廉政與反貪 政治大學公共行政學系副教授 陳敦源 2007.05.10

前言 李遠哲(2000年3月11日)：「陳水扁若能當選總統，應該要成為拉昇國家向上的力量，克服往下沉的力量。…近來選舉很不好，我看到站台的都是黑道，實在不知道國家未來方向在哪；至於身邊的人若都是不理想的、沒有改革意願的，我就不跟他講。…他相當肯定陳水扁在掃除黑金、推動改革方面的確有一套、有能力、有擔當。」

李遠哲(2006.6.26)： 一、民主政治和政黨輪替是普世價值，也是本人的堅定信念。本人過去對台灣民主政治和政黨輪替所公開表達的各種主張，今日檢視，依然堅持。 二、民主進步黨執政以來，政績有限，弊案不少。對於該黨未能堅持理想，未能謙卑執政，本人深感痛心。殷盼該黨深自檢討，以後功補前過，俾不負人民寄託。 三、現行憲法對罷免總統的高門檻設計，應係當年修憲時著眼安定政局的縝密考量。本人認為發動罷免的一方，應當深切體察憲政之治的原理，但被罷免的人也應當再三推敲「止謗莫如自修」的精義。 四、台灣是國際社會的成員，在人類邁向未來的大道上，各國競爭激烈，不進則退。近數月來，本人多次出國，目睹各國進步神速，感觸良多。上個禮拜還赴中東參與中東和平會議。過去水火不容的國家，現在都在對談，可見和解才是當前世界的共同語言。反觀國內，假如因為內部長時間政治惡鬥，造成施政空轉，2,300萬同胞不分藍綠、不分族群，勢必同受其害，無一倖免。因此，希望各方體察和解的世界潮流與同胞禍福與共的現實，從速共同排除籠罩台灣上空的陰霾，讓陽光重新照耀我們的國家和人民。」

弊案透露的信息 信息一：從清廉到貪腐之路？ 信息二：「貪腐」真的不好？ 信息三：民主政治比較能夠防貪腐嗎？ 信息四：國會是貪腐的淵藪？ 信息五：怎麼辦？尋找不貪腐的聖王？ 信息六：國際透明組織與反貪腐

信息一：從清廉到貪腐之路 問題一籮筐… @ 從清廉到貪腐之路，到底有多久？ @ 人民可以相信誰？ @ 誰可以免於貪腐？ @ 廉政建設的核心是什麼？

貪汙治罪條例 第四條：有下列行為之一者，處無期徒刑或十年以上有期徒刑，得併科新台幣一億 元以下罰金： 一、竊取或侵占公用或公有器材、財物者。 二、藉勢或藉端勒索、勒徵、強占或強募財物者。 三、建築或經辦公用工程或購辦公用器材、物品，浮報價額、數量、收取 回扣或有其他舞弊情事者。 四、以公用運輸工具裝運違禁物品或漏稅物品者。 五、對於違背職務之行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。 前項第一款至第四款之未遂犯罰之。 第五條：有下列行為之一者，處七年以上有期徒刑，得併科新台幣六千萬元以下罰 金： 一、意圖得利，擅提或截留公款或違背法令收募稅捐或公債者。 二、利用職務上之機會，詐取財物者。 三、對於職務上之行為，要求、期約或收受賄賂或其他不正利益者。 前項第一款及第二款之未遂犯罰之。 第六條：有下列行為之一者，處五年以上有期徒刑，得併科新臺幣三千萬元以下罰 金： 一、意圖得利，抑留不發職務上應發之財物者。 二、募集款項或徵用土地、財物，從中舞弊者。 三、竊取或侵占職務上持有之非公用私有器材、財物者。 四、對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私 人不法利益，因而獲得利益者。 五、對於非主管或監督之事務，明知違背法令，利用職權機會或身分圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者。 前項第一款至第三款之未遂犯罰之。

SOGO案偵查終結起訴(2006.10.3) 司改會執行長高涌誠不願對檢察官的判決提出任何批評，但是他建議檢察官可以在判決書上，以深入淺出、條列式明確說明法規的定義，讓大眾了解為何涉案人無罪，更重要的檢察官要有勇氣承認，所掌握到的證據，並無法判定涉案人有罪，否則只會讓外界質疑司法又是為政治服務。高涌誠：『他(檢察官)必須有勇氣誠承認自己的不足，所謂的不足是他必須勇敢的跟社會大眾說他在現有證據不足的情況下，他貿然起訴換來的錯誤判決。讓大家了解檢察官的侷限性。』

