社会政策与人的需要及社会问题 一、人的需要、社会需要和社会问题 二、人的需要和社会需要对社会政策的作用 三、社会政策在解决社会问题中的作用 教学内容和要求 一、人的需要、社会需要和社会问题 二、人的需要和社会需要对社会政策的作用 三、社会政策在解决社会问题中的作用

一、人的需要、社会需要和社会问题 （一）社会政策的基本目的和基本目标 1. 社会政策的基本目的——满足人们的各种需要，解决各种社会问题。（社会政策是对个人、群体和社区的各种需要的制度性回应，是应对社会问题的措施。） 2. 社会政策的基本目标——为不能通过其他途径满足自身基本需要的个体提供福利性帮助。

一、人的需要、社会需要和社会问题 （二）人的需要 1. 概念——个体为维持生存和发展必须设法加以满足的摄取状态。人的需要首先是生理性的，也具有社会性。个体的需要在不同层次、不同程度上反映了个体层次上的社会需要。（社会整体需要以众多个体需要表现出来；个体需要产生是社会标准衡量的；个体需要以社会途径来满足。）

2. 对人的需要的不同理解

3. 需要与需求的区别、联系及需要的类型 （1） 区别与联系：需求是人们在一定条件下可实现的、能够得到满足的需要。不是所有需要都能得到满足。 （1） 区别与联系：需求是人们在一定条件下可实现的、能够得到满足的需要。不是所有需要都能得到满足。 社会政策满足的是人们基本需要，这些基本需要的满足不应该受个体支付能力的影响和制约； 社会应该帮助没有能力满足基本需要的个体去满足其基本需要。

（2）类型 A、布雷萧的观点：规范性需要（个体未达到社会期望标准而产生的需要）；感觉的需要（个人感觉的需要）；表达的需要（行动的表现）；比较的需要（所得少于同类人时产生的需要感觉）。 B、马斯洛的观点：生理需要；安全需要；社交需要；尊重需要；认知需要；美的需要；自我实现需要。

（3）基本需要的刚性与弹性及实现途径 A、现代社会人的基本需要：在收入维持、健康、就业、住房、教育、个人社会服务方面的最低需要标准。 B、基本需要的刚性是指社会必须保证满足社会成员的基本需要；基本需要的弹性是指基本需要随着社会的发展以及时空变化而变化，需要的满足程度会有所不同。（原因：受经济，政治，文化、价值和意识形态制约） C、基本需要实现途径： 个体自身，家庭和家族、亲友、邻里，民间慈善团体（1870年前），市场（机制），国家，非营利机构和专业团体

（三）社会需要 1.概念——是社会整体的需要，即社会为了维持整个系统的正常运转和社会发展所必须满足的需要。 2.社会需要的内容与层次 社会整合（各部分保持联系的状态。靠情感和宗教/劳动分工来维持）；追求秩序（行动一致性）；社会稳定（各阶层关系融洽、和谐）；发展（经济发展和社会发展）

经济发展和社会发展的关系?? 经济发展关注“物”的发展即物质资料扩大再生产；社会发展关注社会成员的生存、享受和发展。 经济发展的目的是社会发展，社会发展为经济发展提供重要保证。

3. 社会需要与社会政策的关系 （1）社会政策能够有效地满足社会需要。表现在： 3. 社会需要与社会政策的关系 （1）社会政策能够有效地满足社会需要。表现在： 国家是社会政策的主体，能有效调节社会成员关系，满足社会整合需要； 作为社会政治制度和意识形态的组成部分，社会政策能规范社会成员行为，满足社会秩序需要； 社会政策对资源的再分配，缩小了不同地区和群体差别，消除社会紧张，满足社会稳定需要； 协调经济社会发展，在追求效率的同时实现社会公平，满足社会发展需要。

（2）社会政策在满足社会需要过程中的局限性： 触动原有的利益格局； 仅有社会政策不足以保持社会成员行动的一致性，还需要其他社会控制制度的匹配才能奏效； 社会政策不能完全控制个人的社会风险； 社会政策在干预市场经济以实现经济与社会协调发展的努力，遭致许多的争论。

社会病态论——社会群体的道德病态或社会本身的道德不健康状态。 （四）社会问题 1. 对社会问题的不同理解 社会病态论——社会群体的道德病态或社会本身的道德不健康状态。 生物社会论——人类生理因素造成的一些行为现象。 社会解组论——社会变迁导致的社会失控现象。

社会问题是对社会成员和社会整体造成负面影响、不被能社会主流价值接受而必须采取集体行动进行干预的社会现象。 文化失调论——各种亚文化变化速度不同导致社会整体的混乱现象。 越轨论——社会行为与社会制度和目标间差距造成的问题。 冲突论——价值矛盾和冲突的结果与表现。 人格心理失调论——人格和心理失调的表现。 标签论——人们对某些人、某些行为和现象所作的主观性反应。 2. 概念 社会问题是对社会成员和社会整体造成负面影响、不被能社会主流价值接受而必须采取集体行动进行干预的社会现象。

3.社会问题的特点 客观性、主观性、社会性、过程性、普遍性、持久性和群体性。 4. 当代主要社会问题 社会不平等（由于权力和各种资源分配的制度差异，导致人们在社会财富分配中所占份额不同，各群体的声威和社会地位的不同。产生贫困、犯罪和社会不稳定、政治冲突、战争等严重的问题）、贫困、老年人问题、环境资源与生态恶化、犯罪及越轨、社会歧视、健康与疾病、居住环境、婚姻家庭、妇女儿童、残疾人、移民以及民族宗教冲突和战争等各种

二、人的需要和社会需要对社会政策的作用 （一）人的需要对社会政策的作用 人的需要对社会政策的导向作用，体现在： 1. 满足个人需要的内容。 1. 满足个人需要的内容。 2. 满足程度（政策满足个人需要的程度随个体对政策的满意度变化）。 3. 满足方式（与不同的个人需要相适应，产生多层次社会政策体系，催生了不同的或新的政策领域和政策手段）。

（二）社会需要对社会政策的作用 社会需要对社会政策的导向作用： （1）社会政策在满足内容、满足程度和满足方式上，均以社会需要（整合、有序、稳定和发展）为基础来进行政策规划和落实的。 （2）社会政策是对社会需要的回应，宗旨在于控制社会风险的发生。在社会分化条件下，社会需要导向的复杂性决定了社会政策必须满足不同利益群体的不同需要。 社会分化——伴随着劳动分工的专门化和专业化形成的社会成员在地位、职业以及价值取向等方面的差异化现象。表现在地区、种族、性别和宗教等水平方面，也表现在教育、年龄、职业和地位阶层等垂直方面。

