交通拥堵、城市交通规划管理与城市形态的国际比较分析 北京交通大学经济管理学院 赵坚 2011年4月1日

讨论问题的背景 交通拥堵成为我国大城市的普遍现象，已经从一线二线城市扩展到地级市。 2010年11月交通运输部和深圳市政府共同签署了《共建国家“公交都市”示范城市合作框架协议》，并将尽快制定出台建设国家“公交都市”示范城市实施方案，力争到2015年将深圳建设成为具有国际水准的“公交都市”。

2009年12月郑州市政府召开新闻发布会，公布了“畅通郑州”工程的一揽子措施。该工程主要包括交通基础设施建设和道路交通管理两部分，预计总投资将达195亿元。 2010年7月郑州市长赵建才向市民承诺。 “今年年底以前要使郑州市交通拥堵状况有明显改善，三到五年时间，彻底改变交通拥堵问题。” 补贴公交2000万 施工不封路 启用交通智能系统 增加交警补贴 调研错时上下班

北京的实践说明，加宽道路不能解决交通拥堵问题，交通拥堵与城市形态有关 1975年至2002年卫星遥感资料表明，北京城区已从直径15公里的同心圆扩展到直径30公里，面积700平方公里左右的同心圆形态。 北京形成了“摊大饼”的城市发展形态。

北京正进入轨道交通建设快速发展时期，到2020年，北京将建成轨道交通线路19条，运营线路总里程达570公里。 北京城市总体规划（2004年—2020年）中提出建设“两轴－两带－多中心”的城市空间结构。 提出在2020年前初步建成公共交通为主体、轨道交通为骨干、多种运输方式相协调的综合客运交通体系。 发挥交通对城市空间结构调整的带动和引导作用，根据城市总体布局，积极推广以公共交通为导向的城市开发模式（TOD）。

一、需要研究的问题 城市交通与城市空间形态之间存在着复杂的相互作用关系。特定的城市空间形态必定要求特定的城市交通模式与其相适应；而城市交通又具有引导城市空间形态的发展，塑造城市空间形态的功能。 建设以轨道交通为骨干的综合客运交通体系，大规模发展轨道交通需要什么样的城市空间形态与其相配合，这与发展道路交通与城市形态的关系有什么区别？ 特定的城市空间形态又需要什么样的交通方式与其相适应？是需要我们认真研究的问题。

现代城市的空间形态首先不是建筑美学问题，而是与城市的各种经济社会功能能否顺畅运行的问题。这就需要从城市空间上各种用地功能与城市交通的关系上进行经济分析。 城市的集聚经济 现代城市的高度专业化分工不仅表现为人们从事职业上的分工，还表现为城市用地功能上的专业化分工，即居住、工作、商业和社会服务在城市地理空间上分布在不同的地点。而要把人与城市用地功能上的专业化分工联系起来，就产生了大量的出行活动。人们每天必需往来于居住地和工作场所之间，必需到商店、剧场、医院、学校才能购买商品和获得相应的社会文化服务，快捷方便低成本的出行是城市其他经济社会功能正常运行的基本前提。城市交通网络是快捷低成本出行的基础设施，因而城市交通网络把城市用地功能上的专业化分工联系起来，从而保证了城市的运行。如果城市的出行成本过高，例如每天需要6个小时用于通勤，城市将无法正常运行。

二、城市土地利用与城市交通相互作用的基本理论问题 国际学术界从城市交通与城市土地利用相互作用机制的角度，对该问题已经进行了多方面的研究，欧盟1999年的研究项目TRANSLAND（城市交通与土地利用综合规划）对这方面的研究成果进行了全面的总结。 目前主流的土地利用与交通相互作用模型都是建在该理论框架之上。然而，该理论模型没有考虑交通建设投资导致的可达性的改变对土地开发强度的影响。因此该模型可以用来分析交通基础设施网络已基本处于稳定状态的城市，但不适应处于快速城市化进程中的我国城市的情况。

出行活动 可达性 交通系统 土地利用 交通方式选择 目的地选择 出行决定 拥有汽车 路线选择 线路流量 交通时间/距离/成本 吸引力 投资地点选择 建造开发 使用者地点选择 迁居 土地利用