律法師治國 聖經說：「律法叫人知罪，但是並不能除罪。」 律師的笑話：「一個家庭主婦、一個會計師、一個律師接受測試，提問者說，二加二等於多少，家庭主婦馬上答四，會計師說可能是三或是四，等我拿出計算機算一算再確定告訴你，律師拉拉衣服，把燈轉暗，輕聲地說：『你想要讓結果變成多少？』 」

信息二：貪腐真的不好？ 李登輝：「水清則無魚。」 領導者總要有些「領導統御術」，才能控制下面的牛鬼蛇神。 馬英九的「不沾鍋」=「無能」？ 政治人物不能沒有「油水」的滋養？ 選舉是非常昂貴的，原因為何？ 舉例：立法院的資訊公開與立法效率。

澄社與台灣透明組織新聞稿 切實執行政治獻金法。政治獻金法於民國九十三年通過，該法主要目的在規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動之公平性。該法實施以來，申報制度仍徒具形式，亦未做到經費來源之公開化及透明化。同時，該法並未強制要求候選人設立政治捐獻獨立專戶，以致設有專戶的受到規範，未設專戶卻不受規範的情況。另外，政黨對候選人的捐獻並未做任何的設限，軟錢也未加以規範，形成候選人間不公平的競爭。更糟糕的是，並未真正落實，政府應發揮公權力，使該法的精神得以實踐。

馬基維利式的領導統馭 １．「故水至清則無魚，人至察則無徒。」 　　見於《大戴禮記．子張問入宮》。《漢書．東方朔傳》也有同樣的用法。徒，就是同類或夥伴的意思，譯為現在的話就是“朋友”。人太精明了就沒有夥伴沒有朋友，因為精明者往往容不得他人有小小的過錯或性格上的小小差異，他過分要求與一己的同一或者要求所有人一舉一動均符合或者滿足一己的標準，但人總是有著各種不同的性格和待人處事的方式，除非是克隆體，否則永遠無法達到每事的一致的，因此出現摩擦以至矛盾、衝突就是必然的結果，此時如果不能以一種寬容的精神調和於其間，事勢就將無法收拾，結局便是人心不附，眾叛親離。 ２．「水清無大魚，察政不得下和。」 　　見於《後漢書．班超傳》。這裏所用的意義有些改變，但大綱還是一致的。這句話的起因，是班超在西域為都護時限較長，又有病，所以朝廷將他召回，接任者任尚請求班超臨別贈言，班超說：“塞外的吏士本來就不是孝子順孫，他們都是因為罪過而發配到邊地的，而蠻夷又都懷有鳥獸之心，不容易安撫，卻極易挑起事端。而您的性格太嚴厲而急躁，這是不好的，也容易出問題。

對貪腐的解讀 正面：貪腐降低「交易成本」。 反面：有錢的人什麼都可以作。 正面：貪腐活絡經濟。 反面：貪腐嚴重的國家通常經濟發展不佳 正面：貪腐只是人性而已 反面：貪腐是壓抑人性 正面：女性比較不貪腐 反面：她有男人幫她貪

信息三：民主較能防貪腐嗎？ 根據研究，答案：「是的」。 原因：定期選舉、自由媒體揭露、政黨競爭約束、獨立司法體系。 課責(accountability)體系的首要條件：資訊透明(transparency)。 媒體最大的「議程設定」權力：「不能指導大家應該如何思考，但是可以限制大家現在應該思考什麼。」，媒體最大的權力是「選擇性的不告訴我們些什麼」。 台灣媒體真的很亂嗎？

民主治理的基本模型 A 政府 （政策形成） 圖一：民主治理的基本模型 民眾 （意見形成） 偏好加總（選舉、公投） 偏好形成 B （政策行銷、政令宣導）

民主治理的資訊因素 偏好聚合 行政 人民 政府 官僚 立法 媒體 偏好形成 政黨 專家 利害關係團體

信息四：國會是貪腐的淵藪？ 2005年貪腐調查，國人認為國會是最貪腐的機構。 討論： 相對於行政部門，國會的開放程度較高還是較低？ 選民選國會議員的目的是什麼？什麼時候會用到國會議員？ 有人說：「有什麼樣的人民，就會有什麼樣的國會」，您同不同意？

