第一章 行政法概述 第一节 行政法的基本概念 一、行政 二、行政权 三、行政关系的概念 四、行政法的概念 五、行政法的分类 六、行政法的特点

第二节 行政法法律部门在我国法律体系中的地位 第二节 行政法法律部门在我国法律体系中的地位 一、相关的概念 二、法律体系 三、当代中国法律体系

第三节 行政法的渊源 一、行政法的基本法源 二、行政法的其他法源

第四节 行政法律关系 一、行政法律关系的概念 二、行政法律关系的种类 三、行政法律关系同其他法律关系比较的特征 思考题

行政法，简言之是关于行政的法。 因此,欲认 知行政法,必须首先知 道什么是行政。 行政，从不同角度理解有不同含义。

行政一词按照通常的意义理解，是指一定的社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动，一句话，行政就是执行事务。这是一般意义上的行政，是为一般行政。按照这种解释，行政存在于所有社会组织之中。

企业、事业单位、群众团体、国家机关，都有其组织与管理活动，当然也就都存在着行政。 但是，行政法上的行政有其特定的涵义。行政法上所说的行政并不泛指一般行政，而是指公共行政，即国家公权力机关对公共事务的组织与管理。

公共行政不同于一般行政。公共行政是一种国家职能活动，马克思在《评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”》一文中曾精辟地指出，“……行政是国家的组织活动。”公共行政的目的在于实现公共利益，其所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利，而一般行政则是为了自身的利益；公共行政的范围与对象是社会公共事务，而一般行政则是自身事务；由于公共行政以公共利益为目的，所以国家行政机关在其活动中享有许多特权，可以采用许多一般的组织管理活动所不具有的手段，如可以命令企业履行一定的义务，对于违反命令者可以给予处罚等制裁，而一般行政则对外不具有这些手段。正是由于它们在性质、目的、对象、手段等方面存在着极大的差异，因而具有不同的法律意义，应当分别适用不同的法律。

行政法上的行政还与宪政有关。宪政意味着国家机关在职能分工的基础上依法行使职权。国家机关的职能分工使国家机关之间有了分别，公共行政作为一种由行政机关这个特定的主体从事的活动从国家活动中分离出来。行政法上的这种职能分工的公共行政具有从属性质。 宪政还意味着民选的代表组成的国家机关是国家最高权力机关，它通过制定法律来集中全体民众的意志，法律成为社会任何团体、个人的最高行为准则，在民主、法治政治中，从国家职能中分化出来的公共行政具有从属性：行政机关从属于国家权力机关，行政活动从属于法律。

二、行政权 (一)行政权的概念 (二)行政权和其他概念的关系 1．行政权的概念 2．行政权的作用具有双重性 1．行政权和政权的区别 2．行政权和行政职权的区别 3．行政权和公民权利的区别、联系

(一)行政权的概念 行政权也称作行政权力,是指国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家权力的一个重要组成部分。国家行政机关对国家和公共事务实施管理活动的过程就是运用行政权的过程。在现代社会，行政权的内容极其广泛，包括行政立法、行政执法、行政司法等。行政权，同其他国家权力相比较，具有主动性、广泛性、自由裁量性的特点，同个人、社会其他组织的权利相比较，还具有强制性、单方性、优越性的特点。

行政权的作用具有双重性 另一方面由于执掌权力者主客观情况的复杂性，加上行政权又是一种支配力量，是一种可以不顾及相对方是否情愿强制相对方服从的力量，如果不根据一定原则通过一定的制度和程序来加以制约，它就可能发生消极的甚至破坏性的作用。权力不受制约和控制势必会发生腐败，这是历史和现实一再证明的一条真理。行政违法，侵犯公民的利益，要受到法律的追究，这是法治社会的一项基本要求。

1．行政权和政权的区别 行政权不同于政权。政权是指一个国家的统治权，统治权独立而完整就意味着国家主权。行政权是国家政权的组成部分。

2．行政权和行政职权的区别 行政权不同于行政职权。行政权是一个包容量大、抽象性强、内容广泛复杂的概念，如此“行政权”无法笼统授予某个行政主体去实施。而行政职权则是行政权的具体化，每一个具体的行政主体根据其性质、任务、职能而被分配到的行政权，就是行政职权。

3．行政权和公民权利的区别、联系 公民权利（这里泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪法、法律确认的公民的自主地位、利益、自由和权能。公民权利，可分实体权利和程序权利，其内容十分广泛，包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利以及控告权、诉讼权等。

三、行政关系的概念 行政法的调整对象是行政关系。行政机关行使行政权力过程中发生的社会关系，称为行政关系。我国行政机关的职权范围广泛，内容复杂，由此形成的行政关系的种类和性质不尽相同，需要由行政法和其它法律部门共同加以调整。

行政法调整的行政关系主要包括： 1．为了规定和实现相对一方的权利义务，行政机关同公民、法人或其它组织发生的行政管理关系。 2．为了系统有效地行使管理职权，行政机关之间发生的行政职权关系和行政机关同其工作人员发生的行政职务关系。 3．为了防止和纠正行政机关违法、不当活动，其他国家机关、社会组织和个人同行政机关发生的监督行政关系。

行政机关行使行政权力过程中发生的行政关系并不是都由行政法来调整，换句话说，并不是所有的行政关系都是行政法的调整对象。从现行法律、法规考察，行政法实际调整的行政关系是特定的，它只是一定范围的行政关系，而不可能是全部行政关系；某些行政关系，特别是某些内部行政关系，往往留给行政机关内部的制度、纪律、职业道德或政策去调整

四、行政法的概念 行政法是关于行政权力的授予、行使，以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。概括来说，行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和，简言之，是调整行政关系的法律规范的总称。对于这一概念，可作如下理解：

1．行政法的目的 行政法的目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序。行政法产生或存在的目的是为了建立行政上的秩序状态。其他社会活动需要秩序，国家行政活动同样，而且更需要形成一定的秩序。因为，一方面行政权力容易被掌权者滥用；另一方面行政活动对社会产生一定的指导作用，行政上的秩序需要通过行政法实现。国家行政机关在活动中，必须严格依法办事，否则必然产生个人专横、以言代法等弊端，使公民无所适从。因此，行政法对行政活动加以规范的目的，即在于杜绝行政机关滥用权力的现象，依法行政，建立符合人民利益和意志的行政法律秩序。 依法行政是行政法的根本原则，是贯穿所有行政法规范的核心，是行政法的精神。封建时代的法律对行政权力虽也曾有过一些规定，但这些规定只是服务于建立专制统治的秩序，它只规定官吏们对君主、国王应负的责任，而不注重于官吏与人民之间的关系，不是近代意义的行政法。近代意义的行政法就是以依法行政为原则和基础的行政法。因此，依法行政是我们理解全部行政法规范的钥匙。