三、社会政策的作用 （一）社会政策在满足个人基本需要中的作用 1. 积极作用：社会政策成为当代人们满足基本需要的主流方式。通过有效调动社会资源，针对人们的各种需要，进行全社会范围内的资源有效配置，解决人们面临的社会问题。表现：

2. 局限性 （1）社会保障政策通过社会保险、社会救助等形式，在一定程度上保证了社会成员的基本收入； （2）公共卫生和医疗服务在治疗和预防疾病方面满足了人们的健康需要； （3）公共住房政策满足了人们居住的基本需要； （4）教育、就业和个人社会服务政策在满足人们这些方面的需要发挥了重要的作用。 2. 局限性 尽管社会政策在满足人们基本需要的同时，已经发展到试图满足人们更高级的需要，但不能囊括全部的需要； 社会政策只能部分满足人的基本需要； 非个性化的社会政策难以满足个性化的特殊需要。

（二）社会政策在解决社会问题中的积极作用 1. 社会政策在解决社会问题中的积极作用 （1）及时应对社会问题对社会的挑战； （2）社会政策的科学性使得其在解决社会问题过程中更好地发挥其针对性和有效性； （3）社会政策一般以立法形式固定下来，具有权威性、严肃性和强制性； （4）社会政策针对社会问题在全社会范围内进行资源的重新配置，能进行广泛的社会动员，充分利用现有的资源，开发新的社会资源，适应社会需要，保证社会政策的有效性； （5）社会问题是政府和国家着力要解决的问题，而国家和政府是社会政策的主体，从而确保了社会政策能够切实发挥重要作用。

（1）局限性主要是不能解决所有社会问题，仅仅依靠社会政策有时难以解决某一个社会问题。 2. 社会政策在解决社会问题中的局限性 （1）局限性主要是不能解决所有社会问题，仅仅依靠社会政策有时难以解决某一个社会问题。 （2）造成局限性的原因： 政策选择；问题分析和界定的偏差；决策模型本身的视角问题；社会问题的复杂性；对社会政策文本的解读问题；政策执行过程的失真、走样；政府与第三部门间的协调障碍导致目标偏离等等。 社会问题的复杂性：问题本身的发展变化、人们对问题的界定；问题本身的关联性和形成新问题的可能性等。

社会政策的基本要素 教学内容和要求 一、社会政策主体 二、社会政策对象 三、社会政策资源 四、社会政策运行机制

第一节 社会政策主体 一、社会政策主体的概念 第一节 社会政策主体 一、社会政策主体的概念 社会政策主体是指发起或参与社会政策行动过程的行动者。它是一个制度化的行动者体系，每个行动者被要求按照一定制度规范承担一定责任，扮演一定角色，且具有与其责任和角色相适应的权利地位。

二、社会政策主体的类型 1. 主要类型： 2. 社会政策主体角色 政府（最主要的社会政策主体）、社会中的各种组织、群体、个人。 社会政策行动的责任者——为满足公民基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体和个人； 社会政策行动的组织者——制定政策法规、调动各种资源、协调行动； 资源提供者——财政资源、人力资源、物质资源等； 服务提供者——各种医疗卫生、教育、老人服务等社会服务分别由不同的主体或个人来提供。

二、社会政策主体的类型 3. 社会政策主体的层次 责任层次——以政府为主的责任（制度模式）和其他主体为主的责任（剩余模式）； 角色层次——组织者；资源提供者（经费）；服务提供者； 公共行政层次——低层次责任和高层次责任（就行政而言，行政责任主体分中央政府、省级政府、地方政府和社区组织等）

二、社会政策主体的类型 4. 社会服务领域中的组织体系 商业组织、初级群体、互助组织、就业组织、志愿者组织、NGO——NPO组织、政府组织。

三、各种社会政策主体在社会政策体系中的作用 1. 政府的责任 政策行动组织者（满足社会基本需要、解决社会问题的最首要责任；把握社会需求；制定政策法规体系和行动规划；规范组织和个人在社会政策中的角色和责任；组织政策实施；协调行动）；资源提供者；社会服务提供者（建立和管理公共社会服务机构） 2. NGO——NPO组织责任 A、概念：NGO——政府组织体系外的各种民间非企业性质组织的总称，包括各类政治文化、社会服务和其他类似的组织；NPO——不以营利为目标的社会服务组织。

三、各种社会政策主体在社会政策体系中的作用 B、责任 中介作用；直接提供服务作用。 C、特点 非营利性；服务福利性；公共性；资源支持系统多元化。 D、发展趋势 规模数量上升；服务日趋专业化，质量提高；国际化趋势加快。

三、各种社会政策主体在社会政策体系中的作用 3. 其他组织的责任 A、就业组织责任（由雇主和雇员组成的组织） 承担雇员基本社会保障费用；提供必要的社会福利服务；为政府社会政策行动和社会福利事业提供财政支持。 B、社区组织的责任 成为社会政策体系的基层行动组织；社区组织在国家和企业服务较弱的农村地区发挥强大的作用。延续传统社区服务功能，并成为国家社会政策行动的有机组成部分。

四、社会政策主体的发展趋势 社会政策主体模式变化的国际趋势（从无到有，到强，再到弱化） 福利多元化趋势（从“国家福利”模式到“多元福利模式

一、社会政策对象概念与分类 社会政策行动的接受者。社会政策突出特点是直接面向个体社会成员。 一般性对象和专门的对象；普遍性对象和选择性对象。 第二节 社会政策的对象 一、社会政策对象概念与分类 社会政策行动的接受者。社会政策突出特点是直接面向个体社会成员。 一般性对象和专门的对象；普遍性对象和选择性对象。 30

二、社会政策的受益者和受损者 1. 社会政策受益者 从社会政策行动中获得好处的个人群体。 社会政策受益者分析的视角：事实分析和道德价值分析（社会价值——社会发展、社会公平、社会平等、社会关照、维护社会稳定、道德——合乎社会规范等） 31

A、概念——在社会政策行动中利益受到损害的个人、群体。 B、价值和道德分析 2. 社会政策的受损者 A、概念——在社会政策行动中利益受到损害的个人、群体。 B、价值和道德分析

三、社会弱势群体和社会政策 1. 弱势群体概念 一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性，生活质量的低层次和承受力的脆弱性的特殊社会群体。 2. 分类 生理性、社会性、自然性弱势群体。 3.社会政策对弱势群体的作用 福利救助、提供机会、增能。

