蘇格--美國對華政策與台灣問題 第二~五章 台灣、美國與中國三邊關係 蘇格--美國對華政策與台灣問題 第二~五章 童振源 國立政治大學 中山人文社會科學研究所 助理教授

大綱： 1 戰後美國外交與對華政策的調整 2 美國對台灣政策的初步醞釀 3 「等待塵埃落定」 4 美國打出遏制中國的台灣牌

分析架構 1 國際局勢 2 亞洲局勢 3 中國局勢 4 台灣局勢

戰後美國外交與對華政策的調整 一、抗日背景下的美國對華政策 1873年，日本借琉球船員在台灣附近遇害，向中國政府施壓，出兵台灣。 美國本來希望日俄在戰爭中兩敗俱傷，進而從中獲利，但是日俄在1907年卻簽訂協議瓜分中國。美國的東亞政策的內涵為牽制日本的興起。 1931年，日本佔領中國東北。美國認為日本違背美國的門戶開放政策，同時違反1921年的《九國公約》及1925年的《非戰公約》，所以不承認滿州國。 1937年，日本發動蘆溝橋事變，美國敦促日本採取「克制政策」。

戰後美國外交與對華政策的調整 1939年，德國進攻波蘭，歐戰爆發。美國通知日本，美日通商航海條約不再延續，限制美國對日本出口的石油、鋼鐵原料、軍事器材、機械設備。 1941年，美國凍結日本在美國的資產。 珍珠港事件後，美國出於戰時擊敗日本、戰後削弱日本力量的考量，極力提高中國的地位。美國希望中國拖住日本陸軍主力。 1942.3-1944.10，中國戰區統帥蔣介石與擔任戰區參謀長的史迪威(Stilwell)發生嚴重衝突，蔣介石希望向美國索取援助，但美國希望控制中國戰區的指揮權。

戰後美國外交與對華政策的調整 1944.6：美國副總統華萊士（Henry Wallace）訪華，同意美方派美軍觀察團赴延安，希望解決國共矛盾。訪問後，觀察團提出援助共產黨的建議。 但是，9月6日，美國總統特使赫爾利（Patrick Jap Hurley）到重慶之後，美國的政策又偏向國民黨。赫爾利的使命是調解蔣介石與史迪威的關係，但最後在戰略上需要中國的大前提，放棄對史迪威的支持。 10月21日，赫爾利被任命為駐華大使，其使命為：支持國民黨、設法控制中國的軍事力量，特別是共產黨的軍事力量。

戰後美國外交與對華政策的調整 11月7日，美方帶著國民黨起草的五點協議到延安，前提是中共交出軍權，而遭到中共反對。 1945年初，緬甸、印度收復，美國佔領塞班島，對中國的考慮不再完全是牽制日本，而是如何確保中國在戰後成為美國的盟友。 1945年2月，羅斯福為了換取史達林對蔣介石的支持及參加盟國聯合對日作戰，簽訂《雅爾達協議》，牽涉中國的條件是：蒙古（人民共和國）的現狀予以維持、大連港必須國際化、蘇聯租用旅順為軍港、中蘇聯合經營中東與南滿鐵路、保障蘇聯在東北的權益。杜魯門總統於6月14日要求中國接受。8月18日，簽訂《中蘇友好同盟條約》，認可《雅爾達協議》。

戰後美國外交與對華政策的調整 二、遏制戰略的形成 1945年4月，杜魯門繼任總統，揚言要對蘇聯採取更強硬的措施，迫使蘇聯與美國合作。 1946年2月，凱南（George Kennan）向國務院發回「長電報」，認為蘇聯對外政策的目的是維護國內的「軍事警察政權」，所以要推翻資本主義制度。 1946年3月，英國前首相邱吉爾發表《和平砥柱》（鐵幕演說），建議英美軍事共同合作，反對共產主義的威脅。

戰後美國外交與對華政策的調整 美蘇在一系列國際問題上逐漸分歧。 1947年2月：英國照會美國，表示希臘與土耳其正受到共產主義的威脅。 1947年3月：杜魯門主義：美國必須支援各國自由人民、給予他們經濟與財政援助。此落實為馬歇爾計畫，援助歐洲經濟。