2．行政法组成 2．行政法是规范承担行政权力的组织、行政权力的活动，以及对权力行使的后果进行补救的法律。这是就行政的内容而言，它主要由三个部分组成。 首先，行政权力必然有其承担者，行政法规范行政权，当然首先应对作为行政权力承担者的行政组织加以规范。诸如行政机关在法律上处于何种地位，哪些行政机关在法律上具有主体地位，具备何种资格或条件才能成为行政主体等。这些问题构成行政法问题，成为行政法必须加以规范的重要内容。因为，要使行政权力依法行使，不明确掌握权力的行政组织的职责权限，行政机关的法律地位，相互之间的关系，是根本不可能的。 其次，行政权力的行使表现为行政行为。行政行为可以改变公民、法人或其他组织的地位，它可以赋予或剥夺公民、法人或其他组织的权利，也可以设定或免除公民、法人或其他组织的义务，会对公民、法人或其他组织的权益产生多方面的影响。因此，行政行为在客观上需要遵循一定的规则和程序。诸如行政机关应当享有哪些权力，依据这些权力可以采取何种行为，采取这些行为方式应当遵循何种程序等等，都需要在法律上予以明确，这些行为规则也就构成行政法的主要内容。 最后，既然行政权力的运用会影响甚至损害相对人的权益，那么，作为规范行政权力的行政法就必须考虑权力行使所产生的后果，有权力必有救济，有权力也必有制约。一旦行政活动侵犯或损害相对人的合法权益，就应当在法律上为相对人提供救济的途径，使相对人能够通过法定的救济途径来维护自己的合法权益，使受到侵犯的权利得到恢复，受到损害的利益得到赔偿。这样才能将行政权力与法律责任联系起来，使行政权力处于可控的责任状态，使公民、法人或其他组织的权益处于有保障的状态。 上述规定行政权力的组织、行政权力的活动以及对权力行使后果进行补救三个方面的规范构成了行政法的主要内容。

3．行政法要求对行政权力予以控制。 国家行政权力并不必然与行政法产生联系。行政权力的法律意义在于，它的运用即意味着对公民、法人或其他组织的合法权益构成影响，这种影响中必然包含着某种损害。为了避免或消除这种损害，需要行政法对行政权力加以约束和控制。因此，行政法的产生是因为公共行政的权力性质，这就决定了行政法必然要对行政权力进行控制。 行政法始终以行政权为其规范对象。哪里有行政权的存在，哪里也就需要有行政法。行政法在对行政权力加以规范时，可能会出于对各种因素的考虑，但就规范规定的形式上看，它必定会以行政权力为对象和内容。

五、行政法的分类 行政法的内容十分广泛，为研究和实施行政法方便起见，有必要对行政法加以分类。由于所持的标准不同，对行政法可进行不同的分类。下面是几种主要的分类:

1．以行政法的作用为标准 行政法规范可分为下述三大类： 第一类是有关行政组织的规范，这类规范基本上可分为两部分，一部分是有关行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法的规范，其中职权、职责规范是行政组织规范的核心；再一部分是有关国家行政机关与其公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动中的权利（职权）、义务（职责）关系的规范。

1．以行政法的作用为标准 第二类是行政行为规范，其中最主要的是行政机关与个人、组织双方权利行政行为规范，其中最主要的是行政机关与个人、组织双方权利（职权）、义务（职责）关系的规范。这类规范数量最多、涉及面最广、情况最复杂。

1．以行政法的作用为标准 第三类是对行政进行监督的规范，即监督主体对行政进行监督的规范，其中包括关于行政诉讼的原则、形式、程序的规范。这一类规范，其数量虽不是最多，但至为重要，被认为是行政法学研究的重点之一。上述三类规范的划分是相对的，有些规范是交叉的。这一点我们应当予以注意。

2．以行政法调整对象的范围为标准 行政法可分为一般行政法与特别行政法: 一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范总称，如行政法基本原则、行政组织法、公务员法、行政程序法等。一般行政法调整的行政关系和监督行政关系范围广，覆盖面大，具有更多的共性，尤其是行政法基本原则，是行政法的基础，其所涉及的规范具有最高的概括性和最大的普遍性。

2．以行政法调整对象的范围为标准 特别行政法是对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范的总称，如经济行政法、军事行政法、教育行政法、公安行政法、民政行政法、卫生行政法等等。在行政法学上，人们通常在行政法总论中研究一般行政法，而在行政法分论中研究特别行政法。

3．以行政法规范的性质为标准 行政法可分为实体行政法与程序行政法 如图所示。 实体行政法是规范涉及当事人的地位、资格、权能等实体内容的行政法规范的总称。程序行政法是实施实体法的程序性行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。在行政法上，实体性规范和程序性规范经常是交织在一起，尽管如此，区别实体行政法与程序行政法还是有一定的理论价值的。况且随着行政法学的发展，有许多程序性的行政法规范已经可以独立出来了，如行政程序法、行政诉讼法，这也就说明了这一区分有其应用价值。

某县国税局集贸税务所有1999年12月4日了解到其辖区内经销水果的个体工商业户B（定期定额征收业户，每月10日缴纳上月税额），打算在12月底收摊回外地老家，并存在逃避缴纳1999年12月税款1200元的可能。该税务所于12月5日向B下达了限12月31日缴纳12月份税额1200元的通知。12月27日，该税务所发现B正在联系货车准备将其所剩余的货物运走，于是当天以该税务所的名义由所长签发向B下达了扣押文书，由税务人员李某带两名协税组长共三人将B价值约1200元的水果扣押存放在借用的某机械厂仓库里。1999年12月31日11时，B到税务所缴纳了12月份应纳税款1200元，并要求税务所返还所扣押的水果，因机械厂仓库保管员不在未能及时返还。2000年1月2日15时，税务所将扣押的水果返还给B。B收到水果后发现部分水果受冻，损失水果价值500元。B向该所提出赔偿请求，该所以扣押时未开箱查验是否已冻，水果受冻的原因不明为由不予理采。而后，B向县国税局提出赔偿申诉。

