联合国推进性别平等的 主要文献和中国的执行情况 全国妇联妇女研究所 刘伯红 2007年8月23日，乌鲁木齐

绪言 联合国成立62年来，致力于争取男女平等、提高妇女地位、促进妇女融入人类可持续发展的伟大事业，并为此制定了一系列法律、公约或宣言，产生了积极重大的影响，其中最有影响和约束力的有三篇，我称其为国际“老三篇”。

1、《消除对妇女一切形式歧视公约》（The Convention on the Elimination of All forms Discrimination against Women, CEDAW） 2、《北京行动纲领》(Beijing Platform for Action, BPFA) 3、《千年发展目标》(Millennium Development Goals, MDGs)

三个文件都是我国政府签署或承诺的，但在政府和妇女组织中的知晓率是比较低的。 我们应该倡导和利用这些文件与机制，把中国的事情做好。

（一）《消歧公约》及联合国对中国政府执行情况的审议

一、背景 1、《消歧公约》的产生、主要内容和审议机制

《公约》的性质 《消歧公约》是第一个把性别平等和非歧视要求法律化的国际条约，它建立在男女平等和保障妇女人权的原则上，被公认为国际妇女人权宣言。

《公约》的特色 它界定了对妇女歧视的定义，通过立法程序规定妇女权利，使缔约各国对妇女享有平等权利负有不可推卸的责任，它要求政府通过法律、政策和方案措施，消除对妇女的歧视，是妇女运动和国际社会数十年努力保护与促进妇女权利的重要成果。

《公约》对妇女歧视的定义 第一条：“对妇女的歧视”一词指基于性别而作的任何区别、排斥或限制，其影响或目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。

《公约》的基础 《联合国宪章》（1945年） 《世界人权宣言》（1948年） 《妇女政治权利公约》（1952年） 《已婚妇女国籍公约》（1957年） 《关于婚姻的同意、结婚最低年龄和婚姻登记的公约》（1962年） 《消除对妇女歧视宣言》（1967年） “联合国妇女十年”（1976－1985年）

《公约》的产生 《公约》于1979年12月18日在第34届联合国大会上，以130票支持、零票反对、11票弃权的压倒多数，获得了通过，从而使联合国为妇女全面编纂国际法律标准的努力结出了硕果。

《公约》的签署 《公约》于1980年7月17日联合国第二次世界妇女大会的第三天开放签署，当时即有64个成员国签署了公约。《公约》于1981年9月3日开始生效，是当时联合国人权文书中生效最为迅速的。到2006年11月2日，已有185个成员国签署了《公约》。

《公约》内容 包括序言和六个部分，共三十条。 序言宣称，消除对妇女的歧视和促进男女平等是联合国的核心原则。 第一部分（第1－6条），界定了对妇女歧视的定义，要求缔约各国采取立法、行政、暂行特别措施等一切适当措施，提高妇女地位，改变社会和文化行为模式。 第二部分（7－9条），规定缔约各国承诺保护妇女参与公共和政治生活的权利。 第三部分（10－14条），要求缔约各国承诺在教育、就业、健康、经济、社会和文化生活中消除歧视。

第四部分（15－16条），要求缔约各国在法定权利行使以及婚姻家庭法方面，给予妇女与男子平等的地位。 第五部分（17－24条），设立消除对妇女歧视委员会，规定了委员会的职能以及缔约国的报告义务和要求。 第六部分（25－30条），加入公约、保留权利、争端解决、作准文本等执行机制。

联合国成立消除对妇女歧视委员会 其主要任务是：审议缔约国提交的执行《公约》的报告；对缔约国执行《公约》的情况进行监督；与缔约国开展建设性对话并对执行《公约》报告提出结论性评论；根据《公约》提出妇女人权方面的一般性建议，以对《公约》条款的理解进行更新和扩展。 委员会由23名委员组成。

《公约的任择议定书》 为保证《公约》的有效执行，1999年12月10日，即二十世纪最后一个人权日，联合国开放了《公约》的《任择议定书》，供各缔约国签署、批准和加入。至2006年11月2日，已有83个缔约国签署了《任择议定书》。

