導 論 成大政經所丁仁方

一、界定地方政治經濟 1. 界定政治經濟 政治經濟已成為通俗的「直覺概念」，此一研究領域幾乎是「一群講各式各樣語言的人在各說各話而沒有交集」 ，甚至只是一個包含政治與經濟的「綜合性」觀點而已。 Martin Staniland(1985, What is Political Economy): “The criterion for identifying such theory is whether or not it claims to depict a systematic relationship between economic and political processes.” (italic original)(p.5) James Caporaso & David Levine (1992, Theories of Political Economy): “The three different meanings of economic bear on how we think about the relation of economics to politics. It is not simply a matter of how we relate economics to politics, but of what we mean by the terms.” (p.31) Three different meanings of economics: economic calculation, material provisioning, the economy.

Robert Gilpin(2001, Global Political Economy): “This book defines political economy as the interaction of the market and powerful actors. Both components are necessary, and one cannot comprehend how either domestic or international economies function unless he or she understands both how market work and how states and other actors attempt to manipulate markets to their own advantage.” (p.45) Elisabeth Gerber(2003, “What is Political Economy?”): Big Tent Approach and “Pure” political economy-NPE

2. 地方的意涵 一定地域為地方：如以行政區域來看，縣市為地方，鄉鎮亦為地方，村里亦可為地方，這個意涵著重在地方的「地域性」(territory) 相對於中央為地方：地方指中央以外的層級或政治位置，這個意涵著重在地方的「分權性」(decentralization) 生活經驗重製的規模：Andrew Kirby: 「地方性是人們再製本身及地方知識的規模，而且是事實被經驗的規模，所有的事件，不管以全球性而言意涵多麼巨大，最終都被轉換成一個地方議題…簡言之，地方性是一個我們透過他經驗存在的一個濾鏡」，這個意涵在地方的「特殊性」(particularity)。

3. 地方政治經濟的意涵 在一定地域內，政治與經濟過程系統性關連，或一定地域內政府與市場的互動過程 發生在中央以外其他政治層級的政府與市場互動過程 地方化與全球化：特殊性的普遍化及普遍性的特殊化(universalization of particularity vs. particularization of universality) (Robertson, 1992)

二、地方政府的政經角色 1. 地方政府的定位 政治學者：「在國家特定區域內，依憲法或中央法令規定，自行處理局部性事務，而無主權之地方統治機關」（薄慶玖, 2002） 經濟學者：「一個經由民主選舉而產生的機關，它的管轄權僅限於當地範圍，並通過授權獲得地方稅收及地方公共服務供應的自由裁量權」(Cole & Boyne, 1995) 前者重規範權威，後者重交換關係。

地方政府的基本概念 地方政府個概念有幾種不同的認知， (1). 地方統治機關，如薄慶玖（地方政府與自治，2001）指出，地方政府具有五種特色：是一個區域性機關；是國家統治機關的一種；具有若干法定統治權力；所管轄事務不是全國性的，而是局部性的，僅涉及部分人民的利害關係。 (2). 地方權威制度：呂育誠引用Leach：「地方政府即地方權威組織，一方面提供地方各項公共服務；另方面也反映地方民意與地方選擇的政治制度（呂育誠，地方政府與自治，2008: 6）。 (3). 處理地方事務結構與功能：地方政府必須具備一定配備與能力解決地方問題。

Local Government, a political subdivision of a national government, or, in federal systems, a subdivision of regional government. Local governments perform functions that vary greatly from one area to another, depending on the existing governmental system and prevailing cultural values(Adrian, C. R. 2010. Local Government. Encyclopedia Americana. Retrieved February 28, 2011, from Grolier Online http://ea.grolier.com/article?id=0249740-00)

從公共選擇的角度來看，地方政府是一個經由民主選舉而產生的機關，它的管轄權限僅限於當地範圍並通過授權獲得地方稅收以及地方公共服務供應的自由裁量權（左昌盛等譯， 2006，地方政府經濟學） 地方自治：國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度（薄慶玖，2001，地方政府與自治）

分攤中央負擔：扮演中介機構分攤中央政府的治理負擔 保障人民權益：地方事務與民眾最為相關，透過自治確實保障人民權益 2. 地方政府的政治功能 分攤中央負擔：扮演中介機構分攤中央政府的治理負擔 保障人民權益：地方事務與民眾最為相關，透過自治確實保障人民權益 落實民主政治：基層民主既可以避免中央集權，亦可以進行民主學習 發展地方經濟：政府為推動經濟發展的主體 （薄慶玖, 2002: 13-19）

穩定：因缺乏總體政策工具僅能透過地方供給面政策（如提供就業機會） （左昌盛，2006: 9-16） 3. 地方政府的經濟功能 資源配置：地方政府以有限的政策工具進行資源配置，並降低地方性的市場失靈，主要有自然壟斷（如供水）、公共財（如路燈、醫療設備等）、外部性（如土地開發）、優質品（如高品質住宅） 收入分配：透過地方稅收影響分配 管制：代替中央政府履行管制職能 穩定：因缺乏總體政策工具僅能透過地方供給面政策（如提供就業機會） （左昌盛，2006: 9-16）