第三节 社会政策资源 一、社会政策资源概念 是指维持社会政策行动所需要的各种物质条件。它分为资金性资源和非资金性资源两种。 二、社会政策资源调动方式与经费投入 （一）社会政策资源调动方式 1. 政府调动社会政策资源方式 税收、专项收费、国债、外资及其他方式

2. 非政府的资源调动方式 社会集资、社会捐助、志愿者服务、社会网络和社会资本。 （二）经费投入方式 政府社会支出——政府在社会政策各领域所做的财政投入总和，政府财政用于实施社会政策的部分。（衡量指标：人均支出额、政府社会支出占政府财政支出总额比例、政府社会支出占GDP的比例）。 减免税费 人员调配和物质调拨

人员调配：政府通过行政手段调动机关及所属机构工作人员，去从事社会服务工作。 项目配套资金——政府在对一个项目提供经费资助时，接受资助的地区、部门、机构或个人对该项目必须投入相应比例的资金。 社会保险基金 国际援助 民间投入

第四节 社会政策运行机制 一、社会政策运行机制概念 1. 概念：社会政策各个环节运行的基本方式，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制、社会服务传递机制等。 2. 社会政策运行机制的作用： （1）合理的运行机制可以规范社会政策行动中行动者的行动； （2）合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平和效率目标 （3）合理的运行机制可以兼顾公共服务方式和个人自由选择。

二、资金供应模式和服务传递模式 1. 资金供应模式 “需求导向型”和“预算约束型”。 2. 服务传递模式 （1）社会服务政策行动涉及者：服务受益者——服务需求方；社会服务机构——服务提供方；政府和民间自主者——项目付费方。 （2）服务传递、发送模式 模式一：政府直接经营社会服务机构（付费方与服务供应方合一）； 模式二：政府补贴供应方（给非营利结构的一般性补贴以及给营利和非营利性机构的专门性补贴）； 模式三：政府补贴需求方

三、社会政策行动中的纯福利模式和准市场模式 1.纯福利模式 政府完全直接管理或委托“准政府部门”管理福利性社会事业；实施广泛的再分配和收入转移；政府几乎为所有福利性社会服务供款，受益者无需付款获得免费的福利性服务。

2.准市场模式 在社会政策行动中引入一定的市场竞争机制。基本要点是： （1）打破福利服务中的垄断，通过服务机构的竞争，提高机构和项目的运行效率和服务质量。 （2）改变拨款方式。按服务项目数量和质量来拨款和面向服务对象的“政府购买服务”方式；

（3）增大服务受益者对服务机构的选择权，用“脚投票”。 （4）增加福利使用收费。以体现受益者个人责任，约束福利需求，增加资金来源和减轻政府财政负担； （5）加强绩效评估考核，在评估和考核中强化效率和质量的指标。

思考：引入市场竞争的优劣。

社会政策的制定、实施与评估 第一节、社会政策的制定过程 社会政策制定过程的概念 是指社会政策主体为满足全体或某些社会成员的需要，或解决某些社会问题而制定相应的社会政策的全过程。一般要经过社会需求和问题信息收集和分析、政策方案设计、论证、试点、通过并颁布政策等步骤。

一、社会政策决策内容与决策模式 （一）社会政策决策内容 1.社会政策决策与决策内容的概念 ——制定社会政策的行动； ——社会政策制定过程中要决定的事项。 2.社会政策决策的具体内容 是否采取政策行动；政策覆盖的范围与福利水平（政府公共财政或公共资金给付水平/受益者者平均受益程度；覆盖面与水平是一对矛盾）；资源调动方式；社会政策项目的运作方式。

（二）社会政策决策层次与模式 1.社会政策决策层次 宏观政策决策——政治领导人针对社会政策基本目标、资源调动规模和政策模式等重大问题做出决策； 技术手段设计——社会政策行动在服务、管理、资源调动、费用调控等方面所采用的技术手段和物质条件； 运行方案设计——社会政策在具体运行过程中各环节中所采用的具体操作方式（基本程序、服务传递方式、组织体制及管理方式、资源调动和费用控制等）。它包括基本方案设计和具体实施细则制定两方面。 2.社会政策决策模式——基本决策体制、基本程序、和基本决策方法等综合特征。它受各国政治体制（政党制度、选举制度、政府体制）、政治文化和基本经济体制等因素制约。

3.决策模式类型： （1）按人民参与规模与程度分： A、民主型决策模式——人民可以通过各种方式参与政策决策过程，对政策制定发挥实质性影响；（需要注意：普通老百姓并不是对每项政策的制定进行直接投票，而只是选领导人和在议会的代表，由他们选出来的领导和代表从事政策制定工作；也没有绝对集中化、有少数几个人决定的决策制度；一般都介于绝对民主与绝对集中之间，只有民主和集中程度高低不同的差异。） B、集中型决策模式——决策权掌握在少数人手里，人民难以有效参与，或者参与其中但对政策制定难以发挥实质性影响或影响不大。 （2）按政府行政机构和议会在决策中的作用大小分： C、行政主导体制——政府行政机构的权力比议会或国会更大。（集中趋势强） D、议会主导体制——议会或国会握有重要权力和关键资源（拨款权），重要政策必须经过议会或国会严格审议通过。（民主趋势强）

民主型决策模式与集中型决策模式的优劣比较： 民主型模式： 优点——最大限度使政策代表人民利益和愿望，能得到多数人的拥护而顺利执行。劣势——成本高，效率较低，不能绝对避免被少数人利用使政策偏离公共目标。 集中型模式： 优点——成本低，效率高。劣势——缺乏民众有效参与和监督，易使政策偏离真正的公共目标。

介于绝对民主与绝对集中模式间的模式——亚模式 E、代议制民主决策模式——由人民选举的代表（人民代表或议员）承担制定或审议政策的职责任务； F、民主集中型决策模式——在广泛征求意见的基础上，由少数领导人集中决定； G、精英决策模式——在政策决策过程中发挥专家的重要作用。一方面，政治领导人具有较高的专业背景，或在领导集体中技术专家所占比例较高；另一方面，在政策制定过程中，广泛邀请各类专家参与决策。由专家提出和论证政策方案，交由政治领导人做决定。

