韩国政府部门与社会资本基础设施投资管理中心 (PIMAC) Disclaimer: The views expressed in this document are those of the author, and do not necessarily reflect the views and policies of the Asian Development Bank (ADB), its Board of Directors, or the governments they represent. ADB does not guarantee the accuracy of the data included in this document, and accept no responsibility for any consequence of their use. By making any designation or reference to a particular territory or geographical area, or by using the term “country” in this document, ADB does not intend to make any judgments as to the legal or other status of any territory or area. PPP体系： 韩国案例 Hojun LEE 博士 (hojunlee@kdi.re.kr) PPP部门主任 韩国政府部门与社会资本基础设施投资管理中心 (PIMAC) PIMAC 2014年12月

韩国 PPP发展概况 第一部分

PPP 法律框架 1994 年，韩国通过《PPP法案》（《PPP 法案》），PPP 项目随之首次正式推 行。时至今日，该法案已历经多次修订。 1994 年 8 月 通过 「社会资本促进法案」 「民间参与基础设施建设法案」 · 社会资本自提式，最低收益担保 1999 年 1 月 修订 2005 年 1 月 修正 「民间参与基础设施建设法案」 · 设施类型多样化（35 -> 44） · 介绍「建设—移交—租赁」 （BTL）方案 1999 年，社会资本自提式项目及最低收益担保（MRG） 2005 年BTL 方案：促进该方案在教育设施、军用住房、环境设施等方面的应用。 2011 年，成立争端解决委员会。 3

PPP 法律框架 PPP 法律框架 PPP 法律及行政框架层级 PPP法案的法律地位 PPP 法案 法案规定了符合规定的基础建设类型、采购类型、采购流程、政府与社会资本两方所扮演 的角色等。 PPP 法案为一项特殊法案，其地位高于其他法案 使 PPP 项目免受国有资产管理的严格管制 允许 SPC 担任主管当局的角色 4

PPP 基础方案及项目评估委员会（PRC） 在 PPP 法案的指导下，韩国财政与经济部（MOSF）与PIMAC共同颁布 PPP 基础方案 。 PPP 基础方案可作更新、调整，以反映相关变更、市场状况及政府需求。 PPP 基础方案包括： PPP 政策方向 PPP 项目实施程序细节 相关文档 项目评估委员会（PRC） PPP 项目评估委员会由韩国财政与经济部部长领导，在需要针对 PPP 政策 及主要项目做出重要决策时召开会议。委员会包括采购部人员及社会资本 专家。 如有必要，项目评估委员会可以将 PPP 项目延期，或限制 PPP 项目部分开支。 5

PPP 法案规定PPP的适用性 韩国政府对PPP的适用性采取正面清单的方式，即法案中未作规定的设施不得 采用PPP实施。 2009 年法案修订内容： PPP 法案已做出规定的适用基 础设施类型，PPP 法案执行令 也有权规定。 6

BTO 及 BTL 类型项目均很常见 BTO 及 BTL 方案比较 社会资本 (SPC) 终端用户 政府 提供服务 支付使用费 授予运营权 转移所有权 BTO （如有必要） BTL 授予运营权/支付政府支出 7

PPP 项目，根据采购方案分类情况划分（截至 2014 年 1 月） BTO 及 BTL 类型项目均很常见 PPP 项目，根据采购方案分类情况划分（截至 2014 年 1 月） 单位：1亿韩元 采购方案 项目数量 项目总支出 项目平均支出 % 特许类型 BTO 202 31.42% 679,549 1.25% 3,364 BOO 7 1.09% 12,318 29.08% 1,760 BOT 4 0.62% 6,580 0.67% 1,645 小计 213 33.13% 698,447 31.00% 6,769 服务采购类型 BTL 430 66.87% 286,401 69.00% 666 总计 643 100.00% 984,849 1,532 8

社会资本发起式 项目发起 政府及社会资本均可发起 PPP 项目 政府发起式 政府发起式是指由主管部门发起吸引社会资本投资的项目，并征求建议书 （Request for Proposal）。 主管部门考虑了相关设施的计划和需求后，开发潜在的项目，而后权衡各 采购模式，以确定 PPP 采购模式是否比传统模式效率更高。 社会资本发起式 对社会资本发起式，由社会资本方（项目建议者）提交项目建议书，然后 主管部门考察和评估社会资本方建议书的内容和是否物有所值（VfM）， 并确定 PPP 项目。 9

招标项目与社会资本发起式数量（截至 2014 年 1 月） 社会资本发起式的活跃度 接受社会资本发起式是引入私人投资的重要方法之一。 在韩国，社会资本发起式与政府发起的比率较高，这在发达国家中较为少见。（ 大多数发达国家不接受社会资本发起式） 招标项目与社会资本发起式数量（截至 2014 年 1 月） 单位：1亿韩元 项目类型 项目数量 项目总成本 项目平均成本 % 特许权类型 政府发起 101 47.42% 298,091 42.68% 2,951 社会资本发起 112 52.58% 400,357 57.32% 3,575 总计 213 100.00% 698,447 3,279 BTL 430 286,401 666 643 984,849 1,532 10

