第三章 中国监察制度的演进 主讲：杨丛樱

本章内容： 第一节 中国古代监察制度 第二节 中国近代监察制度 第三节 中华人民共和国行政监察制度的历史沿革

第一节 中国古代监察制度 一、中国古代监察制度概述 （一）萌芽时期—先秦 兼司监察的官员——御史。此外，对郡县及其官吏也进行经常性的监察。

（二）御史机构与监察制度的发展—秦汉魏晋南北朝 秦统一六国后，专门的监察机构应运而生。秦朝在中央设立御史府，最高监察官称御史大夫，下设御史若干人。一部分御史专察中央机关及其官吏；另一部分御史则派到地方监察郡及郡的长官。

汉武帝执政期间，在中央建立御史府、司隶校尉和丞相司直三个并立的监察机构，以强化对中央机关及其官员的监察。又将全国分为十三部监察区，在中央御史府设13名刺史为监察官，各负责一部（区）的监察事务，监察的重点是郡国长吏、诸侯王和地方豪强。

（三）一台三院制的建立—隋唐五代 针对两汉到魏晋南北朝中央设多重监察机构而导致监察权分散的情况，确立御史台为国家的最高监察机关。为了更好的发挥御史台及监察官的作用，唐代在御史台设立了台院、殿院、察院，加强了御史台内部的建设。

（四）御史台的进一步发展—宋元 “台谏合一”与“风闻言事” 元代：中央设御史台，在地方上建立了行御史台和肃政廉访司，负责监察地方官吏。 弊：言察相混，一是御史兼任言谏，二是元代轻言重察。 思考：从历史上的“风闻言事”得失，看时下的网络“人肉搜索”的利与弊？

（五）明清 改御史台为都察院，并特别提高了都察院长官的品位（正二品），以显示其对各级官吏监察的权威。

二、中国古代监察机构领导体制及其职权 （一）秦朝 中国的封建统治者在长期的政治实践中，创立了监察机构独立，自成系统的领导体制。 （一）秦朝 设置御史大夫。中央监察机构御史府只对皇帝负责，与总管行政的宰相府并立；监察地方郡和太守的御史只对御史大夫和皇帝负责，与郡的行政、军事长官是监察与被监察的关系。 作为最高监察官的御史大夫与主管行政的丞相和主管军事的太尉一起，并称为“三公”，共同辅佐皇帝治理国家，议决大政。

（二）两汉 设御史台，以御史中丞为主官，以司监察。中央监察机关也都是独立于政府之外，汉武帝时期将天下分为十三部监察区，由刺史代表皇帝对地方实行监察，属于垂直领导。

（三）魏晋 一是御史台从少府中独立出来，成为由皇帝直接掌握的独立监察机构；二是不再设置固定的地方监察机关，改由中央不定期地派遣巡御史监察地方官吏；而御史的职权，也不断加强。

（四）隋唐 隋唐：“以法理大下，尤重宪官”，将御史台分为三院，各司其责：台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院“掌殿廷供奉之仪式”；察院“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”。

中央与地方监察机构是分设的。中央设御史台和谏院，实行“台谏合一”；在地方上，设立通判，兼掌对地方官的监察，成为皇帝在地方上的耳目。 （五）宋代 中央与地方监察机构是分设的。中央设御史台和谏院，实行“台谏合一”；在地方上，设立通判，兼掌对地方官的监察，成为皇帝在地方上的耳目。 为防止地方监察官与地方势力勾结，还特别规定了监司出巡和失察受罚制度。

（六）元 中央的最高监察机关与中央总管行政和军事的机构并立。 如元世祖忽必烈将掌管全国行政的中书省，掌管全国军权的枢密院以及掌管监察的御史台三个机构的关系，比喻为：中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台是我用来医治左手和右手的。