本人在“城市交通及其塑造城市形态的功能” 一文中用下图说明城市交通与城市土地利用在短期和长期的相互作用机制：

该模型认为虽然从短期考察，扩宽城市道路或建设更多的道路能够缓解城市交通拥堵，但从长期考察，城市交通设施建设提高了交通线周边地区的可达性，能够降低人们出行的时间成本，因此这些区位的土地具有较高的市场价值，各类开发项目倾向于在这类区域发生，这表现为城市空间形态的内在自发的演化趋势。即使城市规划禁止在土地区位价值高的片区进行开发建设，但在经济利益的趋动下，城市规划会被修正。城市交通具有引导土地利用，引导城市形态演变的功能。 由交通可达性改变而导致的高强度土地开发，在城市快速发展时期表现得更为明显，这直接改变着城市的形态，而高强度的土地开发引发的人群集聚又会造成了新的交通拥堵。城市交通对城市土地使用有着明显的引导作用，强烈影响着土地的开发强度和使用方向。特别是城市轨道交通、大容量快速公交系统以及主干道的布局等对城市形态的影响尤为突出。

2O世纪90年代以来北京进入了的快速扩张期，为了解决不断增加的交通拥堵问题，北京陆续建设了一系列的环城快速路，二环、三环、四环、五环。环路的建设本来是解决城市交通问题，但环路沿线交通的便利和可达性的提高，客观上诱导开发商沿环路进行了高密度土地开发。 因此从长期的角度考察，为解决北京交通问题进行的一系列环路建设，大大提高了沿环路地区的可达性优势，提高了该区域土地的价值，这倾向于引发沿环路的高强度开发，促使北京形成“摊大饼”的城市发展形态，这将创造出更大的交通需求，进一步加剧北京的交通拥堵。

城市交通对城市土地使用有着明显的引导作用，强烈影响着土地的开发强度和使用方向。特别是城市轨道交通、大容量快速公交系统以及主干道的布局等对城市形态的影响尤为突出。环路加放射线的道路交通布局容易导致“摊大饼”的城市发展形态。线型的交通系统布局将引导城市向线状形态发展。 巴西库里蒂巴1965年的总体规划认识到传统城市发展形态的弊端：如果从市中心出发，城市沿所有的方向发展，就会形成“摊大饼”城市发展形态。这种城市形态势必要求建设放射性道路网把郊区与市中心连接起来，这又会导致单方向、潮汐式的通勤交通流。而且大量的日常出行要通过市中心，这样势必造成市中心的交通拥堵。库里蒂巴决定建设线性的城市形态 。

库里蒂巴就1965年城市总体规划（1965 Master Plan）开展了竞赛。最终由圣保罗的的巴西建筑师霍赫•威廉制定的城市总体规划取胜。该城市总体规划方案做出了很大的调整，城市不再均衡的向四周增长，公共交通替代小汽车作为城市主要的交通方式，城市沿着主要公共交通线路向外扩展，呈现出“手指状”的增长形态； 城市中心区和历史文化区设置为步行街，只允许行人进入。 该城市规划的3项主要任务是：沿着5条交通轴线进行高密度线状开发；改造内城；以人为本，而非小汽车为本。并确立了优先发展的内容：扩大城市面积和改进公共交通。 库里蒂巴线性交通结构形成的关键是：道路三元结构理念的形成。此结构是库里蒂巴土地利用、道路系统和公共交通的完美结合。

丹麦哥本哈根的城市规划被认为是世界上最成功的城市规划之一，哥本哈根1947年制定了城市沿5条放射型轨道交通通道发展的“指型规划”，虽然“手指”在不断地加粗加长，但这一规划本身已经持续了半个多世纪未做改变。 其根本原因在于丹麦人较早认识到城市交通与土地之间的相互作用关系，把轨道交通作为形成理想城市形态的工具，以及最有效的利用市场机制实现城市空间规划目标的手段。

城市规划要求所有的开发必须集中在轨道交通车站附近，1987年区域规划的修订版中规定，所有的区域重要功能单位都要设在距离轨道交通车站步行距离1公里的范围内。这种方式减少了到市中心的通勤交通。随后的1993年规划修订版对此更加重视。在国家环境部制定的“限制引导”政策下，该规划要求区域内被轨道交通服务所覆盖的地区，要在当地直接规划区域到距离轨道交通车站1km的范围内集中进行城市建设。 1947年的指形规划和2003年的交通规划覆盖的大哥本哈根地区：

Population Commuting into Tokyo Metropolis by Prefecture (2005)

Changes in Tokyo's Daytime and Nighttime Populations

East Japan Railway Company (JR East; President: Satoshi Seino) has been developing TOKYO STATION CITY at Tokyo Station with the concept "The station transforms the city and the city becomes the station."

