第一部分 PPP相关适用法律法规 2016年5月长沙

PPP模式  《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号 PPP (Public-Private Partnership): 政府和社会资本合作模式： 指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。  PPP具体运作模式： BOT、BOOT 、BOO、委托运营等——发改2724号 委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT——财金113号文

PPP模式 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金【2014】76号 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP模式 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发【2015】42号   政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

PPP模式 发改委、财政部、住建部、交运部、水利部、人行 第25号 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 发改委、财政部、住建部、交运部、水利部、人行  第25号   《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

PPP发展 已有20年实践经验，自2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》中华人民共和国建设部令 第126号 已有20年实践经验，自2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》中华人民共和国建设部令 第126号 几千个PPP/BOT项目（含BT），其中城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理。   本轮PPP：2014年是元年、2015年井喷、2016年落地 本轮特点：是以前PPP项目的跨越升级版 项目内容复杂、项目行业广泛、 国家相关政策文件较多，规范操作难度大

PPP适用范围 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发〔2015〕42号 能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。   能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动（25号令）

相关法律和法规 法律层面：政府采购法、实施条例招投标法、实施条例 六部委:《基础设施和公用事业特许经营管理办法》25号令  建设部：《市政基础设施特许经营管理办法》（2004年）协议示范文本（供水、污水、供热、燃气、垃圾） 发改委： 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 发改投资[2014]2724号 （含通用合同指南）

相关法律和法规 财政部： 总纲—项目实施流程—关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【2014】113号）   评价—财政承受—关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号） 评价—物有所值—关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知财金[2015]167号 采购方式—关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号） 采购方式—关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

相关法律和法规 财政部： 采购方式—关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的补充通知 （财库〔2015〕124号） （2家也可磋商） 采购方式—关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的补充通知 （财库〔2015〕124号） （2家也可磋商） 合同指南—《PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号， 2014年 12月30日）

相关法律和法规 信息平台— 项目库（储备库、执行库、示范库） 机构库（中介、社会资本、金融机构） 资料库（政策法规、工作动态、知识分享 储备库：由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，经省 级财政部门审核满足上报要求的 执行库：编制了项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的 示范库：通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的  

相关法律和法规 其他各部门、各行业推进PPP的文件 国务院办公厅：公共服务领域 六部委：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程 各部门： 市政公用、水利、水污染防治、收费公路、公租房、交通、综合管廊、停车场、医疗、养老等

PPP操作指南 2016年5月长沙

项目操作流程 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交 物有所值 评 价 财政承受 能力论证 项目发起 项目筛选 管理架构组建 评 价 财政承受 能力论证 项目识别 项目发起 项目筛选 项目操作流程 项目准备 管理架构组建 实施方案编制 实施方案审核 采购文件 编 制 响应文件 评 审 谈判与合同签 署 项目采购 资格预审 项目公司 设 立 绩效监测与管 理 项目执行 融资管理 中期评估 项目移交 移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价

一、项目识别 物有所值 评 价 财政承受 能力论证 项目识别 项目发起 项目筛选

（一）、发起项目，确定开发计划 项目发起方式 政府发起：行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目向财政部门推荐。 社会资本发起：社会资本以项目建议书的方式直接向财政部门和行政主管部门推荐潜在项目 确定开发计划：财政部门会同行业主管部门筛选项目（交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业），根据国家、地方和行业规划，结合共公共服务需求的重要性和紧迫性以及项目自身的可行性和成熟度，确定年度和中长期项目开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。 新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案； 存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

（二）、认真识别，严格筛选 价格调整机制灵活 市场化程度高 投资规模较大 合同关系清楚 需求长期稳定 市政供水 市政供暖 市政供气 医疗服务设施 养老服务设施 地下综合管廊 污水处理 环境保护 保 障 房 轨道交通 市场化程度高 投资规模较大 合同关系清楚 需求长期稳定

合规性审查 主 体 合 规 客 体 合 规 程 序 合 规

主体合规 【政府方】 【社会资本方】 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为事实机构代表政府签署PPP项目合同。 国企或融资平台不可作为签约主体。 【社会资本方】 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外公企业或外商投资企业。 未剥离政府债务和融资功能的本地融资平台公司不得作为社会资本方。