民眾與國會(一) Fenno’s Paradox芬諾矛盾: 為何民眾厭惡國會但卻對自己選取的議員暫不絕口？可能原因如下列兩端： 對國會與對個別議員的要求不同，對國會希望能夠防止少數利益團體獲取不成比例的利益，但個別議員則要求儘量帶資源回家。 打著「改革」國會旗幟而進入國會。

民眾與國會(二) Alan Rosenthal認為，民眾對於代議民主有許多誤解，比方說： 人民對任何政策的偏好已經有了共識，國會只要照這共識作決定就好了？ 錯，的許多政策共識，是在國會當中所形成的。 德國首相畢斯麥曾說：「立法過程好像灌香腸，喜歡吃的人最好別看它是怎麼做的。」

國會是治理資訊的來源 「沉默是權」(silent is power)，昂貴的治理資訊是民主治理品質最大的問題。 讓國會與行政部門制衡的機制，是一種讓民眾能夠獲取廉價決策資訊的設計。 Woodrow Wilson:「國會將事實公諸於世的功能，遠比它在立法上的成就來得重要。」

行政與立法部門政策知識之比較

信息五：怎麼辦？ 等待一個不貪腐的聖王？ 藍綠都貪腐，一堆壞蘋果，期待新的政黨？新黨的市議員廣告「我們很小，但是很乾淨。」 討論： 聖王期待與制度制衡的異同是什麼？ 去中國化為何去不掉「聖王期待」？ 您相信「權力帶來腐化，絕對的權力帶來絕對的腐化」這句話嗎？

矛盾的人論 我們有時行事像神，但有時又與野獸無異，我們能夠思考、選擇、創造、愛人與敬拜神，但也能拒絕思考、選擇邪惡、毀滅、仇恨與崇拜自己，我們建造教會，也同時發動戰爭，我們能夠發展加護病房中的各項先進醫療科技，但我們也會用相同的科技去迫害不同政治立場的人，這就是世人，一種奇特且矛盾的存在，來自塵土的受造物卻有神的生氣，羞恥與榮耀的組合。 - John Stott

讓人全然腐敗的罪 原罪就是人們懷有自我成聖的意念，但卻無力達到的狀況。 Original sin is that thing about man which makes him capable of conceiving of his own perfection and incapable of achieving it. - Reinhold Niebuhr (1892~1971)

權力與自制 最大的權力就是自制。 Most powerful is he who has himself in his own power. 　 - Lucius Annaeus Seneca (5 BC – 65 AD)

權力與制度設計 如果人是天使，政府是不必要的，如果是由天使來統治，對政府內控與外控的機制都是多餘的。建構一個由人來統治人的政府，最困難的地方在於：你必須先讓政府能有效控制被統治者，再就是要讓政府能夠自己控制自己。 　　　　　　　　- James Madison (1751~1836)

人與權力 權力帶來腐化，絕對的權力帶來絕對的腐化，偉大的人通常都是壞人。 Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely. Great men are almost always bad men. - Lord Acton (1834~1902)

中國人的聖人期待 中國人只知道政府是人民的父母，謂之「父母政府」，或要是「賢能政府」，他們將照顧人民之權利，一如父母之照料其子女，是以吾們人民把「便宜行事」的權力交扥於政府，便予以無限的信任。在此等人手中，吾人託付以數千百萬的資產，從不一問其開支報告；吾們又賦予此輩無限政治權力，自從不計及自衛吾人之權益。吾們只把他們當作聖賢君子看待。 - 林語堂『吾國吾民』

民主政治「超級比一比」 君主政體好似一艘光鮮的船，它運作正常直到一位胡攪的船長將它駛向礁石堆中；而民主政治則像一艘木筏，它永遠不會沈，但該死的是，你的腳常是溼答答的！ 　　　　- Fisher Ames(1758~1808)