北京环路加放射线的道路建设在过去对解决北京的交通问题发挥了重要作用，但也引发了一些问题。如果继续按照环路加放射线的思路进行交通设施建设，可以预期，在未来十年期间，五环和六环之间的地区也会被高容积率的建筑群填满，届时虽然北京一些新的地铁线路会投入运营，但北京中心城区交通拥堵的状况将更加严重，更加难以治理。 北京的城市形态的发展有必要借鉴哥本哈根和库里蒂巴城市发展的思路，主要沿交通轴线发展，形成向东、向南发展的沿公共交通走廊的城市发展带，土地开发主要沿交通通道两侧进行，避免进一步“摊大饼”的发展趋势。而这势必涉及各方面利益关系的调整，规划思想的调整，还将涉及行政管理体制等多方面的问题。

交通需求管理 公交补贴的限度？ 限购还是提高用车成本？如停车收费。 加宽机动车道，还是方便自行车出行？ 治堵想要使各方都满意，最后的结果是所有的人都不满意。 尽早明确政策，避免培育即得利益集团。

三、轨道交通与城市形态 城市轨道交通运量大、速度快、自成体系的特性可以节省人们大量的出行时间，可以在不增加出行时间的前提下扩大出行范围，城市地理空间上的距离由于通勤时间上的缩短而拉近了。 城市轨道交通产生“时空收缩”效应：城市中地理空间距离较远的两个地点，由于有轨道交通连接，实际的旅行时间缩短；城市中地理空间距离较近的两个地点，由于没有轨道交通连接，乘坐其他公共交通要很长时间才能到达； 轨道交通使得两地之间的距离不再是起点与终点之间的地理空间距离，而是起点与终点分别离地铁站的距离，轨道交通造成了两地之间时空距离的收缩。

轨道交通具有的“时空收缩”效应，使得城市能够延轨道交通更远地延伸。在城市轨道交通这种大容量、高速度的运输方式出现后，城市可能沿着轨道交通线、以轨道交通站点为中心形成“串珠”式发展形态。 汽车是道路交通的主要交通工具，汽车可以达到城市道路交通网的每一个角落，以道路交通为支撑，城市倾向于形成“摊大饼”的城市形态。城市轨道交通的线路布局与道路交通有显著区别。轨道交通线路走向在相当长距离内要延单一方向延伸。因此轨道交通可引导大城市空间结构由“摊大饼”式的扩张型发展转变为沿着轨道交通延伸的轴向发展。

城市交通与城市土地使用的关系类似于人体骨骼和血液循环系统与人体不同脏器的关系。城市交通相当于人体的骨骼和血液循环系统，城市中居住、商业、行政办公、教育、医疗、金融、餐饮等社会经济活动发挥着人体不同脏器的功能。如同人体骨骼和血液循环系统支撑维系着所有的脏器的新陈代谢过程一样，城市交通支撑着城市中所有不同功能的社会经济活动。大城市的交通拥堵相当于人体的血液循环系统出现了血栓，这是城市交通系统、城市土地利用和城市形态综合作用的结果。 城市交通与城市各种功能性用地有着紧密的联系，从整体上考察，城市交通网络和城市各种功能用地的分布构成了城市的空间结构。正如人体的骨骼系统和血液循环系统决定了人体的形态，城市交通网络形态与城市空间形态有着紧密的相互依存关系。

基于城市交通与土地利用相互作用机制，最基本的城市空间结构主要有3种： 点状结构（Point structure），即紧凑型城市（compact city），这种城市形态是围绕城市中心区密集布局。 线形结构（linear structure）城市沿着大容量交通干线成线形建设，成为轴向或带状城市。 区域结构（area structure）这种城市形态呈低密度蔓延式发展，没有明显的中心层级结构。 除了这3种基本的城市形态，不同的土地利用和交通方式还可以构成不同的组合。例如，轴状系统就是几个线形结构指向城市中心，这是带状城市与紧凑型城市的组合。

四、以轨道交通为骨干的城市规划 以轨道交通为骨干的交通体系则对传统的城市规划方法和规划流程提出了新的要求。传统的城市规划是首先进行城市的整体规划和分区规划，然后才进行交通规划，交通规划服从于城市规划，对于以道路交通为骨干的城市来说，这种规划方法和规划流程是可行的。 但对于以轨道交通为骨干的城市来说，这种规划方法和规划流程则是有问题的。这是由轨道交通自身特性以及轨道交通与土地利用的相互关系决定的。

