。 56

四、下一步工作和建议 （一）存在问题 （二）下一步工作打算 （三）工作建议

（一）存在问题 认识不足，普遍将PPP作为融资方式；操作比较复杂，存在畏难情绪。 项目储备不足 社会资本薄弱，投资环境 人才匮乏，熟悉PPP政策、运作模式及项目管理的人才不足；咨询机构和咨询人才不足。

（二）下一步工作打算 请省政府尽快批准印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见》和《云南省政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金设立方案》。 在7月15日前，向财政部申报一批PPP项目，争取列入财政部示范项目。 建立省级项目库，向社会推荐一批省级示范项目，鼓励各州、市建立自己的项目库和示范项目。 建立项目咨询机构库和专家库。 对列入中央和省级示范的PPP项目优先给予投资补助、前期费用补贴、以奖代补、贷款贴息等资金支持。

尽快发挥PPP融资支持基金的作用： 对列入中央和省级的PPP示范项目采取阶段性持股、垫付可行性缺口补助、短期借款等方式给予支持 金融支持： 协调金融机构对PPP项目给予贷款支持。

（三）工作建议 政府加强领导，高度重视，精心组织实施；各部门加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。 财政部门要承担起牵头责任，加强统筹协调。

行业主管部门要在本行业内积极筛选和发起PPP项目。实际上，行业主管部门同财政部门一起承担双牵头的任务。 争取楚雄州能有项目进入7月上报财政部的项目。 兼顾存量和新建项目；建立自己的项目库；从长远看，以存量项目为主。 规范推进，防范风险。PPP项目也不是越多越好。 抓紧人才培养。建立自己的咨询机构库和专家库。

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