［分析］ （1） 该税务所在采取税收保全措时存在以下问题： 第一，违反法定程序。《税收征管法》第26条第一款规定，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取税收保全措施。这也就是说，采取税收保全措施的程序是责令限期缴纳在先，纳税担保居中，税收保全措施断后。该所未要求B提供纳税担保直接进行扣押，违反了法定程序。

第二，越权执法。《税收征管法》第26条规定，采取税收保全措施应经县以上税务局（分局）局长批准，本案中该税务所向B下达扣押文书是以该税务所的名义由所长签发，显然没有经过县以上税务局（分局）局长批准。

第三，执行不当。其一，《税收征管法实施细则》第46条规定，税务机关执行扣押、查封商品、货物或者其他财产时，必须由两名以上税务人员执行。该税务所执行扣押行为时只有税务人员李某一人，协税组长虽可协助税务人员工作，但不能代替税务人员执法。其二，在扣押商品、货物或其他财产（友下简称物品）时应对被扣押的物品进行查验，并由执行人与被执行人共同对被扣押物品的现状进行确认，只有在此基础上才能登记填制《扣押商品、货物、财产专用收据》。对扣押的物品进行查验，《税收征管法》中虽没有明文规定，从《税收征管法实施细则》第43条关于扣押鲜活、易腐烂变质或者易失效的商品、货物的规定可以看出，在执行扣押时应掌握扣押物品的质量（现状），因此有必要对所扣押的物品进行查验，并由执行人和被执行人对其现状进行确认，这是税务人员在实际工作中应当注意的，只有这样才能分清责任，避免纠纷。其三，未妥善保管被扣物品。

第四，税收保全措施的解除超过时限。《国家税务总局关于贯彻实施税收征管法及其实施细则若干问题的规定》第9条规定，纳税人在税务机关采取税收保全措施后按照税务机关规定的期限缴纳税款的，税务机关应当在收到税款或银行转回的税票后24小时内解除税收保全。本案中，该税务所向B返回所扣押的商品是在该税务所收到B缴纳税款后的52小时之后，违反了上述规定。 （2）纳税人B可以获得赔偿。《税收征管法》第26条第三款规定：采取税收保全措施不当，或者纳税人在限期内已缴纳税款，税务机关未立即解除税收保全措施，使纳税人的合法利益遭受损失的，税务机关应当承担赔偿责任。《国家赔偿法》第4条也规定了行政机关及其工作人员在行使职权时，违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。

行政强制法 第三十五条　行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：     （一）履行义务的期限；     （二）履行义务的方式；     （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；     （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

行政强制法第三十七条　经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

实体行政法是规范涉及当事人的地位、资格、权能等实体内容的行政法规范的总称。程序行政法是实施实体法的程序性行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。在行政法上，实体性规范和程序性规范经常是交织在一起，尽管如此，区别实体行政法与程序行政法还是有一定的理论价值的。况且随着行政法学的发展，有许多程序性的行政法规范已经可以独立出来了，如行政程序法、行政诉讼法，这也就说明了这一区分有其应用价值。

行政法与其他部门法相比，无论在形式上还是在内容上都具有自己的特点。 （一）行政法在形式上的特点 （二）行政法在内容上的特点 六、行政法的特点 行政法与其他部门法相比，无论在形式上还是在内容上都具有自己的特点。 （一）行政法在形式上的特点 （二）行政法在内容上的特点

（一）行政法在形式上的特点 1．行政法没有统一、完整的法典。行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，技术性、专业性又比较强，而且行政关系变动较快，因此，制定一部包罗万象、完整统一的行政法典是十分困难的。虽然不断有人建议制订行政法典，有的国家也进行过尝试，如捷克斯洛伐克早在1925年就颁布过《一般行政法》，德国的威顿比克邦在1936年通过了《行政法典总则草案等》，但都没有成功。美国1946年制定的《联邦行政程序法》，日本1948年制定的《国家行政组织法》，我国颁布的《行政诉讼法》等，都只是关于行政法部分问题的规定，都不是统一完整的行政法典。

（一）行政法在形式上的特点 2．行政法律规范赖以存在的法律形式和法律文件以及行政法规范的数量都特别多，居各部门法之首。这是因为，在立法体制上，行政立法是多级立法，有权的权力机关可以立法，有权的行政机关也可以立法，层次不同，名目繁多，种类不一，其效力级别亦有区别，不像民法、刑法等，在通常情况下只能由最高权力机关加以制定，法律形式单一，法律文件数量有限。多级行政立法体制归根到底是由行政法的内容的广泛性、技术性和规范的易变性决定的。

（二）行政法在内容上的特点 1．现代行政活动领域极其广泛，不限于传统的治安、军事、税务、外交，还包括工商、食品、卫生、保健、环境、劳务、社会福利等，可以说几乎所有社会生活领域都有行政活动。因此，在各领域都需要行政法加以调整，这就决定了行政法具有极为广泛的内容。

2．以行政法规、规章形式表现的行政法规范易于变动。一般说来，法律规范具有一定稳定性。在行政法规范中，以宪法、法律形式表现的那部分法律规范与民事、刑事等其他法律规范一样具有相当的稳定性；而数量较多、地位重要的以行政法法规、规章形式表现的具体规范其稳定性就相对差得多了。我国的行政法应当配合经济改革、行政改革，为改革、稳定提供法律保障，因此，以行政法规、规章形式表现的具体行政法规范呈现出变动性这一特征是可以理解的。

3．行政法的实体性规范与程序性规范总是交织在一起，并往往共存于一个法律文件之中。民法与民诉法、形法与刑诉法通常都是实体法与程序法分开，独立立法成章，形成不同的法律部门，而行政法就不同了。值得指出的是，行政法的程序性规范并非为诉论活动所专有，它还包括行政程序法。《行政诉讼法》虽然可以独立立法，但毕竟与行政法有关实体内容有着千丝万缕的联系，以至于其条文中就包含了许多实体性条文。行政程序法是行政法特有的一类行为规范。。

第二节 行政法法律部门在我国法律体系中的地位 第二节 行政法法律部门在我国法律体系中的地位

一、相关的概念 1、体系，由多个事物组成的,相互联系、相互制约的有机整体。 2、法律体系，也称为部门法体系，是指一国的全部现行法律规范，按照一定的标准和原则，划分为不同的法律部门而形成的内部和谐一致，有机联系的整体。 法律体系可以划分为不同的相对独立的部分，这就是法律部门。 3、法律部门 也称为部门法，一国现行的法律规范按照其所调整的社会关系的不同进行分类,凡是调整同一类社会关系的法律规范的总和就构成一个法律部门。

