基础教育内涵发展的瓶颈与出路 教育部教育发展研究中心 汪明 2014年1月6日

讨论三个问题： 一、基础教育内涵发展的瓶颈在哪里？ 二、如何推进中小学教育质量综合评价改革？ 三、如何推动中高考制度改革？

应试倾向过强、课业负担过重、升学压力过大 一、基础教育内涵发展的瓶颈在哪里？ 基础教育发展状况： 义务教育全面普及、高中阶段教育基本普及 全国共有22个省份的293个县通过均衡发展评估认定。　 普通高中多样化、特色发展在各地有序推进。 （财政经费投入不足；内涵发展动力不足） 推进素质教育步履艰难： 应试倾向过强、课业负担过重、升学压力过大 改革阻力大：“减负十条”（被称作：“中国式减负”） 主要瓶颈：教育质量评价制度、考试招生制度

教育改革，当多啃硬骨头 深化教育领域综合改革，该从何改起？ 关键在于找准突破口，敢啃硬骨头。也就是说，必须从老百姓最期盼最关心的热点改起，从制约教育发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起。 思想观念的束缚、体制机制的障碍、利益固化的藩篱，教育改革进入“深水区”，这些难题形成倒逼态势亟待破解之道。 在这些硬骨头中，哪个最难啃？——考试招生制度 毕竟考试招生既是指挥棒，又是风向标，既是改革的重点，又是突破的难点。还有评价制度改革、扩大办学自主权等。

地方政府的政绩观：为考试分数和升学率所左右 学校的教育质量观：为考试分数和升学率所左右 学生家长的成才观：为考试分数所左右

升学率至上的政绩观亟须纠偏： “经济发展看GDP，教育发展看升学率” 近日中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》，要求更加重视“教育文化”等民生事业的考核。 ——“政绩考核要突出科学发展导向”。 （从教育看：必须摒弃过去靠加班、加点、靠增加学生负担、靠牺牲学生健康和全面发展来提高考试成绩和升学率的做法。让教育回归到尊重规律、依靠科学的轨道上来。）

——“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名” （从教育看：必须摒弃“唯考试成绩和升学率是从”，告别依据考试成绩和升学率对教育干部、校长和教师进行奖惩的做法。可避免炒作“考试状元”） ——“加强对政绩的综合分析”。 （从教育看：建立科学的教育政绩考核评价体系。一是投入产出分析。不能不讲投入，只要成绩；二是实施增值评价，不做简单的横向比较，只进行促进学生自我进步的增值评价。 ——“实行责任追究，制定违背科学发展行为的责任追究办法” （从教育看：要把依法依规履行教育职责作为考核各级政府教育政绩的基本依据；对不依法依规履行教育职责的行为进行责任追究）

——改变地方政府政绩观： 中小学教育评价指标应当更加科学多元，考试招生应当更加注重学生的综合素质。唯有如此，地方政府就不会一味地给教育行政部门和学校下达升学率的硬性指标，或者把高升学率作为政策政绩大肆渲染。

——改变学校教育质量观： 中小学校并不否认实施素质教育的重要性，也不否认除了学业成绩之外，还应综合考查学生发展情况。但上级部门衡量教育质量的标准相对单一。 要逐步建立综合评价体系（绿色评价）： 除学业成绩之外，还应包括：品德发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况。 如果学校的高升学率是通过学生过重学业负担换取的，显然不是真正的高质量教育。

——改变学生家长的成才观： 在现行制度下，评价孩子的主要指标是考试成绩，招生录取的主要依据是分数。在大部分家长心目中，孩子成才的标准就是能够考出高分，在升学竞争中占据优势。（独生子女家长期待更高） 改革传递一种信息：只是学业成绩好并不代表真正优秀。 在今后高中和高校招生录取中，一旦综合素质评价成为“硬指标”，家长的目光自然不会仅仅盯在分数上，也不会仅仅为了获得一个高分而不断给学生加压。

总结： “教育质量评价制度”和“考试招生制度”是基础教育内涵发展的主要瓶颈，要破除这一瓶颈，必须从深化改革入手，教育质量评价改革亟须新思路，考试招生制度亟待新突破。