《公约》对缔约国提交报告的要求 根据《公约》规定，缔约各国应定期向联合国秘书长提交报告，说明该国执行《公约》的情况，供消歧委员会审议。

2、中国政府签署和执行《公约》的历史回顾 在1980年7月17日联合国第二次世界妇女大会上，康克清同志代表中国政府签署了《消歧公约》，中国成为《消歧公约》最早的缔约国之一。同年9月，《消歧公约》得到第五届全国人大常委会第16次会议的批准（对第29条国际仲裁予以保留）。

中国政府认真履行对《公约》的承诺 将男女平等的核心原则纳入中国各项法律政策，并于1990年建立了国务院妇女儿童工作委员会，于1992年制订了《中华人民共和国妇女权益保障法》，于1995年承办了联合国第四次世界妇女大会并制定与执行了《中国妇女发展纲要》，将男女平等作为中国社会发展的基本国策。

中国政府提交国家报告的情况 1982年5月中国政府向联合国提交了执行《公约》的初次国家报告； 1989年6月提交了第二次国家报告； 1997年5月提交了第三、四次联合报告； 2003年8月提交的第五、六次联合报告，包括香港特区政府的第二次报告和澳门特区政府的首次报告。（去年审查的就是这一报告）

二、消歧委员会对中国等国家报告的审议

对中国国家报告的审议 中国政府史无前例地派出41人组成的规模庞大的高级代表团。表达了中国政府对执行《消歧公约》的高度重视和政治意愿，也顺应了国际社会日益尊重和保护妇女人权的潮流和趋势。

中国代表团的介绍性发言 按照审议程序，黄晴宜团长以及香港特别行政区政府领队李淑仪女士、澳门特别行政区政府领队高德志先生分别在会议上作了介绍性发言。

黄晴宜团长的介绍性发言 （1）制定修订法律，提供法制保障。 （2）强化政府职能，健全工作机制。 （3）采取特别措施，实施发展纲要。 （4）集中财力物力，解决突出问题。 （5）广泛宣传《公约》，营造舆论氛围。 此外，还就1999年消歧委员会审议中国第三、四次报告时提出的关切问题，如促进妇女进入高层决策领域、关注市场经济转型中妇女的就业问题、预防和打击拐卖妇女儿童的犯罪活动、综合治理出生人口性别比失调问题做了政策上的说明。

委员会对中国的主要提问（1） （1）中国法律中是否有关于对妇女歧视的定义，包括直接歧视、间接歧视、社会或家庭中的歧视，这次修改《妇女法》仍没有歧视定义，有什么障碍？ （2）中国政府是否准备加入公约的《任择议定书》，有没有具体的时间表？ （3）《中国妇女发展纲要》的实施和评估，有什么分性别的数据来衡量，采取了什么问责制？ （4）中国的3000多个妇女维权合议庭，是如何保障妇女权利的？ （5）中国政府采取何种特别措施，消除传媒、教育和文化中的传统性别角色定型，特别是在农村？

委员会对中国的主要提问（2） （6）国家的宏观发展计划、大型建设项目和经济发展对妇女产生哪些影响，特别对农村妇女？ （7）中国政府采取什么特别措施，促进妇女参政，包括外交事务的参与？ （8）中国政府采取何种特别措施，防止企业在结构调整中首先解雇女工，制定何种劳动标准，保护非正规就业的女性，并实行同等价值的工作获得同等报酬？ （9）中国政府采取何种特别措施，防止女童特别是农村女童辍学？ （10）中国政府采取何种特别措施，反对和制止对妇女的暴力，包括工作场所的性骚扰、家庭暴力和拐卖妇女？ （11）中国政府如何保障农村妇女的权益，包括土地权利、医疗保障、自杀（精神健康）、出生婴儿性别比和法律援助，等。