注意区分签约主体、实施机构与出资人

客观合规 【使用领域】 【运作方式】 【合作期限】 【变相融资】 不属于公共产品或公共服务领域的。 采用建设—移交（BT）方式实施的。 【合作期限】 合作期低于10年的。 【变相融资】 采用保底承诺、回购安排、明股实债 等方式进行变相融资的。

真假PPP 合作期限原则上不低于10年 对采用建设-移交BT 方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行 变相融资的项目，财政部将不予受理（57号文）。 BT变种 拉长版BT、BT+分期股权回购。 保底承诺 保证固定收益回报。 回购安排 固定期限回购、约定溢价回购。

（三）物有所值评价 定性评价 全生命周期整合的潜力； 风险识别与分配； 绩效导向； 潜在竞争程度； 鼓励创新； 政府能力。 定量评价 PSC值>PPP值 竞争性中立 调整值 融资成本 基本成本 全部风险 (自留/转移) 基本PSC 可转移风险 自留风险 政府测算 的PPP项目 合同价及 相关费用 建设和 运维成本 VFM 英国/美国 的PSC 澳大利亚PSC 影子报价 新西兰的PSC

（三）财政承受能力论证 直接支出 或有支出 每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支 出比例不超过10%。 股权投资  政府出资入股项目公司  运营补贴 政府付费 使用者付费差额补贴  配套投入 土地征收、整理、划拨 配套设施建设 投资补助 贷款贴息 周边土地及商业开发权授予 政府无偿或低价租赁项目资产 政府放弃所持项目公司股份的全部或部分分红权 或有支出  风险承担  价格调整风险（调价机制）  最低需求风险（使用量保底）终止补偿  股权投入  债务成本  预期收益 违约赔偿   损失赔偿款  违约金 每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支 出比例不超过10%。

一、项目准备 项目准备 管理架构组建 实施方案编制 实施方案审核

（一）、组建管理架构 县级以上政府成立PPP工作领导小组，主管领导负责，建立跨部门协调机制，明确牵头部门，确保分工协作。 指定项目实施机构，负责项目识别、准备、采购、执行和移交等全生命周期管理。

（二）、编制实施方案 合作范围及期限 运作方式 风险分配框架 交易结构 合同体系 监管架构 采购方式

1、确定合作范围和期限 项目期限 参考因素：政府需要的公共产品或服务供给期间； 资产的技术和 经 济生命周期； 投资回收期；融资期限；设计期和建 设期的长短； 财政承受能力； 法定上限（最长30年）。 约定方式：建设期/运营期 展 期：展期事由——政府方违约及政府方风险；项目合作期 限届满是否继续运营？原社会资本方优先续约 提前终止：不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。 项目范围  产出范围决定运作方式：设计、建设、融资、运营、维护、移交； 产出标准：社会资本方的服务标准、政府方的付费依据；  排他性经营

2、选择运作方式 运作方式主要由项目类型、合作范围和资产权属决定。 PPP项目 存量项目 引入资金 改扩建 合同管理 移交-运营 -移交 期满移交 购买-建设 -运营 改建-运营 租赁-运营 建设-运营 区域 特许经营 建设-拥有 委托运营 否 是 运作方式主要由项目类型、合作范围和资产权属决定。

3、合理分配风险 风险分配原则 承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 承担风险的一方能够将该风险合理转移（保险）； 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益 或动机； 由该方承担该风险最有效率； 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产 生的费用和损失转移给合同相对方。

风险分担分配管理表 类别 主 要 风 险 政府承担 社会资本承担 备 注 融 资 未筹足所需资金  成本超过预算 再融资不确定性 主 要 风 险 政府承担 社会资本承担 备 注 融 资 未筹足所需资金    成本超过预算 再融资不确定性 融资利率波动 可考虑纳入PPP项目合同 设计 设计方案缺陷 设计变更 建设 施工技术风险 工程风险 运 营 和 维 护 运行管理费用超支 维护费用超过预算 达不到服务标准 技术落后过时 通货膨胀引起的费用上涨 例如允许一定程度的调价 造成环境污染或破坏 不可抗力（可保险） 由社会资本方购买保险。 不可抗力（不可保险） 共担(各自承担各自的损失) 市场  调价协议之外的价格变更 服务范围内出现竞争项目并导致对本项目的需求量下降 没有达到移交条件 移交 移交费用超预算 针对项目的地方政策法规变更 法 律 政 策 公共部门越权签订合同 项目提前收归国有 行政区划调整 政府换届 全国性法律和政策变更 超出地方政府的权限 全国性普遍增税