什么是好学生？什么是好学校？什么是好的教育？分数、升学率是唯一的风向标吗？ 二、如何推进中小学教育质量综合评价改革（也称为绿色评价） 什么是好学生？什么是好学校？什么是好的教育？分数、升学率是唯一的风向标吗？ 当下，高考冲刺口号、“高考状元”炒作、SAT高分低能现象值得关注。 改革基础：（1）在教育教学的实践领域，2001年起，我国开始推行基础教育新课程改革。在新课改的过程中教育评价领域逐步重视学生的综合素质评价。　 （2）在教育评价研究领域，国际PISA项目的引入为我国基础教育领域开展关于学生素养的综合评价提供了新技术和新理念。

（一）总体目标 基本建立体现素质教育要求的、以学生发展为核心的、科学多元的中小学教育质量评价制度，切实扭转单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向，促进学生全面发展、健康成长。 （也就是要摒弃传统单一的“知识本位”评价方式，建立全面综合的“能力本位”的评价新理念。）

（二）评价内容与指标 包括：学生品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成、学业负担状况等5个方面20个关键性指标。既关注学生的学业水平，又关注品德发展和身心健康；既关注共同基础，又关注兴趣特长；既关注学习结果，又关注学习过程和学习效益。

其中品德发展水平、学业发展水平、身心发展水平，是针对学生德智体全面发展提出的。 ——品德发展水平包括行为习惯、公民素养、人格品质、理想信念4个关键性指标，由低到高、循序渐进。 ——学业发展水平包括知识技能、学科思想方法、实践能力、创新意识4个关键性指标，不是简单强调考试分数，而是在重视“基础知识”“基本技能”的同时，更加关注学生终身发展和应对未来挑战所需能力和素养。 ——身心发展水平的指标最多，包括身体形态机能、健康生活方式、审美修养、人际沟通、情绪行为调控，不仅重视孩子们要有良好的身体素质，而且要有良好的心理素质，还要提升他们的审美情趣和艺术修养。

——兴趣特长养成，是在关注统一要求、全面发展的同时，针对促进学生个性发展提出的。包括好奇心求知欲、爱好特长、潜能发展3个关键性指标，主要目的是尊重学生个体差异，因材施教，使学生生动活泼地发展。 ——学业负担状况，包括学习时间、课业质量、课业难度、学习压力4个关键性指标。主要目的是关注学生学习效率，保护学习兴趣和热情，着眼孩子们的长远发展，就像现在衡量经济发展强调“绿色GDP”一样，评价教育质量也应该强调“绿色”。

（三）评价方式方法 评价方式上的变化主要体现在三个方面： ——强调注重全面客观地收集信息，根据数据和事实进行分析判断，将评价建立在大量数据支撑和科学分析的基础上，改变过去主要依靠经验和观察进行评价的做法； ——强调注重考查学生进步的程度和学校的努力程度，改变过去单纯强调结果不关注发展变化的做法； ——强调注重促进学校建立质量内控机制，改变过于依赖外部评价而忽视自我诊断、自我改进的做法。

评价方法上的变化主要体现在两个方面： ——强调现代评价方法的运用，主要是通过测试和问卷调查等方法进行评价，辅之以必要的现场观察、个别访谈、资料查阅等，提高评价的科学性； ——强调面向学生群体采取科学抽样的办法，改变统考统测的做法，避免加重学校和学生负担。

（四）评价结果的呈现与使用 ——在评价结果的呈现上，这次改革提出要对评价内容和关键性指标进行分析诊断，分项给出评价结论，提出改进建议，形成学校教育质量综合评价报告。（就像体检报告，把身体各个部位的情况和问题一一讲清楚，而不是简单笼统地说身体好或不好。） ——在评价结果的使用上，着重强调了改进和激励功能。评价结果要作为完善教育政策措施、加强教育宏观管理的重要参考，作为考核奖惩学校的主要依据。同时，也要求学校正确运用评价结果，改进教育教学。