二、影响社会政策决策的因素 （一）基本因素 1.政策需求情况——社会对某项社会政策的需求情况，就是说社会成员是否有需要没有得到满足，是否存在某种社会问题，需要政府制定一项社会政策来解决； 政府的目标； 2.政策的预期效果——社会政策预期达到目标的程度； 3.政策行动成本——政策实施所需要的财政开支和包括政治成本和社会成本在内的其他要付出的代价。（福利国家危机来源于对政策成本的忽略。） 4.政策可行性——政策能有效实施的可能。包括是否具备实施政策的条件（财务、技术、人员和组织等）、有效性（能在多大程度上实现目标）、合理性（从政治经济文化手段等各方面衡量是否是最合理的）、政策后果的可接受性（政策实施会带来什么新问题，负面影响如何，这种负面影响被民众、领导人和相关组织的接受程度）。它可以分为政治可行性、经济可行性和技术可行性。

7.公共舆论和大众传媒（各国利益集团希望控制大众传媒和影响公共舆论来影响社会政策的制定。政府也非常重视它们的作用）； 5.政策的信息系统——包括对社会成员需求信息、社会问题状况信息、公众对社会政策态度的信息、对现有政策与制度及其执行情况的信息。涉及到收集、传递和反馈信息来制定政策和论证政策方案； 信息对政策的影响包括：信息不及时，导致政策不能对需求和社会问题作出及时反应；信息的不完整或无效，难以决策；扭曲的信息导致真实情况被忽略，夸大的信息导致错误的决策；信息被集团或个人利用，影响到政策走向。 6.利益集团； 7.公共舆论和大众传媒（各国利益集团希望控制大众传媒和影响公共舆论来影响社会政策的制定。政府也非常重视它们的作用）； 8.领导人偏好和主管部门的影响； 9.突发事件——事先没有预料到，在很短时间里发生发比较严重的事件 突发事件表面上是偶然事件，却有必然原因，反映出社会体制或政策中存在不足和薄弱环节。其影响为：暴露社会问题，促进公众重视和政府制定解决社会问题的社会政策；暴露现有政策的不足，促进政策的改革和强化；受压力的驱使，政府解决一些社会问题。

三、社会政策制定的主要环节 1.确立政策议程——政府根据各项任务的轻重缓急而安排制定社会政策的计划，决定哪些问题应该优先解决。包括将重要的、急需的政策放在最先和对重要的政策投入更多资源两方面。A、A、政策议程产生的两种方式：公众议程先于政府议程；政府议程先于公众议程。 B、产生过程：调研、分析、评估、确定议程和政策方向。 C、影响政策议程的因素 客观事实（需要是否满足，问题的严重程度，是否被认识，社会结构和政治体制的影响） 社会成员（普通公民、政治家、研究者、利益集团、大众传媒） 51

2.设计政策方案（阶段有基线调查、初步方案设计——目标、具体行动计划、资源调配、运行机制、效果分析和组织管理设计等、比较并选择最优方案） 3.可行性研究（进行政治、经济和技术方面的调查分析） 可行性研究的特点：实证研究和规范研究相结合；定量分析和定性分析相结合；民众意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合；多学科、多方法结合 4.试点——在政策正式实施前先在局部区域或组织内进行实验性的实施，验证政策方案的可行性，发现其缺陷，在此过程中掌握有关社会政策实施过程及效果的实际情况，为进一步修改完善和正式实施政策做好准备。 试点的过程：选点、开展试点工作、总结试点工作、效果评估。（要求——典型代表性、社会条件客观真实、评估实事求是） 5.审批通过与发布政策文本 审批——最高决策层讨论决定是否批准实施的过程

审批过程的基本要素： 审批者——负责审查和批准社会政策的机构和个人 审批模式——在审批过程中各种意见集中的基本方式。分为领导个人审批模式、领导集体审批模式和民主审批模式 审批程序——政策主管部门（国务院各部委办局）会同国务院法制机构起草政策法规草案→ 国务院常务会议审议行政法规草案，并由国务院法制机构或起草部门作说明→国务院法制机构根据国务院审议意见进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行→公布后的一定时间内报全国人民代表大会常务委员会备案 。

发布政策文本 政策文本类型：国家的正式法律文本/政府行政机关发布的政策法规文件 政策文本发布 政府行政机关政策法规文件的强制性和权威性排序： 国务院发布的“条例” 中央或地方政府行政机关和职能部门发布的“实施细则”和“规定” 各种“意见”、“通知”、“讲话” 政策文本发布 法律文本经国家主席签署，以国家主席令形式发布（在报刊上全文登载，并在主要电台、电视台上报道有关新闻，通过权威出版社发行该法律的单行本，并编入法律汇编） 行政法规签署后，在国务院公报和全国发行的报纸上刊登；地方法规在当地范围内公布。 2007/5/8--04 54

第二节 社会政策的实施与评估 一、社会政策的实施 ——把社会政策付诸具体行动的过程。政策实施主要包括制定实施细则、确定具体的资金和其他资源的来源和使用方式、建立高效率的服务传递模式、开展有效的组织管理。 （一）制定政策实施细则 1.制定政策实施细则的方式 对社会政策条文的解释（语义解释和操作化解释——将各种原则上规定的标准和条件加以具体界定，使它们在政策行动中能进行具体操作）；社会政策规划——为政策实施制定具体行动计划；政策行动的程序化；增加附加规定。 2.社会政策实施细则的内容 受益者资格及认定方式（受益者资格标准——根据一定的自然或上属性作出定性或定量方面的规定，以此来划分受益者的界线）；规定具体的受益标准；规定受益者及相关机构的权利义务；设计制定配套政策措施（其作用在于保障政策实施；防止或降低负面影响）。 55

（二）确定具体的资金和其他资源的来源和使用方式（瞄准对象为人还是机构导致方式不同） （三）服务传递模式与政策宣传 实物或现金提供/通过服务机构向受益者提供福利性服务。（政府经营、政府补贴供方、政府补贴需方、纯福利或准市场模式等） （四）社会政策行动的组织管理 西欧“福利国家”社会福利部门效率低下、“福利国家危机”人们对“福利国家”社会政策持批评态度的重要原因之一是忽视了对社会政策行动过程的有效管理——它直接决定了社会政策行动的社会效果和效率。

1.社会政策行动管理概念 ——通过合理的组织体系，有效的规章制度和合格的人员队伍来保证社会政策行动有序进行，从而高效率地实现和达到社会政策预期目标的过程。 2.企业经营的基本目标与社会政策行动管理目标的区别是什么？