人的矛盾與民主制度 人類行公義的能力， 使民主政治成為可能； 而人類不義的傾向， 又使民主政治成為必要。 - Reinhold Nebuhr (1892~1971)

信息六：國際透明組織與反貪腐運動 貪腐如果是人性，我們應該努力改變嗎？ 貪腐的國家人民會幸福嗎？ 透明、倫理、與課責 貪腐的定義：「濫用被信託的權力。」(misuse of the power entrusted to people.) 國際NGO活動的興起與國內反貪腐勢力的結盟。 台灣的反貪腐運動。

國際透明組織 彼得‧艾根（Peter Eigen）於 1993 年在德國柏林成立，是國際上唯一專門致力於抑制貪污腐敗的國際性非政府組織（Non-Government Organization，NGO），目前在 90 多個國家成立分會（Chapters）。 彼得‧艾根（Peter Eigen）獲選為讀者文摘「2004年度歐洲風雲人物」。 目前的主席是加拿大籍的Huguette Labelle

國際透明組織首度訪台（ 2001年5月3日）

台灣透明組織 台灣透明組織於2002年9月28日正式成立，為依法設立、非以營利為目的之社會團體，以結合政府、企業、與民間社會力量，透過國際非營利組織的視野，藉由宣導、研究、結盟、監測與行動的方式，營造台灣透明社會及廉潔文化，進而提升台灣民主品質與國家競爭力為宗旨。

台灣透明組織宣布成立暨公布2002年「貪腐印象指數」

理事會 監事會 顧問團 理事長 洪永泰 知識管理部主任 胡龍騰 民意調查部主任 莊文忠 資源籌募部主任 許富欽 社會運動部主任 彭渰雯 知識管理部主任 胡龍騰 民意調查部主任 莊文忠 資源籌募部主任 許富欽 社會運動部主任 彭渰雯 監事會 顧問團 執行長 余致力 辦 公 室 主 任 林雅惠

策略 一、激起社會關注 推動社會行銷與公民教育，深層轉化我國廉潔文化 二、建立反腐聯盟 聯結國內外反腐網絡，戮力反貪倡廉行動 三、開發反貪工具 參考各國經驗，研發反貪工具 四、設定廉潔標準 協助政府、企業與公民社會團體，建立倫理規範 五、監測貪腐活動 研發廉政指標，測量貪腐現況

2006「貪腐印象指數」

1995年至2006年「貪腐印象指數」 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 新加坡 5 4 6 7 9 3 香港 15 16 14 18 17 日本 21 24 20 23 25 台灣 34 32 35 30 29 27 28 31 韓國 42 40 47 50 48 43

公布 2002 年「行賄指數」記者會

2006 年「行賄指數」 1 瑞士 7.81 16 葡萄牙 6.47 2 瑞典 7.62 17 墨西哥 6.45 3 澳大利亞 7.59 排名 國家 分數 1 瑞士 7.81 16 葡萄牙 6.47 2 瑞典 7.62 17 墨西哥 6.45 3 澳大利亞 7.59 18 香港 6.01 4 奧地利 7.50 以色列 5 加拿大 7.46 20 義大利 5.94 6 英國 7.39 21 南韓 5.83 7 德國 7.34 22 沙烏地阿拉伯 5.75 8 荷蘭 7.28 23 巴西 5.65 9 比利時 7.22 24 南非 5.61 美國 25 馬來西亞 5.59 11 日本 7.10 26 台灣 5.41 12 新加坡 6.78 27 土耳其 5.23 13 西班牙 6.63 28 俄羅斯 5.16 14 阿拉伯聯合大公國 6.62 29 中國 4.94 15 法國 6.50 30 印度 4.62

2006 年「全球貪腐趨勢指數」 嚴重與非常嚴重 2005 2006 政黨 Political parties 69.0% 90% 國會 Parliament/ Legislature 78.0% 86% 警察 Police 45.0% 75% 軍事 The military 48.0% 69% 法院 Legal system/ Judiciary 43.0% 64% 醫療 Medical services 32.0% 非政府組織 NGOs 7.0% 63% 宗教 Religious bodies 16.0% 57% 私部門 Private sector 36.0% 公共設施（水電） Utilities 41.0% 教育 Education system 25.0% 54% 稅捐 Tax revenue 35.0% 47% 媒體 Media 19.0% 39% 戶政 Registry services 5.0% 15%