（七）明清 都察院，虽有左右都御史掌院，但各道监察御史的活动则直接受皇帝节制，不受都御史统辖，同时扩大并加强了监察御史的活动范围及权力。

天下新定，百姓财力困乏，犹如刚会飞的鸟，刚栽上的树，万不可拔羽毛，动树根。只有廉吏才能严格约束自己，爱护百姓。贪吏则必然肥己害民，请你们引以为戒。 ——朱元璋

四鼓咚咚起着衣， 午门朝见当嫌迟， 何时得遂田园乐， 睡到人间饭熟时。 ----钱宰

监察机关及监察官的地位 （一）秦朝 作为最高监察官的御史大夫与主管行政的丞相和主管军事的太尉一起，并称为“三公”，共同辅佐皇帝治理国家，议决大政。 作为一般监察官的御史，也倍受皇帝信任。 常驻地方的监察御史地位也相当高，他们常与郡守、郡尉一起，并称为“守、尉、监”。

（二）东汉 汉光武帝刘秀于建武元年（公元25年）“特诏”管监察的御史中丞、司隶校尉和总揽政务的尚书令，在朝会时“皆专席而坐”，自此，这三名官员被朝野上下号为“三独坐”。

（三）唐朝 总管全国监察的御史台，也与掌行政的尚书、中书和门下等省并立，地位很高。 （四）元明清 明朝开国皇帝朱元璋曾明确指出：“国家立三府，中书总政务，都督总军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”

监察机关的职权 1．弹劾权。 2．纠举权。 3．检查权。 4．调查权。 5．一定的司法权。 6．侦破权。 7．建议纠正政事权。 ８．谏诤君主权。 ９．考察与举荐官吏权。 10．审计权。 11．监察礼仪权。 12．临时差遣。

监察官的选任和待遇 （一）监察官选任的方式 从秦朝到魏晋南北朝，御史大夫或御史中丞都是由皇帝直接任命的。 唐宋时期对御史的选任有御史自荐或宰相奏荐、皇帝亲择等几种方式。 元代规定的御史台自选台官，摆脱了相权的控制。 明清时，主要采用考选制，对监察官的选任有了更统一的标准和严格的程序。

（二）对监察官的要求 监察官必须有渊博的知识，有刚正不阿的品质，有高度的社会责任感和临大节不动摇的坚强意志，有丰富的实践经验。

（三）回避制度 自北魏开始，就有规定，士族子弟不得任监察官。 宋朝规定，凡宰执所荐之人，以及宰执子弟、亲戚和属官，一概不得充任台官。 清朝时规定，三品以上的京官和外任督府以上子弟不得充选科道官。

（四）考核与升迁 考核严格，升迁极快。 如汉代品秩为六百石的刺史如果成功地弹劾了二千石的郡国长官，自己便可取而代之。 唐代，一般官员须经四考之后才能迁转它官，而御史经过三考即可升迁。

三、中国古代的谏诤制度 （一）谏诤机构的设置 隋朝时，谏官制度正式确立。 唐朝时谏诤制度发展的高峰。 （二）谏官的职权 谏官“职在谏诤”，《说苑·臣术》解释为“有能尽言于君，用则留之，不用则去之，谓之谏；用则可生，不用则死，谓之诤。”

李世民与魏征 思考：结合唐太宗与魏征的故事，谈谈古代谏官制度的优缺点？

小结：明古通今，古为今用 ——中国古代监察制度的借鉴意义 1．监察官低配高用，地位尊崇，权力显赫 。 2．强有力的职权是监察职能作用得以充分发挥的保障。 3．监察机关垂直的领导体制为监察职权的发挥减少障碍。 4．监察制度为历朝历代所重视。

四、中国古代监察制度的特点P76-78

第二节 中国近代监察制度 近代监察制度大体经历了湖北军政府、广州国民政府、北洋政府和南京国民政府四个时期。

（一）北洋政府时期的平政院肃政厅 北洋政府设置平政院，专掌行政诉讼事宜，为便于纠弹，特将专门负责公务员监督的肃政厅置于平政院内，但不受平政院命令和制约。 肃政厅设都肃政史1人，由大总统任命，指挥监督全厅事务；设肃政史16人，负责对中央和地方各级公务员行使纠弹权。

（二）南京国民政府的监察制度 1．监察院地位独立，分区监察。 2．不设地方性监察机构，实行中央监察院派驻地方体制。（监察使署） 3．惩戒权同监察权分离，监察权不得干预惩戒事务。 4．监察机构拥有较广泛的监察权，最主要的是弹劾权和审计权。 5．监察法规体系较完备，但往往徒具虚文。 6、个人控制。