二、法律体系 法律体系是一国国内法构成的体系，不包括完整意义的国际法即国际公法。法律体系是一国现行法构成的体系，反映一国法律的现实状况，它不包括历史上废止的已经不再有效的法律，一般也不包括尚待制定、还没有制定生效的法律。

二、法律体系 法律体系是一种客观存在的社会生活现象，反映了法的统一性和系统性。法律体系的形成是某一国家的法学工作者对现行法律规范进行科学抽象和分类的结果，具有主观性。同时法律体系必须同一国经济文化状况相适应，必须符合法律自身的发展规律，因而又有客观性。法律体系的形成还受到各国的法律传统、法的历史发展状况的影响。

二、法律体系 研究法律体系，对于科学地进行立法预测、立法规划，正确地适用法律解决纠纷，全面地进行法律汇编、法典编纂，合理地划分法律学科、设置法学课程等都具有重要的意义。完善的法律体系，能全面、协调、有效地调整社会关系，保证社会资源的分配，保证法律自身目的和价值的实现，并为法学研究提供丰富的实践资料。

法律体系与易混概念的区别 1．法律体系与立法体系是不同的。法律体系指的是历史地形成的法的内部结构，而立法体系（或称规范性文件体系、法的法源体系）则是指法的外在表现形式的系统，二者是内容与形式的关系。立法体系反映法律体系，以法律体系为基础，但并不等于法律体系。

法律体系与易混概念的区别 2．法律体系是法学体系赖以建立和存在的前提和基础，但法学体系的范围比法律体系要广泛得多。法律体系在一个国家中一般只有一个，而法学体系在一个国家中会出现多个体系并存的情况。 3．法律体系与法系是两个不同的概念。法系是指西方法学家根据法的历史传统对法所作的分类。主要有大陆法系和英美法系。

三、当代中国法律体系 （一）当代中国法律部门 （二）“一国两制”与当代中国法律体系的建构 （三）行政法在法律体系中的地位 （四）行政法同其它邻近法律部门的关系

（一）当代中国法律部门 当代中国的法律体系通常包括下列部门：宪法、行政法、刑法、民法、商法、经济法、诉讼法、劳动法与社会保障法、自然资源与环境保护法

1．宪法 宪法作为一个法律部门，在当代中国的法律体系中具有特殊的地位，是整个法律体系的基础。它不但反映了当代中国法的本质和基本原则，也确定了其他法律部门的指导原则。

1．宪法 宪法规定我国的各种基本制度、原则、方针、政策、公民的基本权利和义务，各主要国家机关的地位、职权和职责等。宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。宪法是我国的根本法，具有最高的法律效力，其他任何法律、法规都不能违反宪法，与宪法相抵触。

宪法部门包括的附属的较低层次的法律 （1）主要国家机关组织法。这些组织法包括《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《国务院组织法》以及《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等。 （2）选举法。主要有《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》等。 （3）民族区域自治法。主要是《民族区域自治法》，它是我国实行民族区域自治制度的基本法。

宪法部门包括的附属的较低层次的法律 （4）特别行政区基本法。包括《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》。 （5）授权法。授权法指全国人民代表大会及其常务委员会为授权国务院或其他国家机关制定某种规范性文件而颁布的法律，不包括根据授权而制定的规范性文件。如全国人大于1985年制定的《关于授权国务院在坚持体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》等。 （6）立法法。主要是《立法法》。 （7）国籍法和其他公民权利法。主要包括《国籍法》、《义务教育法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》等。

2．行政法 行政法是一个独立的法律部门,是我国法律体系的重要组成部分。象其它法律部门一样,行政法是人们根据它所调整的特定社会关系,对具有共同性质和特征的法律规范进行科学划分的结果。

2．行政法 行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。行政法包括一般行政法和特别行政法，涉及范围很广，如治安、民政、工商、文化、教育、卫生、税务、财政、交通、环境等各方面的行政管理法规。

2．行政法 我国一般行政法方面的规范性文件较少，主要有《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等。特别行政法方面有《食品卫生法》、《药品管理法》、《治安管理处罚条例》、《邮政法》、《海关法》、《集会游行示威法》、《铁路法》等。随着改革开放的深入进行，我国在行政管理领域要求国家行政机关及其工作人员认真依法行政，坚持法治原则，并接受各方面监督。这方面的法律制定工作将会更加重视。

3．刑法 刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是当代中国法律体系中一个基本法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是《刑法》，同时还包括《国家安全法》等一些单行法律、法规。 在有关经济、行政管理的法律（如《商标法》、《文物保护法》、《专利法》、《枪支管理法》等）中，规定了“依照”、“比照”刑法的有关规定追究刑事责任的条款，这些法律规范也是刑法的组成部分。

4．民法 民法是调整作为平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系的法律。财产关系是人们在占有、使用和分配物质财富过程中所有发生的社会关系，民法并非调整所有的财产关系，而只是调整平等主体之间发生的财产关系，如所有权关系、债权关系等。

4．民法 我国民法部门主要由《民法通则》和单行民事法律组成。《民法通则》是民法部门的基本法。单行民事法律主要有《合同法 》、《担保法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《商标法》、《专利法》、《著作权法》等。此外还包括一些单行的民事法规，如《著作权法实施条例》、《商标法实施细则》、《专利法实施细则》等。 我国正在进行《婚姻法》的修订工作和《民法典》的起草工作。作为法律部门的民法，其内容将更为完善，更好的适应市场经济的需要。

5．商法 在明确提出建立市场经济体制以后，商法作为法律部门的地位才为人们所认识。商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我们的商法包括《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》、《企业破产法》、《海商法》等。商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行了“民商合一”的原则。

6．经济法 6．经济法。经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律规范的总和。 作为法律部门的经济法是随着商品经济的发展和市场经济体制的逐步建立，适应国家宏观经济实行间接调控的需要而发展起来的一个法律部门。

6．经济法 经济法这一法律部门主要包括有关企业管理的法律规范．如《全民所有制工业企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《乡镇企业法》等；有财政、金融和税务方面的法律、法规，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等；有关宏观调控的法律、法规，如《预算法》、《统计法》、《会计法》、《计量法》等；有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。