PPP 项目交付纪录 1999 年至 2007 年间，由 PPP 项目带来的基础建设投资增长迅猛，之后逐渐 趋于稳定。 2005 年，BTL 方案开始实施。2006 年，最低收益担保（MRG）遭到废除。2008年，经济危机爆发。 十亿美元 PPP 合同 数量 PPP 项目合同数量（十亿美元） PJT 项目数量 (*) 所有数字均基于合同，因此真实投资收支差额可能有所不同 11

PPP 项目对政府财政收入的贡献 在基础建设投资方面，PPP 项目每年能够为政府减轻 5% 到 36% 的负担（平 均每年 21%） 十亿美元 PPP 项目/政府投资 PPP占比 PPP 占比 PPP 投资 政府投资 (*) 所有数字均基于合同，因此真实投资收支差额可能有所不同 12

第二部分 韩国PPP项目

PPP 基础设施投资存量 类型 项目数量 % 总投入 BTO 道路 56 28.14% 38,618 59.86% 火车 9 4.52% 13,307 20.63% 港口 17 8.54% 6,284 9.74% 环境 71 35.68% 4,999 7.75% 机场 14 7.04% 767 1.19% 停车场 26 13.07% 316 0.49% IT 1 0.50% 100 0.16% 文化 4 2.01% 大学设施 20 0.03% 小计 199 100.00% 64,511 BTL 教育 194 45.75% 8,071 29.97% 92 21.70% 6,687 24.83% 军事 16.75% 5,575 20.71% 0.94% 4,030 14.97% 15 3.54% 943 3.50% 25 5.90% 851 3.16% 239 0.89% 健康 / 社会福利 10 2.36% 234 0.87% 混合用途 184 0.68% 科学中心 5 1.18% 112 0.41% 424 26,925 （ 截至 2013 年 12 月） 14

韩国PPP项目—基础设施 BTL 铁路项目 项目：益山市与新里市间双轨铁路项目 目前处于运营阶段 规模：益山市与新里市间双轨铁路（34 公里），包括 5 个新建火车站 总投入：60050万美元 政府部门施工补贴：3510 万美元 社会资本投入：56540 万美元 政府支出：设备租赁费用及运营成本 租金：4700 万美元；运营：每年 370 万美元，20 年期 15

韩国PPP项目—基础设施 BTO 公路项目 项目：自水原市西部至平泽市的收费高速公路 目前处于运营阶段 规模：总长为 38.5 公里的高速公路，包括 3 个交汇处、7 个互通式立交桥、86 座桥梁以及 1 条隧道 总投入：111540 万美元 政府部门施工补贴：30990 万美元 社会资本投入：80550 万美元 使用费（过路费）：3.1 美元（2012 年 12 月） 经营权有效期：30 年 最低收益担保 担保期：15 年 要求：50% 以上交通量 条件：第一个 5 年 80%，第二个 5 年 70%，最后 5 年 60% 16

韩国PPP项目—健康领域 养老院 项目：和顺郡新建养老院 目前处于运营阶段 规模：医院共 5 层，192 张病床 总投入：1560 万美元 社会资本投入：1560 万美元 经营权有效期：20 年 政府支出：设备租赁费用及运营成本由中央及地方政府支付 租金：145 万美元，运营：每年 50 万美元， 20 年期 17

韩国PPP项目—健康领域 公立医院 项目：公州市公立医疗中心现代化 现状：公告阶段 规模：总占地面积 31409 平米 医院：占地 26615 平米，包括一栋 4 层大楼，300 张病床 地下停车场：占地 4794 平米 总投入：7000 万美元 建设启动日期：2014 年 4 月 1 日 BTL 计划下运营期限：2016 年 3 月至 2036 年 2 月（20 年） 18

韩国PPP项目—教育 学校项目 项目：中小学新建项目 现状：运营阶段 规模：两所小学，一所中学 小学 A：27 间教室 小学 B：39 间教室 中学 C：31 间教室 总投入：6162 万美元 社会资本投入：6162 万美元 经营权有效期：20 年 政府支出：设备租赁费用及运营成本由地方政府支付 租金：220 万美元；运营：每年 80 万美元 19

韩国PPP项目—教育 国立大学公寓楼建设 项目：庆南省国立大学新建公寓 现状：运营阶段 规模：两栋公寓楼 A 大学：可容纳超过 1694 人 B 大学：可容纳超过 740 人 总投入：4310 万美元 社会资本投入：4310 万美元 经营权有效期：20 年 政府支出：设备租赁费用及运营成本由中央及地方政府支付 租金：360 万美元；运营：每年 250 万美元 20

韩国PPP项目—社会发展 城市污水处理项目 项目：镇川污水处理设施 现状：运营阶段 规模：污水处理设施及辅助设施 总投入：2280 万美元 社会资本投入：2280 万美元 经营权有效期：20 年 政府支出：设备租赁费用及运营成本由中央及地方政府支付 租金：180 万美元；运营：每年 30 万美元 BTL 计划下污水处理设施试点项目 21