评价改革是一项世界性难题，涉及评价指标、评价标准、评价工具等诸多方面，专业性很强，很多问题还需要进一步探索。 （五）需要深入研究的问题 评价改革是一项世界性难题，涉及评价指标、评价标准、评价工具等诸多方面，专业性很强，很多问题还需要进一步探索。 ——评价指标的细化问题。《意见》提出5个方面20个关键性指标，初步建立了综合评价的指标框架，还需要在此基础上，按照小学、初中和普通高中教育的不同性质和特点，分别进一步研究细化相应的评价指标、考查要点。

　——评价标准的健全问题。有些在国家课程标准和相关政策中有明确的量化要求，像体质健康、作业时间、睡眠时间等，但有的只是原则性要求，目前还缺乏相应的具体标准和全国或区域的常模，像学生品德发展、兴趣特长等。 ——评价工具的开发问题。有的指标如理想信念、好奇心求知欲、潜能发展等非常重要，但如何有效地测量，还需要开发和完善相应的工具。除此之外，还亟需建设一支专业化的评价队伍。

　 虽然国家层面已经出台了推进综合评价改革的相关政策，但下一步如何完善评价指标体系、建立健全评价标准、改进评价方式方法、科学使用评价结果、建立多元评价机制，仍然还有大量细致繁重的工作要做。提高认识、转变地方政府的政绩观、学校的质量观、家长的成才观，同样需要我们为之付出不懈的努力。

　 在现实中，唯有学业发展水平才是教育质量的硬指标，促进学生学业发展才是学校的硬任务，这种观念根深蒂固。如果不能将综合评价改革立足于推动学校素质教育的全面实施，立足于促进学生的全面发展，改革将难以取得好的效果。从这个意义上说，提高认识、转变观念，是推进中小学教育质量综合评价改革的一个重要前提，应当给予足够重视。 同时，要协同推进相关改革。以深化考试招生制度改革为例：更加关注学生综合素质和兴趣特长、发展潜能。使评价和考试招生的要求相一致，而不能只看分数，只看成绩。

三、如何推进中高考制度改革？ 考试招生制度，是教育领域综合改革中“牵一发而动全身”的重点领域和关键环节。进入新世纪以来教育供需关系发生显著变化，现代化建设和人民群众对教育需要日益多样化。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 部署启动整体性的考试招生制度改革，要求“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端”。（总体方向）

考试招生制度改革的顶层设计，再跟进系列配套政策，将是我国教育考试招生制度系统性综合性最强的一次改革，将显著扭转应试教育倾向，更加有利于促进学生健康成长、科学选拔人才、维护社会公平，彰显有教无类、因材施教、终身学习、人人成才的理念，为亿万学生提供多样化的学习选择和成长途径，搭建符合基本国情的人才成长“立交桥”。 而不仅仅是某一门学科考试改革。如：外语考试改革

（一）高考改革 ——推行初高中学业水平考试和综合素质评价。 学业水平考试原则上是每门课程学完即考，创造条件为学生提供同一门课程两次考试机会的办法；综合素质评价是建立规范化的学生成长记录制度。目的是全面实施素质教育，推进学生学好每门学科，克服文理偏科现象，兼顾自身兴趣、志向和优势，促进身心健康和全面发展，并为升入高一级学校提供依据。

——加快推进职业院校分类招考和注册入学。 中等职业学校实行自主招生或注册入学，高等职业院校的考试招生在考试内容、录取方式和时间安排上与普通高等学校分开，使部分学生从中考和高考的竞争压力中解放出来，选择适合自己的教育，目的是适应经济发展方式转变、产业升级、扩大就业的实际需求，紧密配合现代职业教育体系的建设，为培养高素质劳动者和技能型人才做好准备。

——逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。（录取依据） 在全面实施高中学业水平考试制度的基础上，探索全国统考减少科目、不分文理科，增强考试内容综合性，侧重考查学生创新思维和分析解决问题的能力； 探索外语等科目社会化考试一年多考，学生自主选择参加考试的时间和次数。 普通本科高校实行综合评价、择优录取，逐步形成考生与学校之间双向多次选择机制。 完善自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取等办法，为品学兼优、具有特殊才能和符合国家鼓励政策的学生提供多样化的入学方式。