第三节 当代中国监察制度 （一）从1949年至1953年，是我国行政监察制度创立时期 1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县、市以上的各级人民政府内设人民监察机关，以监察各机机关和各种公务人员是否履行其职责，并列举其中之违法失职的机关和人员”。 1950年10月24日，政务院根据《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》制定了《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》。详细规定了人民监察委员会的职权。此外，在地方也设立了人民监察委员会，在中央直属机关、国营企业部门、人民团体和新闻机关设置了监察通讯员。 人民监察委员会机构的设立，标志着我国社会主义监察制度的创建。

（二）从1954年至1958年，是我国行政监察制度的发展时期 1954年9月21日全国一届人大一次会议决定设立国家监察部

1956年9月中共八大选举产生中央监察委员会

（三）从1959年至1978年，是我国行政监察制度遭受挫折时期 1959年4月28日，第二届全人大第一次会议通过国务院关于撤销监察部的议案。国务院的议案认为：监察部自设立以来，在维护国家纪律、监察国家行政机关工作人员方面做了许多工作。根据几年来的经验，这项工作必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好，因此，监察部亦无单独设立之必要，建议撤销监察部。监察部撤销后，对于国家行政机关工作人员的监督工作，改为一律由各有关国家机关负责进行。 文革时期，监察工作一度停止。

（四）1979年至今，是我国行政监察制度恢复和健全发展时期 1982年正式成立审计署，同时，在县级以上的各级人民政府中都设立了审计机构。 1986年12月2日，第六届全国人大常务委员会第十八次会议决定，恢复设立中华人民共和国监察部，从而开创了我国行政监察工作的新局面。 1988年5月，监察部颁布了《监察机关调查查处政纪案件试行办法》。 1990年12月9日，国务院颁布《行政监察条例》。

1993年，中央纪委、监察部开始合署办公 1997年5月9日，第八届全国人大常委会第二十五次会议通过了《行政监察法》。

2003年8月中央纪委、中央组织部正式组建专门的巡视工作机构

2007年5月31日中共中央、国务院决定设立国家预防腐败局

课堂思考 结合行政监察制度的历史沿革，谈谈从1959年撤销行政监察体制中应该吸取什么教训？ 参考思路：由于没有统一的行政监察机关，使监察工作处于分散、软弱无力的状态，大大削弱了行政监督的作用。

犯颜直谏第一谏官魏征的故事 直谏军事 有一次，唐太宗鉴于兵源短缺而应宰相封德彝之请求下旨征用不到参军年龄的中男入伍。当诏令转到门下省时，魏征竟据旨意而不签字。太宗大怒，直斥道：“朕意已决，事与汝何干？”魏征回道：“竭泽而渔，明年无鱼；焚林而猎，明年无兽。中男充军，租赋杂谣下降，更可况兵不贵多尔贵精，无须凑数。”唐太宗沉吟半晌，下令停止征兵之事，还赏魏征一口金瓮。 直谏家事 贞观八年，长孙皇后替唐太宗找来了一位才貌出众的女子郑氏为嫔妃，正要纳入宫中，魏征猛然劝阻，道：“此女子已与陆氏订有婚约，皇帝不抢民女，勿坏人家好事，愿皇上体恤百姓之苦。”但是，其余大臣则称路郑之间本无什么婚约，而陆氏亦上表否定婚约一事。魏征清楚简单地说：“陆氏否定此事，是避杀身之祸，不得已才这么做的。”太宗不愿再拖延，干脆取消纳郑氏为妃之事，以免有误。 直谏政事 贞观八年，皇甫德参上书道：“修东宫洛阳，劳民伤财。地租收取过多。妇女喜梳高鬓，宫中所化。”太宗怒道：“德参要大唐不役一人，不收斗租，宫人无发，就心满意足。”魏征谏道：“上书不偏激不能动主人心，狂夫之言，择善而从。陛下因不再爱听直言而发怒，没了以往的胸襟。”太宗转怒为喜，心情平伏，还升了皇甫德参为监察御史。