7．诉讼法 诉讼法、又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施。保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。同时，这一法律部门中还包括以下法律、法规：（1）律师法、法官法、检察官法，主要是《律师法》、《法官法》、《检察官法》等；（2）公证法，主要是《公证暂行条例》等；（3）调解法，主要是《人民调解委员会组织通则》等；（4）仲裁法，主要是《仲裁法》等；（5）劳教法、劳改法，主要是《监狱法》等。

7．诉讼法 将《行政诉讼法》划分到诉讼法的法律部门，在逻辑上存在着矛盾。因为行政诉讼法是行政法所包容的部分，其和民事诉讼法与民法、刑事诉讼法与刑法的关系是不同的，将行政诉讼法与行政法划分到不同的法律部门，不符合行政法的概念，也不符合按照调整对象、调整方法划分法律部门的标准，除了以次要的划分法律部门的标准——调整方法可以对行政诉讼法划分到诉讼法法律部门做出一些解释之外,在逻辑上存在着似是而非、令人迷惑的地方。

8．劳动法与社会保障法 劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律、这一法律部门的法律包括有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有关职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动纪律和奖励办法的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括《劳动法》、《工会法》、《矿山安全法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》等。这一法律部门在我国目前还较弱，需要进一步完善。

9．自然资源与环境保护法。 自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。自然资源法主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。环境保护法是保护环境、防治污染和其他公害的法律。

9．自然资源与环境保护法。 这一法律部门的规范性文件，属于自然资源法方面的有《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《野生药材资源保护管理条例》等；属于环境保护方面的有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《风景名胜区管理暂行条例》等。

（二）“一国两制”与当代中国法律体系的建构 在当代中国，法律体系是统一的。但由于“一国两制”的实行，出现了不同的社会制度、不同基本性质的法律和不同法系的法律，因此当代中国法律体系的建构就出现了特殊的情况，需要进一步说明。

（二）“一国两制”与当代中国法律体系的建构 在“一国两制”之下，中国的法律虽然有着内地与香港、澳门、台湾地区的种种差异，但仍然可以看作是一个法律体系，中国不存在两个或两个以上法律体系并存的情形。 （1）在“一国两制”之下，我国的国家主权无论对内对外，都仍然是统一的，我国的最高立法权是统一的，尽管内地与香港、澳门、台湾地区在具体享有和行使立法权方面有些不同，但我国制定国家根本大法的最高立法权是惟一的。

（二）“一国两制”与当代中国法律体系的建构 （2）尽管香港、澳门、台湾地区在法律制定和法律实施上可以有种种较大的不同，也可以根据基本法制定和实施不同于内地的法律制度，但这并不与全国的法律体系的统一相矛盾，因为基本法是根据我国的宪法而制定的，而宪法是我国全部法律统一的中心和出发点。 （3）香港、澳门、台湾地区的法律制度分属于不同的法系，但法系背景的差异并不影响一国法律体系的统一。

（三）行政法在法律体系中的地位 行政法是一国法律体系中的最重要部门法之一。 1．从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而又重要的社会关系，与国家权力和公民个人权利息息相关。行政关系和在此基础上产生的监督行政关系是以国家行政机关为前提的社会关系，而行政机关目前是在社会生活中最活跃的法律主体。行政权随着二战之后国际国内形势的发展已急剧扩大，行政职能因此较诸以前更为丰富。为了适应社会的经济改革和发展，所有的国家都在把国家管理或统治的主要功能赋予行政机关。

（三）行政法在法律体系中的地位 马克思曾指出，“所有国家都在行政机关无意或有意地办事不力这一点上寻找原因。于是他们就把行政措施看作改正国家缺点的手段。为什么呢？就因为行政是国家的组织活动。”在当今的社会关系中，行政关系和监督行政关系具有十分突出的地位。无论从深度上还是从广度上来说，行政关系和监督行政关系的影响都比民事关系、刑事关系等社会关系的影响深刻得多。行政法的地位极为显著。

2．从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法。宪法是法律体系中最重要、地位最高的法律，它调整着国家的根本的社会关系，确定着国家的基本制度。刑法、民法、经济法、行政法等都是宪法的实施法，但与宪法的紧密程度却有差异。刑法、民法、环保法、卫生法等都实施着宪法某一方面的规定，而行政法却较为全面地实施着宪法。

正是在此基础上，西方法学家霍兰德认为，宪法典是静态的宪法，行政法是动态的宪法。在我国，有些学者将行政法称作“小宪法”。这些事实说明，行政法是地位仅次于宪法的部门法。

3．从行政法与其它基本法律部门关系来看，行政法对其它部门法的影响也越来越大。从传统上看，刑事、民事问题皆由司法机关掌管。但20世纪以来，行政机关已经越来越多地“插手”国家刑事、民事问题。轻微犯罪属行政法调整，归有关行政部门处理。行政调解和行政裁决活动在急剧增加。有的国家甚至出现“行政刑罚”现象。就在现代国家，行政法规范在向社会各角落渗透，它们直接对其它法律规范产生着影响。这也说明，行政法在法律体系中占据着重要的地位。

（四）行政法同其它邻近法律部门的关系 行政法作为一个部门法的独立地位，还需要通过说明同其他部门的法特别是邻近部门法的关系，才能明确。

1．同宪法的关系 行政法同宪法的关系，有两方面的意义。 一方面，它们是根本法同部门法的关系，宪法规定的社会制度、国家制度和经济制度以及行政机关活动的基本原则，是行政法的基础。 另一方面，某些宪法规定又具有行政法性质，是行政法表现形式之一。一般地说，宪法作为国家根本法，着眼于调整重大社会政治、经济关系，其规定多是原则性的。但是行政法理论认为，由于行政机关在宪法内容中的特别地位，宪法中关于行政体制、行政职权等方面的规定也是行政法规范的内容。

2．同刑法的关系 行政法和刑法虽然都是我国法律体系中的组成部分，但却不是按照相同的标准划分的，两者的关系具有特点。刑法是规定犯罪和刑罚的法律。它同行政法的相近之处在于它都是处理国家同个人、组织的关系，都涉及国家所代表的社会公共利益的保护。不同之处在于：

（1）两者保护国家利益的对象和方法不一样。刑法规定国家用刑罚同反社会行为——犯罪作斗争。行政法规定国家用行政处罚和其它手段同破坏行政管理秩序各类违法行为作斗争，其对象和手段有层次性和多样性。 （2）刑法的作用主要是通过规定惩罚犯罪来表现。行政法不仅规定处罚违法，而且还创设，变更各种有利社会的积极关系，赋予公民、法人和其他组织活动的义务，促进社会的发展，其作用是多方面的。