企业管理基本目标：通过有效管理使投入——产出比例最大化，以便使经营活动最大限度获利； 社会政策行动管理基本目标：通过有效管理，达到两个基本目标，即，第一，使社会政策行动的社会效益最大化，最大限度地达到社会政策主体预期的政治和社会效果——更有效地使“该受益的群体”受益，使公共资金在提高社会生活质量、促进社会整合和社会政治稳定等方面更好地发挥作用； 第二，使公共资金得到更加有效地利用。 社会政策行动管理的基本原则：坚持社会效益原则和经济效率原则并重。 社会政策行动管理分为：内部管理和外部管理 58

管理对象：包括a、内部对象——有关机构内部的组织设置、人员编制、培训、内部规章制度的制定。b、服务对象 管理层次： 3.社会政策行动管理的对象与层次 管理对象：包括a、内部对象——有关机构内部的组织设置、人员编制、培训、内部规章制度的制定。b、服务对象 管理层次： （1）行政管理层次——政府对社会政策行动实施的宏观管理体系。通过三中途径来实现管理：一是通过制定和监督实施社会政策的行动计划和实施方案，在宏观上把握社会政策行动的基本框架；二是依照法律、法规来规范所有社会服务机构和个人及组织行为；三是控制社会福利资源分配，调节社会政策的宏观发展方向，引导机构的行为和发展方向。 59

（2）行业管理层次——在与社会政策相关的行业中建立的社会服务管理体系。政府通过建立和监督规章制度及经费分配等手段来干预个行业的社会行为和行业的发展；各个行业通过行业自律和互助方式干预其所属机构的行为和机构的发展。 在社会政策行动管理的行业管理层次中，政府主管部门和行业组织的互动关系如何？ （3）社会服务机构管理层次——社会服务机构的管理。在国家福利模式下，政府统一对社会公共部门的经费来源、人员编制、规章制度和日常工作进行安排；在社会福利社会化甚至私有化模式下，政府不直接管理社会服务机构，只是监督社会服务机构行为是否符合各种法规，是否履行合同和完成了政府委托的社会服务任务。各种社会服务机构独立经营，通过有效管理达到政府要求的社会效益，并通过有偿服务获取资金。

4.社会政策管理的组织模式 跨部门管理机构 社会政策主管部门 社会政策项目的执行机构 一项社会政策行动需要2个或2个以上的政府部门公共参与时建立多部门联合主管机构。我国一般成立跨部门的联合领导小组。 组长为本级政府的首脑或副职，职权高于各个部门首长，有一定的指挥权和协调能力，小组成员是相关部门的负责人。 社会政策主管部门 一般按科层制组织体系建立 优点：分工合理，责任明确，便于指挥调度； 缺点：环节繁多，工作程式化，缺乏灵活性，注重机构自身利益，合作性差 服 从 管 理 管 理 执 行 社会政策项目的执行机构 包括基层管理和服务网络规划；专门的社会服务机构建设规划

5.社会服务的管理体制 2 1 3 社会服务 管理体制 4 政府与非政府机构合作管理体制 单位管理体制和社区管理体制 政府管理体制 社会服务机构管理体制

6.福利机构人员配备与制度建设 （1）人员配备 （2）制度建设 社会福利机构人员包括： 管理人员、技术人员和一般工作人员。 影响人员合理配备的因素：机构的运营机制——按工作人员人头付费机制（鼓励机构扩大编制）；按任务付费机制（促使主动约束人员膨胀） （2）制度建设 A、制度建设的两个内容：通过国家法律和政府法规形式将社会政策行动做出具体的规定，以便在社会政策实施过程中有法可依；福利机构自身的规章制度建设。 63

B、从管理对象角度分为：内部规章制度和外部规章制度建设。 7.社会福利运营漏洞与社会政策行动管理的改善要求 （1）“福利漏洞” 即社会政策实践中因管理不善造成社会福利资金的流失和浪费。包括社会福利机构方面的漏洞和服务对象的漏洞。 社会福利机构方面的漏洞——内部管理不善导致公共资金运营效率降低，表现为公共资金分配和使用不合理造成浪费；福利机构臃肿，人浮于事，机构内部耗费过多的福利资源；机构工作人员非正常消耗公共资源。 服务对象方面的漏洞——外部管理不善造成福利受益者的行为偏差，使福利资源难以发挥应有的作用，表现为不当受益；超标受益；重复受益；受益转移。 64

（2）社会政策行动管理改善要求 A、优化运行机制——合理的运行机制是提高社会政策行动运行效率的重要保证； B、对组织机构进合理化设置（控制人员数的同时注重提高业务素质，合理设置机构）； C、提高技术手段（网络技术，“成本——收益核算”，精算手段及自动化办公设备的利用）； D、建设合理化、系统化、标准化的规章制度（处理好制度严密性和灵活性矛盾）； E、优化管理人员素质； F、引入竞争机制。

二、社会政策评估 1.社会政策评估含义及特点 社会政策评估是指按照一定的价值及技术标准对一项社会政策方案和政策具体行动和效果做出判断。 社会政策评估特点：有组织的行动；科学性和客观性；权威性。

2.社会政策评估意义 （1）社会政策实施受各种因素的影响，再完善的决策和精致计划都难以保证完全自动按计划进行实施，需要对政策实施过程进行监控，防止发生偏差； （2）社会政策决策不可能是非常完善的，需要通过政策评估等方式对政策方案加以检验； （3）社会政策的行动效果非常复杂，需要专门的政策评估行动来判断和检验政策效果； （4）社会政策评估可以帮助政策执行者较全面地把握社会政策行动的运行和进展情况，发现政策实施过程的的问题和解决问题； （5）社会政策评估帮助社会政策执行者和决策者清楚了解社会政策方案的阶段性效果，便于即使总结经验，为调整、改革和制定新的政策提供必要的经验资料； （6）通过社会政策评估可以对社会政策执行者实施监督，及时纠正某些机构或工作人员在掌握政策方面的偏差，确保社会政策行动能够始终沿着正确的方向发展。

3.社会政策评估的基本要素 4.社会政策评估对象和内容 政策评估主体——评估行动的组织者和执行者。分为领导评估、政策执行者评估、专家评估和群众评估。 4.社会政策评估对象和内容 社会政策评估对象——被评估的社会政策行动，包括政策方案本身和政策实施行动。 社会政策评估内容包括政策方案是否合理、政策实施行动是否得力、是否取得了预期效果。其中对方案的评估内容主要为必要性、有效性和可行性；对政策行动的评估内容为各项行动是否合理（组织工作是否得力、机构设置是否合理、制度是否完善、资金和资源调动是否及时有效和组织机构和人员在行动中是否有效发挥了作用）；效果评估内容为取得的阶段性成果数量、质量和价值，政策成果的政治经济社会意义分析和政策实施行动的效果——成果/成本分析或投入/产出分析。 68