三、非政府组织参与的机制和活动 联合国消歧委员会积极鼓励和大力支持非政府组织参与审议和执行《消歧公约》的各项活动，以增加《公约》执行的民主性和透明度。

中国非政府组织的参与 与以往审议相比，这次中国大陆非政府组织参与人数也是最多的一次，共有8个非政府妇女组织的11位代表参加。

审议前的准备 北京大学法学院人权研究中心于6月20日举行了“《消歧公约》在中国执行”研讨会，回顾和评估了《公约》问题清单所列重点领域的执行情况； 中国妇女研究会联合20多个妇女组织于7月3日召开了“《消歧公约》执行情况研讨会”，从妇女参政权利、农村妇女与流动妇女的权利、妇女的经济权利、针对妇女的暴力、妇女健康权利五个方面评估了《公约》的进展和挑战，并形成《会议纪要》； 赴纽约参会的非政府代表于8月1日在北大妇女法律研究与援助中心召开了预备会，为参加纽约会议做了较为充分的准备。

对话会发言 在会议的第一天下午，就安排了消歧委员会和非政府组织的对话会，听取各被审国非政府组织的意见。蔡胜和刘伯红分别代表全国妇联、中国妇女研究会等23个妇女组织就“促进中国大陆农村妇女和流动妇女权利”和“促进中国大陆妇女参政”做了发言，并实事求是地回答了消歧委员会委员提出的“中国大陆非政府组织是否参与了中国政府消歧报告制定”的问题。

会议期间的活动 会议期间，中国大陆的非政府组织邀请了消歧委员会的专家中国报告审议报告员申蕙秀(韩国籍)会面，向她介绍了中国执行《公约》取得的进步，提出了关心的主要议题和建议，进行了坦诚的交流和讨论。非政府组织除了向消歧委员进行游说之外，还抓住时机向本国政府代表团成员进行游说。

四、消歧委员会对中国的结论性意见 委员会对中国的结论性意见共56条，其中程序说明1条，导言3条，积极的方面3条，对大陆的主要关切领域和建议27条，对香港特别行政区的主要关切领域和建议10条，对澳门特别行政区的主要关切领域和建议4条，对缔约国的呼吁和要求8条。

委员会对中国报告的肯定 委员会对中国政府为履行《公约》义务而不断完善法律、政策和社会发展规划，派遣高级代表团与会，在香港、澳门回归后即履行《公约》等，给予了充分肯定。

委员会对中国的主要关切领域和建议 （1）中国国内立法仍未根据《公约》第一条对歧视妇女，包括直接和间接歧视做出定义，委员会在以往的结论性意见中已有提及，但2005年修订的《妇女权益保障法》中仍没有这一定义。委员会关切缔约国仍未明白做出这一定义的重要性，缺少专门的法律规定，会限制在缔约国充分适用《公约》对歧视的定义。 委员会重申，建议缔约国按照《公约》要求，着力理解实质性平等和不歧视的含义，在国内法律中做出对妇女的歧视，包括直接歧视和间接歧视的定义。

（2）委员会注意到由于缺少有效法律援助的规定，妇女在歧视案件中对司法的利用仍然有限，农村地区尤其如此；委员会还注意到，《公约》看来从未在任何法院得到援引。 委员会鼓励将《公约》及相关国内立法，作为对法官、律师、检察官等司法人员进行法制教育和培训的内容，并确保熟悉《公约》和承担义务；促请缔约国提供有效法律援助，以使妇女能够加以利用。

（3）委员会关注到，报告没有列出按性别、地区和民族分列的数据，也没有妇女状况与男子状况的比较资料，委员会因此无法全面了解妇女在《公约》所述领域的现状及其变化趋势，也可能影响缔约国制订和实施定向政策和方案，以及监测执行《公约》的效力。 促请缔约国研究在收集和提供按性别、地区和民族分列的统计资料方面遇到的障碍，促进和提供资料工作，已增强制订和实施旨在促进性别平等和妇女享受人权的定向政策和方案的能力；在下次定期报告中此类统计资料及演变趋势，以深入评估在执行《公约》方面取得的进展。

（4）委员会关注到缔约国经济大幅增长的好处在城乡之间仍然分配不均，妇女可能无法象男子一样受益于总体经济增长和发展；经济结构调整，妇女就业、健康和教育等方面的部门权力下放，将重点放在基础设施建设而不是社会开支上，都给男女带来了不同的后果，特别是对农村地区妇女和女童产生的影响。 委员会促请缔约国加强监测经济发展和变革对妇女的影响，定期对所有社会经济政策和减贫措施，包括预算，进行性别影响分析；采取定向措施，以防止和消除经济结构调整对妇女，特别是农村和偏远地区妇女或少数民族妇女的任何负面影响。