韩国PPP项目—社会发展 BTO 计划下废物回收利用项目 项目：垃圾填埋气发电项目 现状：运营阶段 规模：5000 万瓦特发电设备及供电装置 总投入：9500 万美元 社会资本投入：9500 万美元 经营权有效期：11 年 最低收益担保 担保期：11 年 要求：实际价值与估计价值间比率小于 10% 时项目取消 条件：采取超额分红制 使用费 系统边际电价（SMP) + 5 分 / 千瓦时 与韩国电力公社（KEPCP）签订的购电合约（PPA） 22

第三部分 PPP新类型：可再生能源（RE）领域

韩国PPP及可再生能源发展 韩国在PPP项目实施及管理方面有超过 20 年的丰富经验，已成功在制度构建方 面为建立一个成熟的 PPP 市场夯实了根基 法律、制度体系根基坚实 分析工具、实施操作指引详尽、精密 采购系统公平、透明 PPP 市场竞争激烈 虽然如此，PPP 体系仍需应对诸多挑战。通过使能源来源更加多元化，增加国 家福利，并着重应对气候变化带来的挑战。 PPP 应在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《京都议定书》的指引下，不 断完善自身，进一步谋求绿色增长 。 24

何为可再生能源 根据《替代能源开发、使用与推广促进法》 “可再生能源”指由可再生能源资源转化的能源。可再生能源资源包括阳光、 水、地热、降水及生物有机体： 太阳能； 风能； 水能； 海洋能源； 地热能; 由生物资源转化的生物能源； 废物转化能源； 总统令列举的其他能源来源，不包括石油、煤矿、核能及天然气 25

政府支持可再生能源发展措施（3） 政府对可再生能源工厂的补贴情况 资源回收设备 补贴率（%） 资源 回收 设备 1) 焚烧设备 30~50 2) 焚烧热能回收利用设备 3) 垃圾衍生燃料制造设备 4) 填埋气体利用设备 固定数额 5) 有机废物资源生物气制造设备 厨房垃圾生物气制造设备 30 厨房垃圾沥出物生物气制造设备 厨房垃圾（包括厨房垃圾沥出物）、家禽家畜排泄物及其他废物生物气制造设备 70 资源回收设备中心（包括宽带设施） 26

可再生能源PPP发展现状（1） 现阶段，韩国可再生能源 PPP 项目仅限于「垃圾焚烧发电」项目 过往废物处理设施案例主要关注暂时处理及末端处理 过去的设施仅仅将焚烧设施、肥料、有机废物以及其他副产品产生的残热加以利用 废物循环利用设施项目自 2007 年起开始实施 废物循环利用设施项目旨在通过处理包括厨房垃圾在内的有机废物，对其产生的能源 加以循环利用，制造生物能源，或通过焚烧生活垃圾发电 项目细节如下： 废物衍生燃料（RDF）制造与发电 将厨房垃圾及家禽、家畜排泄物转化为能源（生物气制造） 将污水、污泥转化为燃料 27

可再生能源PPP发展现状（2） 截至 2012 年底，已有 18 个项目完成了物有所值测试（VFM Test） 垃圾衍生燃料制造及发电 — 10 个项目 有机废物至能源转化 — 4 个项目 综合项目等 — 4 个项目 最近 5 年（2008 - 2012）所评审项目的部门分类 在 95 个评审项目中，44 个项目属于公路铁路部门，17 个项目属于环境部门 在所有环境项目中，17 个为废物循环能源项目 28

可再生能源PPP发展现状（3） 项目类型---按领域划分 （2008—2012） 废物循环利用项目（2007—2012） 年度废物循环利用项目 公路 铁路 港口 废物循环利用 环境 其他（文化等） 29

可再生能源PPP发展现状（4） 比较投资收益率（税前） 2005 年后，环境项目平均投资收益率为 6.54%； 可再生能源相关项目的平均投资收益率为 7.00% 2009 年后，所有项目平均投资收益率为 6.68% 自 2005 年以来的投资收益率（IRR）比较 自 2009 年以来的投资收益率（IRR）比较 废物循环利用 环境 废物循环利用 环境 其他 30

PPP 可再生能源发展面临的挑战 PPP 可再生能源项目的多样化 韩国 PPP 可再生能源项目仅仅局限于「垃圾焚烧发电」转化项目 对提出的新技术进行可行性评估 技术问题将为可再生能源的生产带来直接影响 对可再生能源设备进行正确成本估算 例如，考虑到废物衍生燃料（RDF）专用锅炉的成本在整个废物衍生燃料系统 成本中占比较高（某项目中占比达 46.7%），对该设备性能进行评估以及进行准 确的成本估算尤为重要 提高 PPP 可再生能源项目的普适性 若要顺利开展 PPP 可再生能源项目，并使其在全球 PPP 市场中具备投资价值， 就必须提高 PPP 可再生能源项目的普适性 需要建立标准特许协议、风险管理机制、成本估算方法等 能力建设及可再生能源技术交流 31

谢谢