5.社会政策评估标准 （1）行动标准——已投入的资金和采取的行动是否达到了预先的计划； （2）收效标准——采取的行动是否取得了预期的收益，是否达到了社会政策预期目标； （3）效率标准——对社会政策行动的投入产出率高低的评判； （4）事实标准——对社会政策行动实施过程及其收效中的各种事实的评判和分析； （5）价值标准——对社会政策行动及其收效进行价值判断是所依据的标准。包括受否符合大多数人根本利益；是否有利于经济社会的长期发展；是否促进了社会整合；是否有利于社会和政治稳定等 69

6.社会政策评估方法 （1）定量分析方法和定性分析方法 定量分析方法——通过广泛收集资料，对资料进行统计分析和比较，获得对社会政策行动和收效的数量分析结论。 定性分析方法——通过深入了解少数个案（个人、社区和组织）获得对社会政策行动和收效的深入了解。主要依靠对个案的深入访谈、小组座谈和典型单位文献资料分析等。好处在与能深入分析政策全过程，仔细分析行动过程的成效与不足，具体分析行动成效和收效、失败原因。不能顾及广泛性，不能推广到社会整体。

（2）政策评估组织实施 政策评估的环节： 评估计划的拟订、选择评估者和评估机构、实施评估、撰写评估报告。 评估计划的拟订内容包括：对评估工作执行者、对象、内容、标准、方法、步骤等环节作出具体规定，对评估工作需要的经费和组织方式进行安排。 评估报告内容：评估工作进程、方法介绍和说明、评估结论和相应的政策建议等

（3）政策的变动 政策变动原因： 政策本身原因、政府原因、社会原因。 政策变动方式： 修订、改革、终止 终止政策的情形： 完成了使命；无法达到预期效果；政策负面影响太大。 社会政策终止一般采取渐进方式进行——逐步缩减政策行动、合并政策、分解为多个政策行动、用新政策替代等。（利益触动，引发利益冲突；人员机构的合并、撤消、裁减、调动等导致组织群体和个人的不同反应。）

第六章 社会政策分析

第一节 社会政策的价值分析 一、社会政策价值分析 （一）价值中立与价值关联 1.价值中立——研究者不能把价值强加给事实，而是接受研究的事实结果。当以科学家的角色不以公民角色来进行客观、中立的分析；把事实世界和价值世界、事实判断与价值判断、“是什么”与“应该是什么”区分开来，以事实判断为科学基础。

2.价值关联——社会科学是价值关联的。选题阶段是涉及到价值选择；在研究中要探讨行动者背后隐藏的意义即行动表现的价值；课题成果的运用会考虑到应用的目的性、利益等都与价值相关，不是价值无涉。 3.社会政策研究和实践中的价值中立和价值关联 以科学方法和科学取向开展研究和实践，不以道德或良心为基础进行社会变革和社会行动的诉求。价值中立和关联不是截然对立的。

（二）社会政策中的价值争议和意识形态类型 1.价值争议：公平、平等与效率，自由与控制，个人与集体，人道主义与人权 （1）对公平、平等与效率的理解 公平的三种理解：公平即平等，结果相同，同等分享（是平均主义的平等）；公平而非平等地对待个人、家庭、团体，以达到相似的最后结果和状态。即合理分享；机会平等，即起点公平，社会提供给每个人同样的生存、发展和享受的机会。有同样的参与机会，能力相当意愿相同的人都能参与与之能力和意愿相匹配的活动。 效率——投入成本低于产出收益。成本越低，产出收益越高，效率越高。 重视公平的人把公平作为优先考虑的政策目标。公平是一种“天赋权利”，效率代表的是不公平。追求效率的人主张首要的是依靠市场进行资源分配和配置。 二战后福利扩张的动因之一是追求社会公平；70年代后的反福利国家、去福利化、回归过去的动因即追求效率的自由主义。

当代主张公平与效率结合：公平效率同等重要，没有先后，二者要兼顾。因为公平是价值判断与事实判断的效率本质上没有矛盾，是可以协调的。以最小的不平等换取最大的效率或以最小的效率损失取得最大的平等。市场竞争必须限制，但不能过度；收入均等化措施必须，但也不能过度。在平等和效率、结果均等和机会均等间寻求平衡。为效率要牺牲某些平等，为了平等必须牺牲某些效率。按照罗尔斯的理解即“差异原则”——适量的不平等，政策基本目标是平等的，生活中的各种资源和机会应平等的分享。适量的不平等对优势者和地位最低者均有益处。 （2）自由与控制 自由是指人们免于受到危害的自由（消极的自由）和做某些事情的自由（积极的自由）；控制是运用社会力量对人们行动实施制约和限制，使之符合社会规范。自由主义反对社会控制，但各国社会政策产生发展的重要原因之一就是社会控制。

（3）个人与集体——以个人为主或以集体为主。集体主义把个人看作群体的组成部分，个人主义注重独立于群体的自我概念；集体主义者目标与群体目标是交叉的，出现差异时把集体目标摆在个人目标前面，个人主义者目标可能会或不会与集体目标交叉，出现差异时，个人目标优先考虑；集体主义重视关系，关系成本超过报酬时依然维持关系，个人主义者在成本超过报酬时会中断关系；集体主义者主张社会规范、职责和义务，个人主义者主张个人建立的契约约束。 在社会政策的分配、供给、传递和财政上集体主义和个人主义者的不同观点：分配上，个人主义重成本效益而集体主义者重视社会效益；在供给上，个人主义者重视选择自由，集体主义者重视社会控制；在传递方面，个人强调异议自由（根据民主路线设计传递系统），集体主义者重视效率（依据官僚路线设计）；财政方面，个人主义者重视地方自主，集体主义者强调集中化。

（4）人道主义与人权 人道主义关心人是什么，探讨人的本质、人性和人格等，关心人的价值、权利，强调平等、自由和全面发展，强调人的理性和人的神圣使命。主张人的自由权利和价值、相互平等、尊重、博爱、互助、友爱、关心、同情和团结等。 人权是当代人道主义的重要内容之一。具体内容为：人包括一切社会成员；权利是基本权利和自由；基本权利包括生存权、政治权、经济社会文化权利和发展权利；人的权利受物质文化条件制约；人权要以法律为保障（目前属于国内法律管辖的事项） 人权是人的基本权利，每个社会成员都应享有的权利，政府和社会有责任采取有效政策措施来进行保障。 当代公民权经过了法律权、政治权和社会权三个阶段。而社会权即是公民在接受教育、社会福利和社会保障方面的权利。