（5）委员会关切地注意到对妇女和男子在家庭及社会中的作用和责任一直存在根深蒂固的陈旧定型观念，具体表现为重男轻女倾向导致性别比严重失衡和非法进行性别选择堕胎；委员会对这些普遍观念继续贬低妇女价值和侵犯妇女人权表示关切。 促请缔约国制订全面办法，包括法律、政策和提高认识措施，消除传统上对妇女和男子在社会中的作用的陈旧定型观念，应让公务人员和民间社会参与，并以全体居民特别是男子和男童为对象；促请缔约国评价自2000 年以来的课程和教科书改革的性别敏感性，并进一步确保清晰阐述男女平等的原则。

（6）委员会赞扬缔约国在2001 年修订的《婚姻法》中明文规定禁止家庭暴力并为针对暴力侵害妇女行为而采取其他措施。委员会仍然感到关注的是，缔约国缺乏全面的国家立法禁止暴力侵害妇女行为以及为受害人提供利用司法的机会和支助并惩罚犯罪行为人，并且缺乏关于一切形式的暴力侵害妇女行为的统计数据。 委员会促请缔约国制定一项全面的法律禁止暴力侵害妇女行为，并确保公、私领域一切形式的暴力侵害妇女和女童行为构成应依刑法治罪的犯罪。呼吁缔约国立即向暴力侵害的妇女和女童提供补救和保护；对包括法官、律师和检察官在内的司法官员进行训练，加强他们以性别敏感的方式处理暴力侵害妇女行为的能力；呼吁缔约国加强其收集有关一切形式的暴力侵害妇女行为的数据系统，并将这种资料列入下次报告中。

（7）委员会关注妇女包括少数民族妇女，在公共及政治生活和决策职位（包括在外交部）中任职人数仍然偏低，村民委员会组织法没有规定村民委员会中男女人数应当相等。 鼓励缔约国采取持续的措施，包括暂行特别措施，例如制订足够的数字目标、指标和时间表，从地方至国家一级在一切公共生活领域争取人数相同的妇女正式参与民选机构和委任机构的工作，以及在政府各部门包括国家外交部任职。

（8）委员会关注农村妇女特别在获得教育、保健、就业、参与领导工作和土地财产等方面处于不利的地位；对农村女童文盲率和辍学率过高仍表关注；农村地区缺乏保健设施和医务人员，限制了农村妇女获得保健服务的机会；关注到农村有70％无地者都是妇女；对农村地区妇女自杀率持续偏高仍表关注。 委员会建议缔约国采取一切必要措施，努力争取农村妇女积极参与农村发展政策和方案的设计、制订、执行和监测，以加强《公约》第十四条的执行；请缔约国在下次报告中提供全面的资料，包括按性别分列的数据，说明农村妇女，包括少数族裔妇女的状况，特别有关其教育、就业、健康和遭受暴力的情况。

（9）委员会对就业部门的妇女状况表示关注，她们在下列各方面缺乏法律规定的保障：同工同酬和同值工作同等报酬、工资差距持续存在、很多妇女集中于非正规部门、某些妇女工人可能暴露于有毒和有害的环境中、职业市场竞争剧烈导致收入减少。委员会对因为是女性而被解雇以及工作场所的性骚扰表示关注。 建议缔约国采取进一步的措施克服纵向和横向的职业隔离，加强监测和有效执行立法框架，确保妇女同工同酬、平等获得社会福利和服务，防止妇女在公、私部门的就业领域遭受歧视，包括性骚扰。