风闻言事 所谓风闻言事，就是古时御史等任监察职务的官员将未经证实的情况或传言上奏给皇帝，作为考察官吏的参考，进而弹劾官吏等。

台谏合一 “台谏合一”：即谏官可以规谏朝政，纠正君主的过失，也可以弹劾百官，检举臣下的越轨行为，而御史亦在台谏合一中取得了言事的权力。

香港特别行政区以廉政公署 为核心的监督制度 香港百姓有一个共识：廉署是香港社会发展的基石。 香港廉政公署的宣传词：香港优势，胜在有你和ICAC。

香港特别行政区廉政公署（ICAC）    简称：廉署 英语：Independent Commission Against Corruption，即ICAC， 性质：是香港一个专门打击贪污的独立执法机构 前称：香港回归中国前称为“总督特派廉政专员公署” 成立时间：1974年2月15日

挣钱并不是错，错的是你怎样挣钱，公平不代表每个人都赚一百元，公平是说你有赚一百元的能力，就能赚一百元；你有二十元的能力，就能赚二十元，这就是公平。可能你今日挣的钱比我多，但若我的才华比你多，终有一天我挣的钱会比你多。 ——ICAC1997年广告展映《才俊》

成立背景：贪腐盛行催生香港廉署 成立原因：当时香港的政府部门贪污问题严重，警务部门情况犹为严重，因此才有廉政公署的出现。 成立背景：贪腐盛行催生香港廉署 　　 成立原因：当时香港的政府部门贪污问题严重，警务部门情况犹为严重，因此才有廉政公署的出现。 一位后来在廉署反贪风暴中被治罪的名叫韩德的香港警司曾有一段著名的供词：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然。” 导火线：1973年，“反贪污捉葛柏”大游行

廉署有效运作的制度保证 （一）独立于政府之外，切断行政掣肘 1.机构独立：廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命； 2.人事独立：廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员叙用委员会管辖； 3.财政独立：廉署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制； 4.办案独立：廉署有《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举(舞弊及非法行为)条例》等赋予的独立调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法。

廉署有效运作的制度保证 （二）社会成功反贪需四大要素 1.法治基石 2.独立于行政 3.高层的反贪决心十分关键 4.对腐败“零容忍”的社会氛围至关重要

来源 类别 涉及金额及细则 亲属 没有限制 私交好友 货款、礼物 每次不可愈2000港元，须在14日内清还；于生日、结婚或传统有交换礼物习惯的场合，可接受总值不超过2000港元的礼物，否则，不可收愈400港元的礼物。 其他人士 每次不可愈1000港元，须在24日内清还；于生日、结婚等场合，可接受不超过1000港元的礼物 商人等 货款、礼物、金钱、折扣 雇员必须向政府申请接受有关利益

“零容忍” 香港并非“高薪养廉”，而是“零度容忍”。 廉政专员汤显明强调，反贪的关键不是“严惩重判”，而是做到“逢贪必被抓”。哪怕贪一元钱，那也是贪，我们也要查。 因此，反贪机构的关键是要做到，对腐败“零度容忍”。 典型案件：谢霆锋顶包案，冼锦华高级警司案， 谢瑞麟案，赛马舞弊案，26座问题公屋丑闻， 胡礼达贪污受贿案，陈裘大受贿案，廉署 克星林炳昌、艾勤贤 。 　　

廉政公署的组织架构 执行处—廉署的调查部门，负责接受，审阅和调查有关贪污的指控。 防止贪污处—审视各政府部门及公共机构的工作常规及程序，以预防可能出现贪污的情况。 社区关系处—宣传教育 “三位一体”的架构，让腐败分子不敢贪、不能贪、不想贪。

专业守则 坚守诚信和公平的原则 尊重任何人的合法权利 不惧不偏，大公无私执行职务 绝对依法行事 不以权谋私 严守保密原则 为自己的行为及所做的指示承担责任

法定权利 调查权力 搜查权利 拘捕权力 印取拍照权力 物件检押和财产处置权力 扣留旅游证件权力 将接受调查而行将离港人员拘捕权力