2.社会政策中的意识形态 （1）传统社会主义对福利的看法：资本主义福利是促进资本需求的国家行动，对阶级冲突的回应和破坏工人阶级激进主义的国家先发制人的行动；是个既对工人阶级让步又保护支持资产阶级的矛盾体；只有经过社会主义“各尽所能，按劳分配”的发展，实现共产主义社会的“各尽所能，按需分配”。福利是综合的、普遍的、免费的社会服务，是社会主义基本分配模型，国家代表整个社会根据平均主义原则分配收入和资源。 （2）社会民主主义社会福利思想 社会民主主义观点：世界是多元化的，改良是最重要的改造社会的工具，按照“自由、公正和互助”原则，建立一个自由的新社会，经济上实行多种所有制并存的“混合经济”模式，国际政策实行国际民主。 福利观点：鼓吹并建立福利国家，国家干预市场可以缓解或克服资本主义导致的社会弊端。主张政府机构提供社会福利。市场无法提供或只能零散提供的公共产品必须由国家来承担。

含义：自由主义——主张依靠市场，反对国家干预的思想流派。 新右派或新自由主义：赞成市场力量无限扩张的保守力量 （3）自由主义与保守主义 含义：自由主义——主张依靠市场，反对国家干预的思想流派。 新右派或新自由主义：赞成市场力量无限扩张的保守力量 美国自由主义：放弃传统自由放任主义的“新政”时期的新自由主义和以以里根经济学和萨切尔革命为代表放弃“新政”主张的“新自由主义”。 自由主义阶段：在资产阶级革命过程中产生的倡导个人主义、个人自由为核心；垄断阶段的国家干预公共福利新自由主义；70——80年代后针对新政恢复传统自由主义的市场和效率的当代新自由主义。 保守主义：传统保守主义——反对资产阶级革命，反对个人自由，承认不平等的封建贵族、土地贵族、金融大资产阶级；新保守主义——承认干预，反对过多干预为一类。另一类为崇尚过去，力求稳重，强调个人自由，反对国家干预，坚持自由市场观点，反对凯恩斯主义，反对马克思主义和社会主义，把社会主义和法西斯经济及凯恩斯主义混为一谈。个人即社会实体，每个人都有要求自由和机会平等的权利。政府权力必须有限，必须分散。

（4）“第三条道路” 把社会民主主义和新自由主义结合，兼顾国家与市场、供给与需求、公平与效率、权利与义务相平衡的原则，塑造新经济、构建新福利、推行新政策，促使资本主义再发展。主张建设不同于老式混合经济（国家与私人领域有划分，但很多企业掌握在政府手中；是种市场社会，市场在很大程度上受制于政府）的新型混合经济（公私间是协作关系，在控制与非控制间需求平衡，涉及社会生活的经济因素和非经济因素）

“第三条道路”的福利理念： 承认福利国家的弊端，必须进行改革；权利与责任是平衡的，无责任即无权利；提倡积极福利。福利要能覆盖新的风险（技术变迁、社会排斥、单亲家庭等）。进行人力资本投资而非直接的经济资助。主张其他机构要承担福利责任，用“社会投资”取代“福利国家”，改变完全由政府创造和分配福利开支的局面，由政府和包括企业在内的其他机构通过合作共同承担福利开支。 影响：20世纪90年代末，英国工党上台后，把教育经费、培养开发人的潜能作为新政策优先考虑的领域；取消了失业津贴，鼓励年轻人进入私营部门、志愿部门和环保部门工作或接受全日制的基本技能教育和训练，增设了“从福利到工作”的预算用于技术培训。

第二节 社会政策的经济分析 一、社会政策经济功能的微观分析 1.社会政策水平与经济发展水平关系 一国福利水平是建立在一定的经济基础之上的，福利水平与经济发展水平关系密切；福利水平不完全由经济发展水平决定，在经济发展水平相当的国家中，福利水平有差异。 2.社会政策行动效率——社会政策行动中投入和产出间的数量或价值关系，政策行动中投入资源越小，或产出的社会效益越大，效率越高。

3.提高社会政策行动效率的要求 （1）重视效率问题 （2）建立、健全有效的公共管理体制 （3）进行效率测量和分析 （4）引入市场竞争机制 常用方法为同类行为比较法和评估法。 （4）引入市场竞争机制

4.实施社会政策对生产过程、分配过程及消费、投资和贸易等经济运行效率的影响 （1）实施社会政策有利于维持劳动力扩大再生产，比简单的工资更具有经济合理性； （2）实施社会政策，通过政府在全社会范围内组织社会保险项目，为厂商和劳动者分担保险风险； （3）实施社会政策可以降低个人和家庭在人力资本方面投入的成本，使全社会人力资本投资率更高，形成更大的人力资本总量，并可以使穷人获得人力资本投资，使其在所有劳动者中的分布更均衡； （4）实施社会政策可以对初次分配进行再分配；在实际情形里，并非所有的社会政策都对穷人有利。 （5）社会政策行动本身很大部分是消费行动，能极大地拉动社会消费水平； （6）社会政策的再分配后果，对低收入阶层边际有效需求的提高幅度远远大于高收入阶层边际有效需求减少的幅度，有利于提高社会总体消费水平； （7）社会政策实施影响到劳动力成本的升降，影响到产品价格进而影响到国际贸易； （8）社会政策一方面影响投资环境尤其是劳动力成本，另一方面，可以营造比较好的政治与社会环境，改善投资环境，而且积极的社会政策可以提高社会人力资本和劳动力素质，增加产品技术含量，提高竞争力，优化投资环境。

国际全球话时代，社会政策的影响：一方面，各国为保持竞争优势，降低福利水平、缩减社会开支来降低劳动力成本，在降低劳动力成本方面形成“探底竞争”。结果：导致劳动力成本高的国家资本外流，加剧失业；发展中国家社会福利水平进一步降低，甚至损害对劳动者的基本社会保护，引发严重的社会和政治问题；另一方面，国际吸引外资的竞争，可以为穷人提供就业机会和消除贫困，增强政府财政能力，而且可以促使各国进一步重视积极的社会政策，使教育、健康等方面的社会服务得到更快的发展。

