第 八章 特别行政区制度 ——国家结构形式的创新

教学要求：对特别行政区制度有基本了解和认识，正确认识我国国家结构形式方面的创新与发展。 授课形式：讲授、课堂讨论 授课课时：3课时 讲授内容：一国两制 特别行政区 参阅书目： 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》

第一节 概述 一、理论依据 1、法理依据：宪法第三十一条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。 2、特别行政区享有各省、直辖市、自治区所没有的高度的自治权，（这种自治权力在许多方面超过联邦制下成员邦或国的权力。）实行不同于省、自辖市、自治区的社会经济、政治、文化制度，在立法、行政、司法制度方面享有高度的独立性。

中央政府的法律、法规除特别规定外，一般不在特别行政区内实施。但特别行政区是统一的国家的组成部分，不能行使国家主权。整个国家的外交、国防等权力由中央统一行使。 ★ 特别行政区是对单一制下地方政府传统权力范围的一种创新和突破。

3、一国两制：全称“一个国家、两种制度”，就是一个国家，根据其宪法和法律的规定，在自自己国家的一部分地区实行不同于其他地区的政治、经济和社会制度。 ★一国两制，是中国共产党和政府为了实现组织统一大业，根据世界的现实、历史的状况和中国的实际提出来的现实而合理的构想。

4、“一国两制” 的涵义：在统一的中华人民共和国的主权范围内，在大陆坚持社会主义制度的前提下，在台湾、香港和澳门设立实行资本主义自治的、享有高度自治权的特别行政区。“一国两制”的前提是“一国”，即中国只有一个最高国家权力机关——全国人民代表大会，一个中央人民政府——国务院。

5、特别行政制度的内涵： （1）特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域； （2）在大陆坚持社会主义制度的前提下，特别行政区实行资本主义制度； （3）特别行政区享有高度自治权（行政管理权、立法权和独立的司法权力；享有独立的地方财政权，实行独立的税收制度；享有独立的外事权，但不是外交权）。

第二节 特别行政区制度的实施 一、特别行政区的建立 1、1997年7月1日，香港政权顺利从英国政府归还给中华人民共和国政府，成功创立了我国第一个特别行政区——香港特别行政区。

2、1999年12月30日，中国人民共和国政府对澳门恢复行使主权。 ★恢复对香港、澳门行使主权，并不说明“一国两制”成功运作，还有更多问题、谈判和斗争仍处于进行时，还有很多运作制度需要建立和完善。

二、台湾与特别行政区制度 邓小平曾指出，“一个国家、两种制度”这个科学构想首先是从解决台湾问题和香港问题出发的。 台湾问题解决需要更多的构想，“一国两制”理论仍需深化！

第三节 特别行政区的政治体制 一、香港特别行政区的政治体制 (一)行政长官 1。行政长官的地位 香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，也是行政长官，代表香港特别行政区。

2。行政长官的责任 行政长官是香港特别行政区的最高地方长官，负责领导香港特别行政区，对中央人民政府负责、对香港特别行政区负责，对香港特别行政区立法会负责。

3。行政长官的资格、产生、任期和辞职 （1）香港特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中产生。 （2）行政长官的产生包括提名和任命两道程序。基本法规定“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”。

（3）任期5年，可连任一次。 行政长官必须依法宣誓，拥护基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区，廉洁奉公、尽忠职守。

（4）行政长官有下列情况之一必须辞职： a.因严重疾病或其他原因无力履行职务; b.因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；

c.因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。 行政长官短期不能履行职务时，由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理其职务。

4。行政长官的职权 （1）领导香港特别行政区政府； （2）负责香港《基本法》和依照香港《基本法》适用香港的其他法律的执行； （3）签署立法会通过的法案，公布法律；

（4）签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案； （5）决定政府政策和发布行政命令； （6）提名并报请中央人民政府任命各司（局）长、正副司（局）长等主要官员； （7）依照法定程序任免各级法院法官和公职人员；

（8）执行中央人民政府就香港《基本法》规定的有关事务发出的指令； （9）代表香港特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务； （10）批准向立法会提出有关财政收入或支出动议；

（11）根据安全和公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会作证和提供证据； （12）赦免或减轻刑事犯罪的刑罚； （13）处理请愿、申诉事项。

5。行政长官与立法会的关系 （1）行政长官对立法会负责：香港特别行政区必须遵守法律，对象特别行政区立法会负责。而行政长官作为香港的首长，负有对立法会负责的法律义务。

（2）相互制衡；行政长官认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在3个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数通过原案，行政长官必须在1个月内签署公布或依法解散立法会。