3．同民法的关系 行政法和民法是对照鲜明，两个国家基本法律部门，他们的关系集中表现在财产关系和人身关系方面。民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。其财产、经济关系是横向的，是商品经济关系中商品交换当事人地位和权利平等关系的法律表现。地位和权利平等是民法的根本原则和根本特征。

3．同民法的关系 行政法在财产方面调整政府对经济的管理等行政管理关系是纵向的经济关系，根本特征是主体地位和权利不对等性和命令服从关系。这种特征反映了国家利益和公民、法人或其他组织利益的差别，反映了社会主义商品经济的有计划性。

3．同民法的关系 上述差别是行政法与民法相互关系的根本方面，它决定了两个法律部门在调整方法、责任形式等诸方面的差异。另一方面的差别是，民法涉及领域限于财产、人身方面，行政法不仅涉及财产、人身，而且涉及政治、文化、管理的各个方面，这是社会主义公有制条件下国家职能广泛性的反映。

4．同经济法的关系 行政法同经济法的关系比较复杂。 经济法同行政法的关系集中地反映在社会主义财产关系，特别是以国有企业为中心的经济活动的法律性质和调整方法方面。

4．同经济法的关系 经济法侧重于从行政命令和平等协商的结合上来反映和调整社会主义经济关系。例如国营企业的许多合同是以国家计划为根据的，违反合同也就违反国家计划，同时要用调整合同关系的民法手段和调整国家计划管理的行政法手段进行规范，追究法律责任。

4．同经济法的关系 行政法则侧重于国家对经济关系的行政管理。国家对经济的管理也不限于计划一种形式。

4．同经济法的关系 所以，经济法与行政法对经济的调整作用不能互相代替，都有存在的理由和根据。但是由于两者都缺乏法典性总则的法律，容易出现交叉的情况，这需要在健全法制和深化法学研究两方面努力进行协调。 另一方面，行政法除了经济管理以外，还有其它方面的内容，范围要比经济法宽。而经济法中涉及的企业之间和企业内部关系，如果没有行政机关的职权活动，行政法一般也不会涉及。由于我国的经济体制改革正在继续深化，经济关系的法律调整也会有新的变化，我们应当以客观的、发展的观点来评价和处理行政法同经济法的关系。

第三节 行政法的渊源 法源指法的存在形式，法律部门中法律规范的来源或出处，亦即法律规范的载体。由于行政法调整的社会关系广泛而难以制定一部统一的法典，故法律规范极为分散，法源众多。一般来说，我国行政法的法源包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章等。此外，我国与外国政府签订的条约、协定，国家机关的法律解释，国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的文件中有时也载有某些行政法规范，它们也应认为是行政法的法源。

一、行政法的基本渊源 在行政法的各种法源中，最高国家权力机关制定的宪法、法律、最高国家行政机关制定的行政法规、自治条例、单行条例以及宪法、组织法授权的特定中央部门行政机关和地方行政机关制定的规章是基本法源。行政法律规范的其他载体是非基本法源。非基本法源数量较少，应用率低。

（一）宪法 作为国家根本法的宪法，不仅是行政法的法源，同时也是其他法律部门的法源，但是由于行政法与宪法有着最为密切的联系，所以宪法作为行政法的法源，包含着更多的行政法规范和重要的行政法原则。宪法包含的行政法规范主要有：

（一）宪法 1．关于公民基本权利和义务的规范。如关于公民批评权、建议权、申诉权，取得赔偿权，言论、出版、集会、结社、示威自由权，非经法定程序不受逮捕权，劳动权，受教育权，社会保障权以及纳税的义务，遵守法律、公共秩序，尊重社会公德的义务的规范。 2．关于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规范。如关于国务院各部委和审计机关的基本职权的规范，关于地方各级人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范，关于民族自治地方人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范等。

（一）宪法 3．关于行政管理活动基本原则的规范。如关于人民参与管理的原则、法制统一的原则、工作责任制原则、民族平等原则、行政机关工作人员接受人民监督和保障公民权利的原则等基本原则的规范。

（一）宪法 4．关于国有经济组织、集体经济组织、外资或合资经济组织以及个体劳动者在行政活动中的权利、义务的规范。如关于国有企业在法律规定的范围内享有经营管理自主权的规范，关于集体经济组织在遵守有关法律的前提下享有独立进行经济活动自主权的规范，关于国家保护私营经济合法权益，对私营经济实行引导、监督和管理的规范等。 此外，还有关于国家行政区域划分和设立特别行政区的规范，关于国家发展教育、科学、医疗卫生、体育、文学艺术等等的规范。

（二）法律 法律是指国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人民代表大会制定的基本法律，如《中华人民共和国行政诉讼法》，也包括全国人民代表大会常务委员会制定的非基本法律，如《中华人民共和国治安管理处罚条例》。其中，凡是涉及到行政机关的组织、行政活动以及行政救济内容的部分都可以认为是行政法的法源。法律作为行政法的法源，有的整体上具有行政法的性质，如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政处罚法》等，有的部分具有行政法性质，如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国食品卫生法》等。法律是行政法最重要的法源。

（三）行政机关制定的规范性文件 在宪法和法律之下，行政法的法源还包括行政机关制定的规范性文件。作为行政法的法源，行政机关制定的规范性文件主要包括： （1）行政法规，是国务院依宪法授权制定的规范性文件；

（三）行政机关制定的规范性文件 （2）行政规章或称部门规章，是国务院各部委和某些工作部门发布的规章。根据《宪法》第90条、《国务院组织法》第10条的规定，只有部委这样的国务院工作部门才能发布规章，但根据实际的迫切需要，国务院通过行政法规或者规范性文件授权，国务院的某些其他工作部门和直属机构也可以发布规章。（国务院《行政法规制定程序暂行条例》、《法规、规章备案规定》、《国务院办公厅关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》均有关于国务院直属机构等部门制定、发布规章的规定。）

（三）行政机关制定的规范性文件 （3）地方性规章或称地方政府规章，是各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市（深圳、厦门、汕头、珠海）的人民政府制定的规章。

（三）行政机关制定的规范性文件 行政机关制定的规范性文件都是普遍性规则，具有法律效力，对行政活动具有约束力，所以也是行政法的法源。由于现代行政的扩张，行政机关制定的规范性文件大量存在，其中大部分为支配行政关系，构成行政法最主要的法源。但是行政机关制定的规范性文件作为行政法法源必须具备一定的条件，即不能与国家法律抵触，而且名称的不同意味着制定机关与效力的不同，下一位阶的规范性文件不能与上一位阶的规范文件相抵触。