4、确定交易结构 使用者付费 最终使用者 项目公司 政府付费 可行性缺口补助(VGF) 付 费 服务 政府方 按可用性使用量绩效付费 付 费 服务 政府方 按可用性使用量绩效付费 可行性缺口不住

回报机制 谁来付费？政府or使用者orVGF 如何保证盈利但不暴利？ 保底（保底使用量）+限高（超额收益分成），与绩效挂钩 合理收益率如何测算？ 行业平均收益率、同期银行贷款利率 政府配套支持（项目审批、土地征拆、配套设施建设等）  政府付费安排（是否纳入预算管理，是否通过人大决议， 是否有相关承诺等）

定价调价机制 定价机制 价格如何形成：政府定价or市场定价 市场价测算：成本、需求 调价机制 调价周期  调价方式（磋商、公式、市场测试、第三方评估）  调价程序（听证）

投融资结构 本贷比（固定资产投资资本金比例限制） 资金构成及来源（各类补贴归属） 融资方式（期限、利率） 担保要求（履约保函体系、融资担保）

项目公司股权结构 股权结构 政府可以入股、可以指定机构代表政府入股  政府是否控股？ 决策机制 政府是否派员进入管理层？  对于涉及公共安全和公共利益的重大事项是否拥有一 票否决权或由全体股东一致决议？  退出机制 股权变更限制（范围、锁定期）  优先购买权

5、理清合同体系

6、搭建监管架构

7、选择采购方式 确保充分、公平竞争 单一来源采购 竞争性磋 商 竞争性谈 判 邀 请 招 标 公 开 强制资格预审：应该至少3家社会资本通过资格预审两阶段评审： • 通过多轮谈判明确最终采购需求。 • 综合评分法选定合作方。 采购结果确认谈判

三、项目采购 采购文件 编 制 响应文件 评 审 谈判与合同签 署 项目采购 资格预审

选择社会资本合作方 是否一体化采购招标（PPP+EPC） 资格条件 是否允许联合体（战略投资人+财务投资人）、谁主导？ 资质：设计、勘察、施工资质  实力：运营经验、资金实力、商业信誉 评审标准 总价or单价  合作期限长短  年度付费金额及比例

四、项目执行和移交 项目公司 设 立 绩效监测与管 理 项目执行 融资管理 中期评估 项目移交 移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价

合同核心条款 引言、定义和解释 政府承诺 项目的范围和期限 保险 前提条件 守法义务及法律变更 项目用地 不可抗力 项目的融资 项目的建设 项目的运营 项目的维护 股权变更限制 付费机制 履约担保 政府承诺 保险 守法义务及法律变更 不可抗力 政府方的监督和介入 违约、提前终止及终止 后处理机制 项目的移交 适用法律及争议解决 合同附件

合同管理基本原则 依法治理。遵守法律规定，保护合法权益。 平等合作。法律地位平等，权利义务对等。 维护公益。公共安全和公共利益，信息公开和公众监督。 诚实守信。履行合同义务，承担违约责任。 公平效率。统筹各方利益（社会资本合理收益、政府财 政承受能 力、使用者支付能力），提升供给效率。 兼顾灵活。全面考虑长期需求，灵活设置调整机制，预 留调整变 更空间。

合同管理的关键节点 项目识别 项目准备 项目采购 项目执行 项目移交 项目发起 项目筛选 物有所值 评 价 财政承受 能力论证 管理架构组建 评 价 财政承受 能力论证 管理架构组建 实施方案编制 实施方案审核 项目准备 项目采购 资格预审 采购文件 编 制 响应文件 评 审 谈判与合同签 署 项目执行 项目公司 设 立 融资管理 绩效监测与管 理 中期评估 项目移交 移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价

合同起草及谈判要点 划清边界（权利义务，违约责任） 明确标准（设计、施工、运营、移交，违约赔偿、 终 止补偿等） 预留空间（调价、主体变更、临时接管、展期、提 前 终止） 宜繁忌简

存量项目难点 各方意愿（政府、项目业主、员工） 资产权属变更（所有权or经营权、税务处理、国有 资 产管理） 项目主体变更（各类补贴、税收优惠）

新建项目难点 项目审批 土地取得（划拨、出让、租赁） 项目融资（成本高、期限错配）

谢 谢！