戰後美國外交與對華政策的調整 三、美國對華政策的戰略調整 美國戰後「孤立主義」思潮：美國協助國民黨接受日軍投降，支持蔣介石、實現國共兩黨和談，希望中國局勢能相對穩定。但美國不願意過渡介入，美國仍以歐洲事務為主、擔心蘇聯反彈、不確定國民黨可以在內戰獲勝。 美國調停：1945年8月，美國駐華大使赫爾利調停，10月10日國共簽訂協定，但沒有解決中共政權在其佔領區的合法地位問題和中共軍隊的改編問題。旋不久，蔣介石向華北、東北用兵。

戰後美國外交與對華政策的調整 美國調停：1945年12月，馬歇爾赴華調停，希望承認國民黨政府為中國唯一合法政府，不能放棄蔣介石，但國共能互相妥協、維持穩定。1946年8月，馬歇爾建議以武器禁運對國民黨施壓。1947年1月，馬歇爾調停失敗離華，回美國擔任國務卿。 由於國際冷戰展開、美國推行遏制政策，所以美國逐步加強支持蔣介石，形成「親美的中國」，而不是「親蘇的中國」，阻止中國為共產黨所控制。

戰後美國外交與對華政策的調整 1947年10月，美國透過聯合國援助蔣介石2.7億美元，1948年援助4億美元。但是，1948年後，中共力量已經佔優勢，國民黨居於劣勢。 1948年9月，美國的政策改為，不再是阻止中共取勝，而是修訂為「盡一切力量阻止中國成為蘇聯的附庸」，承認目前的國民政府，但不排除承認新政府。

美國對台灣政策的初步醞釀 一、「台灣地位未定論」溯源 因為228事件，美國不相信中國政府可以有效統治台灣，美國使館人員曾建議，台灣由國際託管，日後再還給一個負責任的政府，因為目前台灣的主權在法律上仍屬於日本，所以美國可以直接干預。美國官方認為，在對日合約締結之前，台灣的歸屬問題尚未從法律上得到確認。

美國對台灣政策的初步醞釀 二、美國考慮插手台灣 1948年9月，凱南分析中國局勢，認為對共產黨有利，美國不應該不顧一切挽救國民黨政權，因為中國在短期內不可能對美國構成威脅，在長期，中蘇關係會發生變化。 在國民黨控制中國時，美國支持台灣回歸中國，但是，當國民黨無法統治中國時，美國是否要介入台灣問題呢？ 美國國防部建議插手台灣，因為台灣具有軍事戰略價值，同時也提供日本食物與其他補給。建議美國通過外交和經濟手段，防止共產黨統治台灣。

美國對台灣政策的初步醞釀 在共產黨於內戰上逐步佔領上風時，美國並不排除台灣獨立出中國。 美國認為：目前，台灣為日本帝國之一部份，其最後歸屬有待和平條約而定。中國對台灣的佔領僅僅是「事實上的」，否定中國目前對台灣擁有法理主權。美國的根本目的是要防止共產黨佔領台灣與澎湖，要實現此目的的最現實方式為，使該島嶼從中國分離，維持與台灣當局的良好關係，並且提供台灣經濟援助，協助台灣人發展和保持一個自給自足的經濟。

美國對台灣政策的初步醞釀 美國曾經想說服陳誠（台灣省主席）進行改革，並且阻止大陸國民黨員來台，但沒有成功。後來，屬意孫立人取代陳誠，但沒有成功。 1949年4月15日，美國國務院發言人公開表示，台灣的地位最後應該由一項和約決定。

美國對台灣政策的初步醞釀 1949年中，美國國務院內部有商議，應該如何將台灣交由聯合國託管、在台灣建立新政權。 1949年4月21日，毛澤東宣布強渡長江天險。4月23日，攻下南京。中共代表黃華與美國大使司徒雷登進行一定的接觸。 1949年5月26日，蔣介石退居台灣。