轨道交通与普通的城市道路交通在线位和站点位置、以及周边土地利用的要求上有着显著差别。轨道交通具有大运量的特点，在轨道交通站点周边必需进行土地高强度开发，才能为轨道交通集聚足够的客流，从而使轨道交通充分发挥作用。 因此，在进行城市规划时，轨道交通规划与土地利用规划必须紧密联系在一起，必须同时进行，要进行有实时交流的平行作业。

在城市规划的程序上，首先应该确定城市空间形态，同时考虑什么样的轨道交通线路结构和站点布局才能够支撑这种城市空间形态； 然后才能考虑轨道交通沿线和站点周边的分区规划、用地规划、其他道路交通规划，以及城市用地的开发和控制。在没有定位轨道交通的线位站点以前，不能确定城市土地的功能分区。 轨道交通对线位和站点的要求远高于道路交通，轨道交通的线位不能轻易偏移，先确定城市用地规划可能会占用轨道交通的线位资源，大幅度增加轨道交通的建设成本，因此以轨道交通为骨干的城市规划要采用新的规划模式。

城市交通管理体制问题 深圳的改革尝试，深圳市组建交通运输委员会，统一负责市政道路（公路）的规划设计、建设、管养、执法及交通运输管理工作 将交通局、公路局、城市交通综合治理领导小组办公室、轨道交通建设指挥部办公室的职责，规划局、城市管理局、城市管理行政执法局、公安局交通警察局的有关职责整合划入交通运输委员会 不再保留市交通局、公路局、城市交通综合治理领导小组办公室、轨道交通建设指挥部办公室 整合宝安、龙岗区交通局与公路局的职能，组建宝安、龙岗交通运输局，为市交通运输委员会的派出机构。各区相关局不再承担市政道路建设管养职能

大交通管理体制改革方案 划入 划入 划入 划入 划入 划入 深圳市交通局 深圳市公路局 深圳市交通综治办 （深圳市轨道办） 宝安交通运输局 组织编制交通专项规划及市政府投资新建市政道路立项主体的职责 全部职责 深圳市公路局 全部职责 市政道路、桥梁的管理、维护及市政道路执法职责 深圳市交通综治办 （深圳市轨道办） 交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施的设置、管理和维护以及新建、改建道路上的交通信号灯、诱导屏及其他监控设施的设置职责 全部职责 宝安交通运输局 宝安区交通局、公路局 龙岗交通运输局 龙岗区交通局、公路局 整合职能 整合职能

大交通管理体制改革方案 深圳市交通运输委员会 秘书处（信 访办公室） 人事处 财务审计处 综合法规处 安全管理处 规划设计处 发展计划处 建设管理处 公共交通处 智能交通处 物流发展 港航管理处 空港处 市交通运输 行政执法支队 市交通公用 设施管理处 （市公路管理处） 市轨道交通 建设办公室 客运交通管理局 （市小汽车定编办公室） 应急指挥中心 （市交通战备办公室） 西部交通 运输局 东部交通 运输局 宝安交通 运输局 龙岗交通 运输局 光明交通 运输局 坪山交通 运输局 市交通公用 设施建设中心 市交通工程 质量监督站 市智能交通中心 （深圳港智能管理中心） 市交通信息 咨询服务中心 市交通运输 规费征收总站） 深圳港引航站

五、北京城市规划与轨道交通规划中存在问题的分析 北京城市总体规划（2004年—2020年）提出构建“两轴－两带－多中心”的城市空间结构。 两轴：指沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴。 两带：指包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”。 北京规划建设的11个新城分别形成南北走向两个发展带上的11个节点，另外北京还规划建设围绕中心大团的10个边缘集团，形成了围绕中心大团分散布局的空间形态。

北京城市总体规划（2004年—2020年）规划了11个新城，实际上全面考虑了周边11个区县的利益，但没有充分考虑以轨道交通为骨干的北京新的城市空间形态势必不能全面平衡各区县的经济利益，轨道交通不能照顾每一个区县，有些区县会得到很大的发展，而一些区县则要有全然不同的发展模式。

这种围绕中心大团几乎均匀规划10个边缘集团和11个新城的城市群空间形态无法与以轨道交通为骨干的城市交通体系相适应。北京“两轴－两带”的城市空间结构都应当靠轨道交通支撑，但轨道交通不能支撑在中心大团东西两侧分别形成南北走向的两带的城市空间结构。 轨道交通能够支持从中心大团出发沿几条主要放射线展开的城市带或串珠型的城市空间形态，而且势必形成这种发展态势。问题在于是否在城市形态规划上主动地引导北京继续扩张的方向和空间。