——试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换， 拓宽终身学习通道。为彰显有教无类、因材施教、终身学习、人人成才的理念，适当拓宽高职院校毕业生接受本科教育通道，高职院校毕业生可通过专升本考试对口进入本科高校相关专业学习。 建立本科高校学分互认联盟。继续完善国家和地方的开放大学体系、自学考试制度、网络在线学习等多种学习方式，鼓励成人高校、继续教育机构面向在职人员及其他学习者，实行弹性学制、学分累积、宽进严出，提供多样化的学习选择和成长途径，探索建立多种形式学习成果认定转换制度，

——推进“两考合一”，实施统一的学业水平考试。 （二）中考改革 ——推进“两考合一”，实施统一的学业水平考试。 云南案例：云南省初中学业水平考试分为考试和考查两种形式。考试科目共11门：语文、数学、外语、思想品德、物理、化学、生物、历史、地理、信息技术、体育与健康、艺术（或音乐、美术）。其中艺术（或音乐、美术）为学校考试科目，其它为统一考试科目。考查科目为综合实践活动（研究性学习、社区服务与社会实践及劳动技术教育）、地方与学校课程、理化生实验。考查办法由各州、市自行确定。（2010年起取消全省统一中考）

利弊分析： 利： 避免重复考试 利于开足开齐课程，扭转偏科。 弊： 学生负担是否加重？ 选拔功能如何体现？ 学校组织考试难度加大？

如何判断？ 水平考试科目多，负担是否再加重？水平考试重基础，选拔功能咋体现？在推进“两考合一”，实施统一的学业水平考试过程中，这些问题无法回避。转换一下思路，考试形式是否可以更加多样，不同科目可以分别采用考试、考查和考核等不同方式；考试命题是否可以更加灵活，一张试卷既考查了基本水平，又能体现一定的选拔性，这样的目标并非不可达成。

（总位置值为各学科位置值之和，总位置值小的考生排序靠前） ——考试成绩使用“等级呈现” 武汉案例：2007年全市使用“等级制”，2011年回归“分数制” 学业考试成绩以等级形式呈现，等级以原始分数为基础划定。根据招生计划、各学科特点，在分等的基础上各科再分若干级，并对每个级别赋予相应位置值。具体地说： 语文、数学、英语、物理和化学（合卷）按高中学校招生计划和学科地位划为A+、A、B、C、D（不合格）五等，在此基础上又将五等分为A+1、A+2、A+3…若干级，每级对应一个位置值。 思想品德与历史、体育按成绩分布和学科要求划分等级， 每等对应一个位置值。 （总位置值为各学科位置值之和，总位置值小的考生排序靠前）

利弊分析： 利： 模糊细微差异，避免分分计较 消除分数排名、炒作状元 为综合素质评价进入中考提供空间 弊： 等级划分科学性不强 分数转换等级直观性不强 区分度减小、甄别难度加大

如何判断？ 中考实施“等级制”，常常被人认为“把简单问题复杂化”。从“等级制”回归“分数制”，也就成了一种无奈选择。但中考改革毕竟很复杂，改革同样需要防范“把复杂问题简单化”，考试计分、录取排名，看似简单明了，但分分计较又能何时了？我们不妨从“分数制”、“等级制”非此即彼的二元思维中跳出来，去找寻一种更为多样化的考试成绩呈现方式。

——部分学科实行“多次考试”。 利弊分析： 利：为学生提供多次机会，避免考试“一锤定音”。 弊：“多次考试”意味着“频繁备考”，增加考试压力。 对于命题提出很高要求。 组织考试的成本高、风险大。

如何判断？ “多次考试”的理念固然很好，但由于学业水平考试的大部分科目是在初三举行，不具备“多次考试”的条件，通常只有地理、生物和信息技术等科目考试在初二下学期举行，因此，“多次考试”在大部分地方并没有真正实施。从长远看，如果将学业水平考试的部分科目（如英语）纳入社会化考试，在此情形下，“多次考试”的意义和作用会更加明显。