如果行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案，或者立法会拒绝通过政府所提出的财政预算和其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会。行政长官在解散立法会前，须征询行政会议的意见，并在其一任任期内只能解散立法会一次。

如果行政长官两次拒绝签署原案就要自动辞职。立法会有权弹劾行政长官。立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过调查，立法会可以委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，如果调查委员会认为证据确凿，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府批准。

（3）相互配合。指行政与立法应有沟通、合作，共同构筑和谐、共进的关系，以求决策正确，处事高效，更好地为港人整体利益服务。

6。行政会议：香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构。不本身不是决策机构，也不同于行政机关，但确是行政长官决策中的重要一环。行政会议意见对行政长官决策有影响力，但没有约束力。

其职能包括： （1）协助行政长官决策； （2）行政会议成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定，任期不超过行政长官的任期； （3）成员由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任；行政长官可以邀请有关人士列席会议；

（4）行政会议由行政长官主席； （5）行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和及解散立法会前，须征询会议的意见和教育; （6）行政长官如果不睬内行政会议多数成员地的意见，应将具体理由纪录在案。

7。廉政公署：主要任务是反对贪污，提倡廉洁，主要是清查政府部门的贪污行为。独立工作，直接对行政长官负责。 8。审计署：只要职责是审核政府帐目，确保政府的财政和会计账目正确适当。

（二）行政机关 1、香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关。特别行政区政府首长是行政长官。特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。

2、特别行政区政府的职权： 制定并执行政策； 管理各项行政事务； 办理中央人民政府授权的对外事务； 编制并提出财政预算、决算； 拟定并提出法案、议案、附属法规； 委派官员列席立法会，并代表政府发言。

行政机关对立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会会议作施政报告，答复立法会议员的质询，征税和公开开支必须经立法会批准。 原由行政机关设立咨询组织的制度继续保留。 律政司主管刑事检察工作，不受任何干扰。

3。特别行政区政府的咨询制度 行政机关的咨询组织分为5类： （1）向部门首长提供意见的法定组织，如香港事务咨询委员会； （2）向政府提供意见的法定组织，如区议会、乡议局等区域组织； （3）向部门首长提供意见的其他组织，如劳工顾问委员会； （4）向政府提供意见的其他组织，如扑灭罪行委员会 （5）负责执行某项事务的委员会，如空运牌照局。

（三）特别行政区立法会 1。立法会的性质和地位 立法会是香港特别行政区的立法机关，行使立法权，立法会议员可根据法律规定并依照法定程序个别或联合提出法律草案，立法会通过的法律草案，行政长官没有否决权。但可以拒绝签署，立法会对行政长官拒绝签署的法案可以再以全体议员三分之二多数通过，行政长官必须签署，否则解散议会。 如果新选举产生的立法会再次以三分之二多数通过原法案，行政长官仍拒决签署，就必须辞职。

行政立法会还行使一系列重要权力，如根据行政机关的提案，审核通过财政预算；批准税收和公共开支；听取行政长官的施政报告并进行辩论；对行政机关的工作进行质询；行政长官如有严重违法或渎职行为，可按法定程序提出弹劾；同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免等。

2、立法会的产生和任期 （1）香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以担任香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的20%。

（2）香港特别行政区立法会由选举产生。根据香港特别行政区基本法，对香港特别行政区立法会第一届至第三届产生办法的规定，立法会选举是直接选举与间接选举的结合。直接选举是全体选民一人一票选举立法会议员。间接选举是由工商界、金融界、专业界、劳工、社会服务、宗教等界的团体选举立法会议员，以及一个有广泛代表性的选举委员会选举立法会议员。

（3）关于直接选举和间接选举立法会议员的比例没有确定，只是规定根据实际情况和循序渐进的原则而定，最终达至全部议员由普选产生的目标。 （4）香港特别行政区第一届立法会任期为2年外，其余每届任期4年。

3、立法会职权 （1）立法权； （2）监督权； （3）弹劾权； （4）其他职权，包括同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免，接受香港居民申诉并做出处理等。

4、立法会议员和会议 （1）立法会议员由选举产生，享有的主要权利有提案权、质询权、辩论表决权、豁免权等。立法会活动的主要形式是举行会议，基本法规定立法会举行会议的法定人数为不少于全体成员的二分之一。

（2）立法会的程序：提出法律草案；审议通过法案；批准、公布法律（须经行政长官签署、公布，才能生效）。 （3）香港特别行政区立法会制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，如立法会备案的法定不符合基本法或法定程序，全国过人大常委会可以将其发回重审，但不作修改。发回重审的法律立即失效，不能继续适用。