三、地方治理與地方政經 1. 治理意涵 從結構上來看，它指的是一種公私行為者所形成的一種互動關係或機制。 從結構的概念延伸，治理可能是某種特定的制度化型態。 因為制度的作用，治理必然包括某些規則、規範，甚至構成某種體制。 以過程來看，治理是一種管理策略(Peters & Pierre, 2001) 。 治理可視為「公私行為者共同參與的解決社會問題或創造社會機會的機制」(Kooiman, 2003)，則地方治理即為在一定地域內包括公私行為者共同參與解決公共問題的機制，在這個機制內透過控制及合作等主要的互動模式，降低了形成集體決策的困難。

2. 地方治理特徵及發展趨勢 多層次治理：參與者的組織與界限已漸模糊，形成多層次治理結構。 多元化的治理關係：包括層級體制關係、交易契約關係、與社群伙伴關係。 權力或資源的互賴：主要是法定職權、政治權威、資源和財源、組織能力、與資訊的互依。 政策網路的管理：特色是；(1)由於交換與磋商共同目標的需求，促使網路成員持續互動；(2)這種博奕式互動關係以信任為基礎，經由彼此磋商和同意的規則來約制；(3)政策網路不對國家負責，他們是自主化的（趙永茂，2007）

地方治理發展趨勢 分享全球性的共識，並落實於政府實際執行政策之中； 國家層次的政府組織，應與民間企業、公民社會締結伙伴關係； 鼓勵政府與社會的各階層組織，共同對治理問題提供意見； 在都市層次中，強化伙伴關係將有助於處理生態與社會等公共政策問題； 經由政府部門、民間企業、及公民社會彼此的密切配合，有效提升民眾的能力。 （呂育誠，2004）

Trends of local governance Trend Challenge Questions Urbanization Coordination of activities Have there been any changes in the of various sub-national relations between sub-national govern- governance or at the local and meso-level of the local government system? Globalization Development of new divisions Have there been any changes in rela- of labour in the territorial state tion between local governments and to meet the socio-economic con- higher tiers of governance? sequences of globalization Europeani- Secure or even increase the role What are the major implications Zation of local governments in the newly (direct and indirect) of the rise of the emerging European polity EU for local governments and systems of local government? New sub- Increase local capacity for What are the major changes in systems stantive effectively and efficiently of local government management Demands solving community problems and community partnerships? New Partipa- Respond to new participatory What are the major changes in the tory demands demands and secure the respon- system of local democracy siveness of local government Sources: Denters&Rose(Comparing Local Governance, 2005), p.6.

New Trends in Local Governance 根據UN Chronicle的界定，地方治理發展有以下趨勢： 中央向地方的權力分化：地方政府被賦予更多資源、責任、以及政治正當性，以解決包括全球化所帶來的負面影響等等問題； 公民社會在政策制訂中的擴大參與：既可回應分權化後仍存在的「治理失靈」(governance failures)問題，亦可協助政策結構的正當化，並藉此促成政策更有效率； 多層次治理及合夥：仰賴不同層級政府及公私間的密切合作，適度解決公共服務供給與需求間的落差，並建立彼此技術與資源分享的管道，及提供風險分攤和投資效益報酬極大化的機制； 過程導向及以疆域性基礎的政策：對應多中心體系(polycentric system)下的行為者，政策制訂主要方式變成依靠一定疆域內行為者的聯合、同盟與妥協，以及協調、爭辯與討論，最後建立共識與集體行動的過程 (UN 2001, 32)

3. 地方政經中的地方治理 以結構的觀點來看，地方治理包括政治經濟過程的主要公私行為者 以過程的觀點來看，地方治理涉及到政治經濟的整合，透過「領控」(steering)促進地方發展

四、台灣地方的治理環境 1. 治理困境 資源稀少，分配不足； 管理與機能不足； 地方割據主義； 地方自治權力不足； 城鄉中心化與邊陲化的發展與分配衝突等問題 「由於台灣中央與地方關係屬於單一國偏向中央集權的關係結構，地方自治權力與能力仍然十分薄弱。而且因為地方政治與地方政治生態的惡化，以致於造成中央與地方政治對抗及地方政府間的與地方府會間的對立與衝突。尤其在地方狹隘、對立、孤立政治，及地方派系、黑金政治，乃至政黨對立，對抗的政治結構下，更不利於談判、協議政治與地方治理社會的發展，也不利於區域政府間的整合與鄰近縣市鄉鎮的合作與發展，這些都是當前台灣地方政治與自治的結構困境」(趙永茂，2007: 13)。

治理是一種結構，也是一種新體制的發展，蘊含地方政府及其他社會行為者，為適應變動且複雜的環境所做的調整； 2. 治理建構？ 治理是一種結構，也是一種新體制的發展，蘊含地方政府及其他社會行為者，為適應變動且複雜的環境所做的調整； 治理也是一種過程，其目的在保持政治、社會與經濟系統中需求與潛能間的動態平衡，即能處理「集體行動問題」和「集體行動解決方案」間的緊張關係，或者更具體而言，在提升地方政府的治理能力，或社會政治系統的治理能力(趙永茂，p.23)。