——实施“综合素质评价”并与高中招生挂钩 潍坊案例：将纸笔测试无法表达的学生各方面表现进行“综合素质评价，纳入中考录取，并且与语文、数学、外语三个主要学科等值对待，是潍坊市中考改革的一个突出做法。 综合素质评价体系包括：三个评价层次、三个评价主体、六个评价维度。三个评价层次是：“常规性评价”、“主体性评价”、“标志性成果”；三个评价主体是：学生自评、同学互评、教师评价；六个评价维度是：道德素养、学习能力、交流与合作、运动与健康、审美与表现、创新与实践。 高中学校录取的基本依据是：学业水平考试成绩等级和综合素质认定等级。综合素质特别优秀的，可以破格录取。

改变用考试分数简单相加作为录取的唯一标准。 弊：将综合素质分解成日常行为表现加以量化评分，科学性不强。 利弊分析： 利：有利于学生综合素质的培养。 改变用考试分数简单相加作为录取的唯一标准。 弊：将综合素质分解成日常行为表现加以量化评分，科学性不强。 综合素质评价的部分指标难以量化，仅靠“定性”又不好评价 （如：审美、生活态度等），操作弹性大，客观性难以保证。 综合素质评价是一种过程性评价，工作量大。 录取时： 在高中招生中的实际作用较为有限 。 极易受到种种不诚信行为的干扰。 初中学校各自提供的学生综合素质评价情况，可比性不强。

如何判断？ 只有让综合素质评价与高中招生“硬挂钩”，它的实际意义和作用才能真正体现。但不得不承认，“硬挂钩”其实很难，难就难在它的科学性、客观性，如果没有这两点作保证，“硬挂钩”也就失去了它的真正价值。当务之急是要在做好综合素质评价上下功夫，少一点终结性评价，多一点过程性评价；少一点主观评判，多一点客观呈现，让综合素质评价结果真正为社会所认同。

——扩大高中学校招生自主权。 上海案例：招生学校结合学校特色发展需要，自主制定招生录取方案，按照择优、公开、公平、公正的原则，在初中学校推荐或学生自荐的基础上，由招生学校根据学生综合素质评价情况和推荐或自荐意见自主择优预录取。 市实验性示范性高中“提前录取”招生计划为学校招生计划的40％，其中推荐生招生计划为学校招生计划的30％，自荐生招生计划为学校招生计划的10％。承担“探索建立拔尖创新人才培养基地”项目的试点高中“提前录取”招生计划可增加到学校招生计划的50％。

利弊分析： 利：扩大高中学校招生自主权，符合高中多样化发展方向，利于学校特色的形成，也利于学生个性与特长的发展。 弊：教育主管部门对高中学校“招生自主权”的公正性存有顾虑；高中校长对“招生自主权”也存在一定畏难情绪，担心受到来自各方面干扰、压力 。

如何判断？ 构建现代学校制度，必须给予学校更多办学自主权。正因如此，扩大高中学校招生自主权，应当成为一个改革方向。也许有人会说，现在的诚信体系还不健全，学校行使招生自主权的环境与条件尚不具备。但诚信体系的健全毕竟不是一朝一夕的事，改革也不能一味等待，诚信体系建设与制度约束同步推进，扩大学校招生自主权并非遥不可及。（目前，可先行选择部分地区和学校进行探索实验，待时机成熟后再行推广。）

——将优质高中招生指标分配到初中学校 利弊分析： 利：有利于促进义务教育均衡发展，缓解小升初择校压力，为在薄弱初中就读学生提供进入优质高中的机会。 弊：分配方式还不完善。如果单纯依据初中学校毕业生人数分配指标，对于办学规模小、办学水平高的学校是否公平？ 录取方式还不完善。 如：是否设定分数底限要求？

如何判断？ 将优质高中的招生指标合理分配到初中学校，是促进义务教育均衡发展的重要举措，在各地实践中也得到了很好印证。但在实际推进过程中，应当逐步完善分配方式和录取方式，合理确定分配比例，在分配方式和录取方式尚不完备的地区，不宜简单追求高比例，不宜搞“一刀切”。

谢谢 !