（四）香港特别行政区的区域组织 香港特别行政区可以设立非政权性的区域组织。这样，香港原有的市政局、区域市政局、区议会等组织可以继续存在，其职能是接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询；负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。

（五）香港特别行政区公务员 1。公务员的范围 根据基本法，公务人员是指在香港特别行政区政府各部门任期的人员，不仅包括事务类公务员，也包括政务类公务人员，即政府各部门的主要官员。

主要包括： 香港永久性居民的公务人员； 在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国籍公务人员； 特别行政区成立前在香港政府各部门，包括警察部门任职的公务人员； 原香港公务人员中的或持有香港特别行政区永久性居民身份证的英籍和其他外籍公务人员； 从香港特别行政区以外聘请的英籍和其他国籍的公务人员。

2。公务员的管理： （1）在香港特别行政区政府各部门任职的公务人员，必须是香港特别行政区永久性居民，但基本法第101条对外籍公务人员另有规定者或法律规定某一职级以下者不在此限； （2）香港特别行政区成立前在香港政府各部门，包括警察部门任职的公务人员均可留用；

（3）香港特别行政区政府可任用原香港公务人员中的或持有香港特别行政区永久性居民身份证的英籍或其他国籍认识，担任政府部门的各级公务人员。 但下列各职级的官员必须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；

（4）香港特别行政区政府可聘请英籍和其他国籍认识担任政府部门的顾问，必要时刻从香港特别行政区以外聘请合格人员担任政府部门的专门和技术职务，这些外籍人士只能以个人身份受聘，对特别行政区政府负责。

（5）香港原有关于公务人员的招聘、雇用、考核、纪律、培训和管理的制度，包括负责公务惹眼的任用、薪金、服务条件的专门机构，除有关外籍人员的特权待遇规定外，予以保留。

3。公务人员的待遇：按基本法留用的公务员，其年资予以保留，薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准；对退休或复合离职的公务员，不论其所属国籍或居住地，香港特别行政区政府按不低于原来的标准向他们或其家属支付应得到的退休金、酬金、津贴和福利费；香港原有公务员制度中有关给与外籍人员特权待遇的规定不予保留。

4。公务员的宣誓：香港特别行政区政府行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时，必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。

（六）香港特别行政区司法机关 原来在香港实行的司法体制，除因设立香港特别行政区终审法院而产生变化外，予以保留。 1。司法体制是指香港原来的审判机关、检控机关、各种司法辅助组织（如法律援助署、注册总署、廉政公署等）、律师组织等的总体。 。

2。法院，特别行政区审判机关分两类，一类是各级法院，另一类是个专门法庭。具体包括： ★终审法院：在“一国两制”的政策下，国家授予香港特别行政区高度自治权，包括司法方面的终审权，终审法院由此产生，它受理对香港特别行政区各级法院的最后一级上诉，不必上诉到北京。

★高等法院：相当于原香港的最高法院，分为原诉法庭和上诉法庭，即高等法院和上诉法院，其法官均为按察司，高等法院设有民事法庭和刑事法庭，享有民事和刑事的无限制审判权。上诉法院审理对高等法院和地方法院判决上诉的民事和刑事案件与对土地审裁处的裁判上诉的案件。

★区域法院：是一级中层法院，在民、刑事方面都只有有限的审判权力。 ★裁判署法庭：香港特别行政区裁判署法庭相当于香港原有的裁判司署。该法庭基本上是刑事法庭，所有公诉罪的诉讼程序由此庭开始。裁判署法庭一方面是国家行使审判权的机构，同时又吸收了一些非专职人员（审裁顾问、太平绅士）参加工作。 ★各专门法庭：专门法庭是专门审理某一类案件的法庭，包括土地审裁处、小额钱债审裁处、劳资审裁处、色情物品审裁处、死因裁判法院和儿童法院。

3。法官：终身法院和高等法院的首席法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任，法官的任用由独立委员会进行推选，经立法会同意任免。 4。审判原则：独立审判原则；遵循判例原则；公平的诉讼程序原则；实行陪审制度原则。

5。特别行政区适用的法律： 基本法； 香港特别行政区立法机关制定的法律； 根据基本法在香港特别行政区实施的全国性法律。 同时，法院还可以参考其他普通法适用地区的司法判例。

6。香港特别行政区可以与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系做出适当安排。

第四节 澳门特别行政区的政治体制 一、行政长官：代表特别行政区，对中央人民政府和特别行政区负责。协商产生并由中央人民政府任命。 二、立法会：议员由直接选举、间接选举和委任三种形式产生。 三、司法独立。澳门特别行政区独立行使审判权，各级法院的法官根据由当地律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命。