「等待塵埃落定」 一、中共革命勝利時美國的政策審議 美國內部在辯論「誰失去了中國？」：1949.8.5，美國政府發表美國與中國關係《白皮書》，說明美國已經在經濟與軍事方面充分援助國民黨，國民黨失敗非美國援助失敗所致，而是國民黨本身的腐敗無能所致。 美國參謀長聯席會認為，台灣的戰略地位的重要性不足以令美國公開採取軍事行動，美國不宜出兵佔領台灣。

「等待塵埃落定」 二、PRC成立之後美國對華政策的審議 中央情報局認為，台灣如果沒有軍事佔領或控制，很可能到1950年底前落入中共手中。 美國國家安全委員會不贊成出兵台灣，認為中共會藉機以民族主義擴充實力，同時不利於以民族主義問題挑撥中蘇的關係，因為蘇聯在滿州、蒙古、及新疆活動。國安會希望增強經濟援助與除派兵以外的其他形式幫助項目，即暫時不中斷美國現有的經濟合作和農村復興項目。今後的美國援助，要視將來台灣的執政者表現而定。 1949年4月以後，蘇聯大使都隨國民黨遷往廣州，但是美國大使司徒雷登卻留在南京，同中共黃華秘密接觸。

「等待塵埃落定」 美國承認中國政府的三條件：實際控制領土、有能力與意願履行國際義務、其政權得到人民廣泛的支持。但中國堅持廢除「賣國條約」，美國不願意承認。1949年8月12日，美國決定維持與國民黨政府的關係。 美國學者專家雖然大多數願意承認或有條件承認中國，但是美國國會、媒體、大眾對於中共政權有很多負面的看法，而且認為不承認中國新政府是推行遏制政策的一部份。 1949年6月30日，毛澤東宣布新中國將奉行向社會主義國家一邊倒的外交政策。

「等待塵埃落定」 三、國民黨退守台灣後的美國政策 1949年10月3日，美國宣布繼續承認國民黨政府。 1949年10月底，美國國務院決定取消對國民黨政府或軍隊提供軍事援助，但不排除引用「民族自決」的原則。 根據美國軍方的估計，中共可能在1950年春對台灣發起進攻。在國防部長的督促下，參謀長聯席會議在1949年12月23日做出向台灣進行小規模的軍事援助的建議。

「等待塵埃落定」 但國務院反對，杜魯門總統偏向國務院，設法通過外交和經濟手段防止台灣與澎湖落入共產黨手中。美國的理由是：美國聲譽（開羅宣言的承諾）將受損、激起中國反美情節、給蘇聯攻擊美國的機會、支持腐敗的國民黨、丟掉台灣對美國防線沒有影響。

「等待塵埃落定」 1950年1月5日，杜魯門總統發表下列聲明： 美國尊重中國的領土完整，避免在中國領土內建立勢力範圍或建立由外力控制的政權，不取得特權； 這項原則特別適用於台灣。美國及其他盟國同意將台灣歸還中國，並承認中國對該島行使主權； 美國對台灣或中國其他領土沒有野心，無意在台灣獲得特權或建立軍事基地、不擬使用武力、不捲入中國內戰、不對台灣的中國軍隊供給軍援； 繼續進行目前的經濟援助計畫。

美國打出遏制中國的台灣牌 1950年1月5日，杜魯門發表聲明的前一天，國務卿艾奇遜表示： 美國在開羅宣言同意將台灣歸還中國，美國不應該出爾反爾，否則會被蘇聯運用、對美國傷害。 台灣並無立即淪陷的危險，中共並無登陸攻擊的優勢。 台灣面對的威脅是國民黨的腐敗與無能。 杜魯門的說法被認為是「失敗主義」、「綏靖主義」，引起國會的抨擊。 艾奇遜在此表示，美國設有一條防線，北起阿留申群島，經日本、琉球群島，南至菲律賓的防線，沒有提南韓與台灣。

美國打出遏制中國的台灣牌 1950年2月8日，麥卡錫參議員表示，國務院中有205名共產黨間諜，引發巨大的反共浪潮。這讓杜魯門政府感到很大的壓力。 1948-1950年初，北韓、PRC、北越相繼成立，同時1950年2月中蘇友好同盟互助條約簽訂，杜魯門與艾奇遜認為中國已經與蘇聯結盟。 1950年4月初，國安會通過NSC-68的文件，制訂更強硬的冷戰政策，認為美國在世界各地均受到蘇聯勢力的威脅，美國必須增強軍事力量。