基于轨道交通对城市形态影响的长期性，以轨道交通为骨干的城市形态规划，应当考虑轨道交通在20年—至50年或更长时期的影响，而不能仅考虑近十几年。 现在很难预期30年或50年后北京常住人口将达到多大规模，规划城市空间形态必须为北京的城市扩张留有可能性空间。 北京的“两轴”在北部和西部可延伸的范围极为有限，而轨道交通在东部和南部则没有充分延伸，没有形成向东向南延展的城市带。

按照北京城市总体规划（2004年—2020年），在中心大团和10个边缘集团之间规划了绿色隔离地区，但随着中心大团与边缘集团之间交通基础设施的完善，沿线可达性和土地区位价值的提高，在强烈的经济利益趋动下，现有的规划会被重新修订，这些绿色隔离地区会逐渐被蚕食。 我国正处在一个持续的城市化过程之中，随着北京经济社会的发展和人口的增长，中心大团和10个边缘集团本身也要逐步向外扩展，这种围绕中心大团规划10个边缘集团的城市空间结构给北京未来发展留下的空间只能是对绿化隔离地区的侵占，因此北京“摊大饼”的城市形态会进一步恶化，交通拥堵是问题会更加严重。

六、北京城市空间形态与京津冀区域协调发展 北京的城市空间形态规划不能仅从北京的发展来考虑，而要在京津冀区域协调发展的总体中来考虑。我国三大城市群中，长三角和珠三角城市群的协调发展程度都高于京津冀地区。北京应充分发挥在人才、技术、资金、知识信息方面优势，发挥辐射带动作用，这不仅是京津冀区域发展的需要，也是防止北京人口过于集中过密发展的需要，能够更好地促进北京的发展。

要实现京津冀的协调发展，北京、天津、河北之间首先要有交通上方便快捷的联接，要有产业和城市群的紧密联接。目前京津城际轨道交通、京津塘高速公路、铁路既有线以及正在建设的京沪高速铁路已经形成巨大的运输通道把北京、天津、河北联系起来。北京的亦庄、永乐，河北的廊坊，天津的武清有可能形成具有“反磁力吸引中心”作用的新城，形成连接京津冀的经济发展走廊。通州可以形成北京东部的“反磁力吸引中心”，八通线可以继续向东延伸，形成连接京津冀的另一经济发展走廊。这就要求北京在城市空间形态规划和产业布局上要向东向南发展，实现与天津河北的产业对接和城市群对接。 实际上，如果北京汽车产业基地不是放在顺义而是放在永乐，更能实现与天津汽车工业的对接，更便于建立共同的另部件生产基地，构建京津冀的汽车产业集群，更有利于北京和天津的汽车工业发展，形成共赢。而北京天津的汽车工业分别独立发展则很难在越来越激烈的市场竞争中生存下去。

北京 “两轴－两带－多中心”的城市空间结构从建筑美学的角度注意了表面的东西对称和南北对称，而城市空间形态规划更应重视的是内在的城市用地功能上的协调和城市空间的扩展方向。城市空间扩展方向是在几十年、上百年的经济社会发展过程中展现出来的，因此规划北京的城市空间形态，要从30年到50年的长期视野，从京津冀区域协调发展优势互补形成共嬴的角度来思考。

城市空间形态的形成还要受到不同利益集团博弈的影响，北京各区县政府都有发展经济增加税收的强烈冲动，都要招商引资增加GDP，把自己的新城建设得更大。而北京的全局利益则应形成西部和北部的生态保护带，西部和北部的新城只能适度发展。因此，北京城市空间形态规划的实现要考虑体制与政策的因素。 北京应当形成从中心大团出发以轨道交通为主轴向东向南发展的城市形态，这不仅为北京的长期发展打开了广阔的发展空间，而且有利于京津冀区域的协调共同发展，有利于形成产业集群，从而进一步促进北京的发展。为实现这样的城市空间发展战略需要：

1、在城市空间形态规划上，北京要明确向东向南的发展方向和指导思想。 2、优先建设向东向南的轨道交通和其他基础设施项目，形成引导城市发展的主轴。 3、在产业布局、北京城市功能转移上，主要安排在东南方向。 4、在建设用地安排上对北京西北部地区进行严格控制，适当扩大东南部的建设用地规模。 5、发挥北京市政府在协调北京各区县经济社会发展上的作用。 6、建立京津冀两市一省行政首长协调机制，协调京津冀区域的交通大通道建设、沿交通的通道的土地利用和产业布局、及城市群布局，解决阻碍京津冀协调发展在基础设施、发展规划和政策上障碍。