（10）委员会注意到缔约国已设立了禁止性别选择堕胎和杀害女婴的法律措施和其他措施，如2006 年发起“关爱女童行动”的全国性运动和实行一套奖励制度，但它对性别选择堕胎、杀害女婴、不登记和抛弃女孩和强迫堕胎等等非法行为持续存在仍表关注，认为这可能是导致贩运拐卖妇女和女童事件增加的部分原因。 委员会敦促该缔约国加强监测禁止性别选择堕胎和杀害女婴的现行法律的执行情况，并通过惩罚越权官员的公平法律程序来执行这些法律；建议对计生官员进行强制性的两性平等教育，加大力度从根源上解决在农村仍然很流行的要有儿子的观念，通过扩大保险制度及养老金，惠及广大老百姓特别是农村地区的老百姓。

（11）委员会呼请缔约国遵守七项主要的国际人权文书，使妇女在生活各方面更能享受人权和基本自由；呼请缔约国批准公约《任择议定书》、《公民及政治权利国际公约》和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》；敦促缔约国在履行《公约》规定义务时充分利用和切实执行《北京行动纲领》和《千年发展目标》；吁请广为分发本结论意见，并吁请妇女非政府组织参与《公约》的执行、跟进和定期报告的起草。

联合国七项主要国际人权文书 1）《经济、社会、文化权利国际公约》 2）《公民及政治权利国际公约》 3）《消除一切形式种族歧视国际公约》 4）《消除对妇女一切形式歧视公约》 5）《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》 6）《儿童权利公约》 7）《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》

下次提交报告的时间 委员会请缔约国在2010年合并提交第七、八次定期报告。

（二）《北京行动纲领》

《北京行动纲领》是在1995年在北京召开的联合国第四次世界妇女大会上制订并通过的，因此被称为《北京行动纲领》。

《北京行动纲领》重申了《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《消歧公约》、《儿童权利公约》、《发展权利宣言》等基本精神，确信赋予妇女权力和她们在平等基础上充分参与社会所有领域的发展，是实现平等、发展与和平的基础； 确保妇女和女童的人权，作为所有人权和基本自由的一个不可剥夺、不可缺少、不可分割的部分； 以各国政府名义承诺，在所有的政策和方案中体现性别观点，将性别观点纳入决策主流； 并在此基础上，确定了推进性别平等的12个战略目标（优先领域）。

1）妇女和贫困 2）妇女和教育 3）妇女和健康 4）对妇女的暴力 5）妇女和武装冲突 6）妇女和经济 7）妇女和政治决策 8）提高妇女地位的机制 9）妇女的人权 10）妇女和媒体 11）妇女和环境 12）女童 并为此做出了体制安排和财政安排。

联合国于2000年召开第23届特别联大（即“北京＋5”会议），于2005年召开第49届妇女地位委员会（即“北京＋10”会议），回顾和评估了各国政府和国际社会执行《北京行动纲领》的执行情况。我国政府分别于2000年和2005年，向联合国提交了中国执行《北京宣言》和《行动纲领》的国家报告。

联合国妇女发展基金采取了三项核心指标来衡量各国政府执行《北京行动纲领》的情况： 1）非农领域有薪就业的女性的比例为45％以上，此标准参考了1999年国际劳工组织制订的“人人享有体面工作”的全球战略。 我国尚无与此对应的统计口径，故以城镇妇女就业的比例统计上报，为38％。

2）议会中女议员的比例达到30％，这是《内罗毕战略》和《北京行动纲领》的共同指标。 我国以人大女代表的比例相当，1994年（八届人大）女代表为21.03%,在国际上排序为第12位，2000年（九届人大）为21.8％，排第24位，2006年（十届人大）为20.2％，排第48位，形成了一个不断下降的趋势，而世界排名第一的国家的女议员比例则为48.8%。

3）高中女生的毛入学率为95％，是参照在国际劳动力市场上获得体面工作的最低教育标准制订的。 我国2000年上报的数据是65.1％。

从上述评价指标的排序看，我国要达到《北京行动纲领》提出的赋权妇女和性别平等的基本指标，还要付出巨大而艰苦的努力，还有漫长的路要走。

（三）《千年发展目标》

2000年9月，联合国通过了各国首脑签署的《千年宣言》和《千年发展目标》（MDGs），它是联合国20世纪90年代以来一系列重要会议社会发展目标的集成。 它包括８项千年发展目标、16项具体目标和48项指标。 联合国189个成员国已承诺最迟在2015年实现上述目标。