（四）地方性法规和自治条例、单行条例 根据宪法与地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，以及经济特区市的人民代表大会及其常务委员会等权力机关可以制定地方性法规，民族自治地方的权力机关有权制定自治条例和单行条例。地方性法规、自治条例和单行条例中有关行政活动的法律规范是行政法的法源。但地方权力机关制定的规范性文件必须按照法定程序报有关机关备案、批准，方能在本行政区域内生效。

二、行政法的其他渊源 除了上述基本法源外，行政法还有一些其他法源，主要包括下述两类：

二、行政法的其他渊源 1．国际条约和协定。国际条约或国家间协定有的涉及国内行政管理，成为调整国家行政机关与公民、法人或外国人之间行政关系的行为准则。因此，它们也是行政法的法源。如我国和世界很多国家签订的领事条约，其中关于护照和签证的颁发，同派遣国国民的联系，公证和认证等规定都涉及国家行政管理，再如我国和世界一些国家签订的《万国邮政公约》、《国际劳工公约》等协定，其中很多规定涉及国家行政管理，调整一定领域的行政关系。

二、行政法的其他渊源 2．法律解释。法律解释是法律在具体的适用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用而由有权机关所作的解释。根据全国人大五届常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决定》，正式有效的法律解释为立法解释、司法解释、行政解释和地方解释，它们对行政活动具有约束力，构成行政法的法源。

二、行政法的其他渊源 其中尤其是最高人民法院的司法解释具有特殊重要的地位，因为最高人民法院对法律的司法解释通常非常具体，具有很强的操作性。如2000年最高人民法院对行政诉讼法的解释基于和针对的就是行政诉讼实践中出现的一些具体问题，因此，司法解释在法源中具有重要地位。 3．国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的规范性文件

二、行政法的其他渊源 国家行政机关与执政党、社会组织联合发布的作为行政法法源的规范性文件是社会主义国家的一大特色。这样的规范性文件虽然不多，而且随着政治体制改革的深入，党政不分的现象的逐步消除，今后将会更少或不再存在，但现在它仍然是行政法的一个法源。 例如，国务院和中共中央联合发布的文件，国务院部委和总工会、妇联等联合发布的文件，有些即涉及一定的行政管理问题，调整一定的行政关系，因此，应认为他们也是行政法的法源之一。

第四节 行政法律关系

一、行政法律关系的概念 行政法律关系是指行政法律规范所确认和调整的，具有行政法上权利和义务内容的社会关系。国家行政机关在行使行政职权的过程中，必然要对内对外发生各种关系，这些关系涉及范围广泛、内容复杂，但可通称为行政关系。这些行政关系凡经行政法律规范确认和调整，具有行政法上的权利义务内容的，就形成了行政法律关系。因此行政法律关系与行政关系是有区别的，行政法律关系是行政法律规范确认和调整一定范围行政关系的结果。

一、行政法律关系的概念 在理论上，行政关系与行政法律关系有明确的区分。但在实践中，二者往往是一体的，因为行政关系不同于其他社会关系，它是行政主体因行使职权或接受法制监督而与其他主体发生的关系，行政职权或行政法制监督都是法律预先加以规定的，因此，绝大多数行政关系从一开始就是受法律调整的，因而就是行政法律关系。

一、行政法律关系的概念 但行政领域也有一些关系并非法律关系或并非一开始就是法律关系。例如，行政机关实施的许多内部行为、事实行为目前尚没有法律、法规对之加以调整，因这些行为而发生的关系就只是行政关系而非行政法律关系。然而行政机关的相应内部行为、事实行为如果侵犯了某种内部或外部人员、组织的有关权益，引起内部或外部行政争议，原事实关系就可能转化为法律关系。行政复核、行政复议、行政诉讼的关系都只能是法律关系。

二、行政法律关系的种类 行政法律关系主要有下述三类：第一类为行政管理法律关系，第二类为内部行政法律关系，第三类为行政法制监督法律关系。

二、行政法律关系的种类 行政管理法律关系是作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织因行使行政职权而与作为行政相对人的个人、组织所发生的关系。

二、行政法律关系的种类 行政管理法律关系的主体是行政主体和行政相对人。“行政主体”包括行政机关和法律、法规授权的组织（简称“被授权组织”）。行政机关行使职权的行为是通过国家公务员实施的，必要时，行政机关也可依法将某些行政职权委托非国家机关的某些社会组织及非国家公务员的某些个人行使（行政机关委托的组织、个人简称“被委托组织、个人”）。法律、法规授权组织行使职权的行为是通过其执法人员实施的。“行政相对人”包括个人和组织，“个人”主要指公民，也包括外国人、无国籍人，“组织”主要指法人组织，也包括非法人的其他组织。

二、行政法律关系的种类 内部行政法律关系是指国家行政机关系统内部上下级行政机关，平行行政机关之间，行政机关与所属国家公务员之间，行政机关与被委托组织、个人之间以及被授权组织与所属执法人员之间而发生的各种关系。

二、行政法律关系的种类 内部行政关系主要是指行政机关内部的关系，各种级别、各种地域、各种部门行政机关之间的相互关系以及行政机关与所属国家公务员的关系（此种关系包括国家公务员因行使职权而与行政机关发生的工作关系和国家公务员因工资、福利、休假、保险待遇等而与行政机关发生的特殊劳动关系两种情况）。行政机关与被授权组织、被委托组织、个人以及被授权组织与其执法人员的关系在整个内部行政关系中所占比重是很小的。

二、行政法律关系的种类 行政法制监督法律关系是作为被监督对象的行政主体和国家公务员因接受行政法制监督而与作为行政法制监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及人民群众（个人、组织）等发生的关系。

二、行政法律关系的种类 行政法制监督法律关系的主体包括监督主体和监督对象。监督主体包括权力机关、司法机关和行使法制监督职能的行政机关以及人民群众（个人、组织）。作为监督主体的权力机关、司法机关和行使法制监督职能的行政机关可以对监督对象采取有法律效力的监督措施，但作为监督主体的人民群众（个人、组织）不能直接对监督对象采取有法律效力的监督措施，他们必须通过作为国家机关的监督主体采取此种措施。