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Our Publications TI-Taiwan translated 2003 TI Annual Report

法務部「台灣地區廉政指標民意調查」研究案 (92-95年) 台北市政府「廉政指標之研究與廉政問卷調查」委託研究案 (93-95年) 財政部「台灣地區稅務機關暨關務機關廉政調查」委託研究案 (94-95年) 行政院研考會「國家廉政體系及指標之建構 」委託研究案(95年) 台北市政府警察局「廉政問卷調查」委託研究案 (95年) 桃園縣政府「廉政問卷調查」委託研究案 (95年) 法務部「我國廉政體系革新與指標之研究」(95年-96年)

台灣地區廉政指標民意調查 受訪者對違反廉政行為嚴重程度的評價 不當行為 95年7月 94年7月 平均數 標準差 台灣選舉賄選的情形 7.07 2.68 6.57* 2.74 民眾到公家機關辦事情請人關說的情形 5.70 2.92 5.73 2.82 民眾到公家機關辦事情送紅包的情形 4.36 2.99 4.38 *表示平均數與上一次調查結果有顯著差異（P≦0.05）

台灣地區廉政指標民意調查 人員類別 2006年 2005年 排名 一般公務人員 1 2 公立醫院醫療人員 監理人員 3 環保稽查人員 4 5 消防設施稽查人員 稅務稽查人員 6 檢察官 7 法官 8 殯葬管理人員 9/10 10 海關人員 11 監獄管理人員 15

台灣地區廉政指標民意調查 人員類別 2006年 2005年 排名 警察 12 9 建管人員 13 16 縣市政府首長及主管 14 鄉鎮市首長及主管 15 17 鄉鎮市民代表 18 縣市議員 19 中央政府首長及主管 政府採購或公共工程人員 20 立法委員 21 河川砂石管理業務人員 22 工商事業稽查人員

台北市政府「廉政指標之調查及建立」委託研究案 台北市政府廉政指數(GII) 投入(I) 過程(P) 採購業務 (P1) 防貪稽核 (P2) 反貪宣導 (P3) 行政透明 (P4) 人力 (I1) 預算 (I2) 法規 (I3) 產出(O) 申訴 (O1) 舉發 (O2) 違紀 (O3) 違法 (O4) 影響(Y) 媒體報導 (Y1) 員工反映 (Y2) 民意反應 (Y3)

國家廉政體系整合型研究

開展社會運動 推動「財產來源不明罪」立法 在公職人員財產不明來源的看法方面，調查結果顯示，有近七成（69.0%）的民眾認為若無法說明來源，可能與貪污有關；表示不認同此種說法者的比例約有二成二（22.2%）。由此可知，此一民意上的支持，無異是政府機關推動公職人員財產來源不明罪法制化的有利契機，未來若能在立法上有更周延的配套措施，應能爭取到更多民意的肯定。

開展社會運動 推動「財產來源不明罪」立法 選舉促進會以及檢察官改革協會共同拜會立院各 黨團代表 (包含趙永清、周守訓、黃義交、賴幸 96年1月12日，台灣透明組織、中華民國乾淨 選舉促進會以及檢察官改革協會共同拜會立院各 黨團代表 (包含趙永清、周守訓、黃義交、賴幸 媛等人) ，提出「公職人員財產來源不明處罰條 款」修正說明，使我國財產來源不明罪之立法 愈趨完善。

結語：內冷外熱的矛盾 最近幾年，台灣人民可以由票選出總統或民意代表，政府也一再向國際社會炫耀台灣有多民主。即使這樣，為什麼政治上還有那麼多亂象？ 　　　　　　　　　　　　- 李遠哲 1999/9/19

結語：民主政治 有人說民主政治是最糟糕的一種制度， 但是，我認為， 與其他已經試過的制度比較起來， 民主算是不錯了。 - Winston Churchill

報 告 完 畢 敬 請 指 教

歡迎聯絡分享 陳敦源 Don-yun Chen 政治大學公共行政學系 副教授 電話：02-2939-3091 轉 51145 政治大學公共行政學系 副教授 電話：02-2939-3091 轉 51145 傳真：02-2939-1144 電子信箱：donc@nccu.edu.tw