８项千年发展目标 目标1：消除极端贫困和饥饿； 目标2：普及初级教育； 目标3：促进性别平等并赋予妇女权力； 目标4：降低儿童死亡率； 目标5：改善产妇健康； 目标6：与艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争； 目标7：确保环境的可持续能力； 目标8：全球合作促进发展。

其中目标3是促进性别平等并赋予妇女权力，具体目标是：最好在2005年消除中小学教育中的性别差距,并在2015年前消除各级教育的两性差距。 与此相关的四项指标为：中小学和高等教育中女生与男生的比例；15至24岁识字妇女与男子的比例；妇女在非农部门有薪劳动者中的比例；国家议会中妇女所占席位的比例。 其他7项指标中也均有与性别交互的指标。

对《千年发展目标》在性别平等方面执行情况的评估（中国） 总体而言，中国在实施《千年发展目标》方面取得了巨大的进展。例如：中国在消除贫困方面的努力，基础教育的发展，人均寿命的延长，儿童死亡率下降，文盲率降低，公民社会的发展等。 中国的社会转型和巨大的人口与资源压力也使中国在实现《千年发展目标》方面面临巨大挑战。

面临的挑战 2003年联合国驻华机构对中国实施《千年发展目标》的联合评估，对三个方面的评估是“进展可能不顺利”： 性别平等； 与疾病（HIV/AIDS,结核病和疟疾）作斗争； 环境。

在“促进性别平等和赋予妇女权力目标”面临的挑战 1.教育 在全国范围内小学教育中女生和男生比例为90%,初中教育的比例为85%； 地区差异明显存在：如西藏2000年的小学入学率仅为85.8%。同年，有642万的6岁以上女性未上过学，是男性未受教育者(254万)的2.5倍。男性文盲率为5%，而女性则高达13%。

2.经济和政府管理的参与程度 据2000年的人口普查,妇女占中国全部劳动力的45%,大大高于35%的世界水平,但妇女当年的薪资仅为男性薪资的80%。 在政府官员中,妇女占36%;人大代表中妇女占22%(2002年);党和政府高级官员中,妇女的数量非常少。

3.农村妇女的状况 因为男性外出务工,农村妇女不得不承担起越来越多的农活； 许多年轻的农村妇女也进城工作,面临着许多新的压力。

4.中国妇女自杀的情况 中国是世界上妇女自杀率最高的国家之一，自杀人数比男性高25%；而在西方国家，男性的自杀人数则是女性的3.6倍。 估计中国每年有156841名妇女自杀，占世界自杀妇女人数的一半。 中国有30%的家庭存在家庭暴力，这也是造成妇女自杀的原因之一。

5.出生婴儿性别比失衡现象 统计数字表明，新生男婴多于女婴的现象在加剧。

6.艾滋病感染者中女性的比例在增加 中国妇女目前在艾滋病毒/艾滋病感染者群体中的数量正在增加。 其他方面社会性别问题的交互，如老年妇女的贫困、环境对妇女的影响，等。

（四）建议 １、大力宣传和倡导《老三篇》 调查显示,包括《老三篇》在内的一些国际文书的知晓率较低； 重要的是许多政府官员尚不知此事；倘若如此，政府的承诺如何实现。

２、最高领导人的政治承诺 如何认识和推进社会与经济的和谐发展,是对领导人执政能力的重大考验； 如何看待社会发展目标中的成就和问题,也是评价政府善政能力的重要标志。

３、应有明确和有权威的贯彻执行机制 应有权威的政府部门贯彻执行； 应纳入国民经济的社会发展的各项目标和各发展项目中； 应有和国际接轨的指标/统计数据/监测评估等机制； 加强相关工作机构和工作人员的能力建设。

4、应有切实可行的可持续的政策机制 和资源 制定、完善和落实以人为中心的公共服务政策，加大对西部和贫困地区的投入。

5、发动民众和非政府组织参与 非政府组织特别是妇女非政府组织应在《老三篇》的实施中发挥重要作用； 男女公民均应成为发展的主体。

结束语 实现性别平等，完成《老三篇》的任务，任重道远！ 让我们共同为此努力奋斗！