二、行政法律关系的种类 行政法制监督的对象是行政主体及国家公务员。国家公务员在行政管理法律关系中不是独立的主体，他们只是行政主体的代表，代表行政主体实施行政行为。但在行政法制监督法律关系中，国家公务员与行政主体同时作为法律关系的一方主体，他们可以构成行政法制监督的直接对象。例如，行政监察机关可以直接对国家公务员科处行政处分，权力机关也可以对作为政府组成人员的国家公务员实施直接监督（如免职、罢免等）。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 （一）行政法律关系的主体中必有一方是行政主体 行政权的存在和行使是行政关系得以形成的前提条件，没有行政关系，自然也就没有行政法律关系。行政权的行使者是行政主体，所以行政主体总是行政法律关系的主体一方。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 （二）行政法律关系中的国家权力具有不可处分性 在行政法律关系中，主体中相当一部分都是国家机关，其拥有并行使的都是国家权力。如国家权力机关在这种关系中行使的是对行政机关的监督权，行政主体行使的是行政立法权、行政执法权和行政司法权，国家行政审判机关行使的是行政审判权（亦即对行政主体的监督权）。这些权力都属于国家，是作为国家的主人——全体人民赋予的，它不同于个人的私权利，不能由掌握有这种权力的某个国家机关自身随意处分，如不能放弃、转让等，在应当运用时必须运用，在不应当运用时则不得运用。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 这是由其权力的性质使然。由这一特征，决定了这种权力对拥有它的国家机关来说，又是一种责任或义务。这就是行政学者们所注意到的“权利义务的重合”，即一种权利同时又是一种义务。如行政主体征税，对纳税人来讲，它是行政主体对其行使的一种权力，对国家来讲，它又是行政主体对国家应有的责任即义务。行政主体不能放弃这种权力，放弃了就是对国家的失职。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 由于行政法律关系的权利中，属于国家权力的一部分不能处分，因而又使得行政法律关系双方当事人通常对权利义务的许多问题不能相互约定，如不能约定权利义务的多少，不能约定权利义务的实现方式，不能约定权利义务的具体种类等等。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 （三）行政法律关系具有不对等性 在民事法律关系中，当事人之间的权利、义务对等，“平等互利”、“等价有偿”等原则贯穿其中，行政法律关系则不同。行政法律关系的不对等性是主体之间的权利义务不对等，并且这种不对等性具有阶段性的差别。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 在实体行政法律关系中，行政主体拥有以国家强制力为后盾的行政权，并通常可以单方意思表示行使行政权，作出行政行为，无需征得相对人的同意。行政主体在实体行政法律关系中的优越地位是出于考虑行政管理的效率，根本目的是为维护社会秩序，保障公共利益，如果处处都讲意思表示一致，都需征得相对人的同意，社会将会是一片混乱。

三、行政法律关系同其他法律关系比较有以下一些特征 在程序行政法律关系中，行政主体负有较多的程序性义务，相对人享有较多的程序性权利，目的是为了防止行政主体滥用行政权，保护相对人的合法权益。 不同性质的行政法律关系所具有的不对等性是倒置的，这种阶段性的不对等既可维护行政主体依法行使行政权，又可以监督行政主体依法行使行政权，体现了现代行政法的平衡精神。

（四）行政法律关系中个体权利行使的有限性 相对于民事法律关系中的权利而言，行政法律关系中个体权利的行使有更明显的限制性，即公民一方权利的行使不具有完全的自由性。公民等一方的权利虽属于其个人，但其在行政活动中的行使相对于在民事活动中的行使来讲，自由程度是不同的。公民的权利在民事活动中针对另一民事主体时，是完全自由的，不应受任何妨碍，但在对行政主体时，由于涉及个体利益与公共利益、个体权利与公共权力的关系，因而只是相对自由的，即在一定条件下应受行政主体制约。

（四）行政法律关系中个体权利行使的有限性 如公民的人身权利对另一公民来讲是不能受任何侵害的，而对行政主体而言只能要求不受非法的分割。行政主体在a一定条件下可以依法制约公民的人身，如在公民违法时行政主体可以对其拘留，在特定环境中行政主体可以对公民合法进行强制性人身检查，如机场安检和卫生检疫，而这些在民事主体之间是绝对禁止的。公民、法人等一方的权利在民事活动中的自由度明显大于在行政活动中的自由度。这是两类活动性质不同的结果，也是行政权力与公民权利性质不同的结果。

（五）行政法律关系设定的灵活与及时性 行政法律关系内容丰富、种类繁多，难以由一部统一的法典加以全面设定。同时，行政法所调整的行政关系由于行政事务的复杂多变而具有较大的变化，这就带来了行政法律关系设定的灵活性与及时性特征。这一特征主要表现为： 1．行政法律关系在不易由立法机关以统一法典全面设定的情况下，通常要以更多的方式来灵活设定。如它既可由立法机关制定的行政法律加以设定，也可由立法机关授权行政机关通过制定行政法规、规章的行政立法方式来灵活设定。

（五）行政法律关系设定的灵活与及时性 2．行政法律关系设定的周期较短，一旦新的社会关系出现而又有必要由行政法加以调整时，行政立法就要尽快作出反映，及时予以确认或肯定。 3．在许多情况下，已设定的行政法律关系存续期不长，一旦社会生活有了变化而已设定的行政法律关系与之不相适应，就需要废止或修改，已设定的行政法律关系需要及时变动。

（六）行政法律关系引起的争议，很多是由行政机关通过准司法程序加以解决的 在民事法律关系中，任何一方当事人都无权单方处理纠纷。在行政法律关系中，行政主体作为争议的一方当事人，往往有单方处理纠纷的权力。

（六）行政法律关系引起的争议，很多是由行政机关通过准司法程序加以解决的 这是因为行政法律关系覆盖面广，牵涉面大，变动快，引起的争议也较多，这些争议往往涉及到较强的专业性、技术性问题，法院通常不具备处理这些争议案件所需要的专门知识，为了不致于造成办案的困难和案件的积压，各国都寻求法院以外的解决途径。

（六）行政法律关系引起的争议，很多是由行政机关通过准司法程序加以解决的 如法国设有行政法院，英国设有行政裁判所，美国设有各类独立管理机构行使行政司法权。我国根据自己的情况，赋予行政机关一定的行政裁决权和行政复议权。

思考题 1．什么是行政？什么是公共行政？ 2．行政权的概念？ 3．行政关系的概念、范围？ 4．行政法的概念、特点、分类以及调整对象是什么？ 5．行政法在我国法律体系中的地位？

思考题 6．我国行政法的法源有哪些？ 7．行政法律关系的概念、种类、特点？