美國打出遏制中國的台灣牌 國務院顧問杜勒斯認為，美國必須採取行動、保住台灣，否則各國會屈服於蘇聯，對美國沒有信心，同時共產主義會不斷對外擴張。國務卿甚至認為，台灣可能成為蘇聯在遠東的一個軍事基地。 麥克阿瑟強調台灣的戰略地位，稱台灣為「不沈沒的航空母艦」，絕不能落入共產黨手中。 1950年6月27日，在韓戰爆發之後，杜魯門總統發表演說： 命令第七艦隊阻止共產黨對台灣的任何攻擊、並要求台灣不得攻擊大陸。 台灣未來地位的決定必須等待太平洋安全的恢復，對日合約的簽訂或經聯合國的考慮。

美國打出遏制中國的台灣牌 「台灣地位未定論」的觀點，如果國民黨承認，國民黨政府便要考慮其存在的合法性問題。但在考慮台灣安全的問題之後，台灣政府遂接受，但以不同的表述說明，否則美國政府無法協防台灣。 初期，美國與台灣的分歧，美國不同意： 台灣的軍隊要不要參戰韓戰。 台灣希望採取積極防禦措施，出動空軍轟炸大陸的機場和軍隊的集結地。 1951年2月9日，美國和台灣達成「共同防禦協助協議」，據此，美國可以向台灣提供軍事援助。

美國打出遏制中國的台灣牌 在聯合國問題上，蘇聯支持PRC代表中國，但是美國拒絕接受，支持台灣代表參加。 1950年8月25日，美國駐蘇聯代表再度強調，台灣的法律地位在國際上採取行動決定它的前途之前是不能夠確定的。 1950年9月：以美國為首的聯合國軍在韓國仁川登陸。9月30日，中國公開警告，中國不能聽任美國侵略鄰邦。10月1日，南韓李承晚的軍隊越過38度線。中國通過印度駐華大使向美國轉達，如果美國越過38度線，中國不能坐視不顧。

美國打出遏制中國的台灣牌 1950年10月7日，聯合國通過決議，採取一切措施，以保證朝鮮半島局勢的穩定。10月9日，美軍越過38度線。北韓向中國求救，中國人民志願軍在10月19日跨過鴨綠江。11月下旬，中美軍事對峙嚴重，使中美關係雪上加霜。 1950年12月7日，中國被控「侵略朝鮮」被列入聯合國大會議程。1951年1月25日，美國譴責中國入侵朝鮮，敦促聯合國確認中國為侵略者。2月1日，聯合國通過決議。 1951年8月30日，美國與菲律賓簽訂《共同防禦條約》。9月11日，美國與澳大利亞、紐西蘭簽訂安全條約。

美國打出遏制中國的台灣牌 美國對日本態度也改變，希望扶植日本，以反蘇與防共。 由於英國認為中國應該參加對日合約的簽訂，美國認為應該是台灣政府參加，最後決定兩邊政府都不參加。 1951年9月8日，48個國家共同簽訂「對日和約」（舊金山合約），同一天，美國與日本簽訂《美日安全條約》，確立美軍駐日的合法地位。

美國打出遏制中國的台灣牌 關於台灣的地位，美、英發表聯合聲明指出，「根據條約，日本將取消其對台灣和澎湖列島所擁有的主權」。然而，「這一條約本身並沒有決定這些島嶼的未來」。 「對日和約」簽訂之後，美國又促使日本與台灣於1952年4月28日簽訂「日華條約」，沒有明確講明台灣歸屬中國，僅承認「日本放棄了它對台灣及西沙群島的一切權利和領土要求」，而未提及這些島嶼的歸屬。

美國打出遏制中國的台灣牌 美國不願承認或接受將台灣交還中國，與其說是要遏制中國，不如說是要遏制共產主義、社會主義陣營。 其次，美國對中國的政策是以冷戰為目標，不是單純的對中國政策，所以美國不願意對中國動用核子武器。 第三，美國也限制台灣的行動，避免台灣對中國大陸的攻擊連累美國捲入與中國或蘇聯的戰爭。