二、社会政策经济功能的宏观分析 1.对经济发展的积极意义 解决社会问题，保持社会稳定，为经济发展创造良好的政治社会环境； 以公平为价值基础的社会政策可以营造集体主义氛围，促进社会整合，调动劳动者积极性； 通过实施公共教育、公共医疗卫生保健等积极社会政策，促进社会人力资本存量增加，对经济长远发展起到深远的影响。 2.对经济发展的负面影响 消耗一定的经济资源，尤其是高福利的社会政策会降低国内投资率； 增加劳动力成本，给出口贸易和吸引外资带来不利影响； 高福利社会政策可能降低劳动者面对竞争的压力，可能削弱工作动机； 高福利供给和不合理的社会福利制度在不同程度上造成部分社会成员对国家福利的依赖，并加剧各种负面影响，形成恶性循环。

3.经济发展前提下的社会政策模式 社会政策与经济发展的共同目标是为了提高生活质量，满足人民各种需要，解决社会问题，但二者提出有相互矛盾。目前各国都强调在发展经济前提下对社会政策模式进行选择，基本模式分为： 经济导向型福利模式——强调通过发展经济去满足人民需要，解决社会问题。基本假设是：快速的经济增长会增加就业机会和就业岗位，通过扩大就业解决失业和贫困等问题；经济高速增长使社会财富迅速增加，最终使所有社会成员所分享的财富水平提高。 福利导向型模式——单靠经济增长难以解决各种社会问题，尤其难以满足下层人民各种需要，使他们境况更糟糕，政府应强化社会政策，扩大福利供给，提高社会保护水平，满足人民尤其是低收入阶的各种需要。基本理念为：从人类发展和社会进步角度看，平等、福利和社会保护价值高于经济增长的价值。在满足需要解决社会问题方面，福利手段优于市场手段。坚持用福利手段满足需要，解决社会问题。当二者发生矛盾是，调整经济发展战略使之与福利模式协调。

以失业为例的实例分析图解： 经济导向型 福利导向型 扩大就业 解 决 失 业 问 题 减 税 增 税 降低投资成本 降低劳动力使用成本 扩大投资 厂商增加雇佣 提高失业者的就业能力 增加对失业者的培训 解决失业者生活困难 增加对失业者福利供给

4.发展型社会政策模式 （1）发展型社会政策模式——“第三条道路”理论学派发展起来的模式，认为社会政策目标应该在坚持社会公平和平等的基础上，能促进经济发展。强调社会政策与经济发展的协调性。 （2）基本原则 社会政策应该关注经济发展（在公平分配财富的同时，应该着眼于更好地促进经济的发展，来增加社会财富）；社会政策可以与市场机制和经济政策相互融合；社会政策的重点领域是：强调福利与劳动力市场结合，通过增大教育培训等方面来促进失业者再就业；通过积极的社会政策降低社会排斥，促进社会融入；合理界定基本社会需要和基本保障水平，保持适度的社会福利总体水平。

一、社会政策的政治分析——分析社会政策对政治过程的影响、政治因素对社会政策的影响。 第三节 社会政策的政治社会分析 一、社会政策的政治分析——分析社会政策对政治过程的影响、政治因素对社会政策的影响。 （一）社会政策的政治功能 ——社会政策在一个国家的政治行动过程中可以发挥的作用以及对政治过程的影响。 各国早期的社会福利行动不同程度地具有维护国家统治稳定的意图。二战后各“福利国家”很大程度具有缓解社会矛盾、维护政治稳定的功能。

1.社会政策铲除政治不稳定的社会根源； 2.社会政策缩小社会分化和社会不平等缓解社会各阶层利益冲突，解决各种社会问题，为政治稳定创造条件； 3.社会政策促进经济发展，提高人民生活质量，增强政府在社会中的凝聚力，提高民众对政府和政治制度的认可和拥护程度。 4.社会政策有利于政党实现政治目标。 5.民主政体下的政府是全社会的代表，政府的社会政策行动是其应尽的责任。专制体制下，福利是统治者对百姓的“恩赐”和“仁慈”。

（二）社会政策与政治体制、公民权利关系 1.社会政策起源与政治民主化联系密切。民主政体下民众对政府有更直接的约束力，政府和社会对人权的保护更加有效，更强调公平，促进社会政策的发展。社会政策可以提高民众对政治活动和公共事务的参与，推动政治民主化进程。 2.不同政体对社会政策影响不同（多党选举的代议制民主和一党领导、多党合作的民主集中制）。 3.不同的政治体制影响着社会政策决策模式、实施方式、资源调动途径和民众参与程度和方式，决定着各国福利水平的高低。

在多党选举的国家中有“社会民主主义”的高福利社会政策模式，有新自由主义倾向的社会政策模式；在民主集中制国家有高福利制度，也有受新自由主义理念影响而降低社会福利水平。 在多党选举制国家，民众直接参与政治活动，直接影响到政府的社会政策；但也有因利益集团、政治家和媒体操纵、“选民冷漠”等导致社会政策偏离民众需要的情况。各种政治体制下，都存在着社会不平等、社会排斥和贫困。 4.民主政治是社会政策的重要政治基础，大力推进民主化进程是发展社会政策的重要政治条件。发展中国家更应如此。各国民主体制对社会政策有积极的作用也有需要进一步完善的地方。社会政策除了受民主政治影响外，还受其他政治因素影响，仅靠民主政治不能保证高水平的社会政策和福利体系。 5.社会政策是国家向公民提供社会福利服务的行动，是国家保护公民基本人权的重要内容。公民在享有社会权利的同时，必须承担纳税、参加社会保险、接受义务教育、抚养未成年人、赡养老人、有劳动能力者首先应通过劳动获得收入等义务。公民的义务通过法律确认，通过社会政策行动加以具体落实。

（三）社会政策与国家和公民社会的关系 1.关于国家性质的理论 2.国家的福利角色理论 阶级国家（马克思主义）；战争国家（法西斯主义）；福利国家（社会民主主义）；经济国家。 2.国家的福利角色理论 经典马克思主义观点——国家是统治工具；资本主义制度下的福利是统治手段，要实现真正福利就必须建立公有制的社会主义制度，才能解决贫困和社会问题；社会民主主义观点——国家领导和政府是民主选举产生的，代表全社会利益。基本职能是为民众提供社会福利服务，解决贫困、失业、愚昧等社会问题，通过再分配实现社会公平、平等和大众福利的“社会主义”目标；新自由主义——国家干预社会福利降低了效率，降低了个人、家庭、社区在社会福利事务方面的责任，同时破坏了个人自由。浪费了公共资源，无法满足人们各种需要和解决社会问题。反对福利干预和大规模的福利行动计划，限制国家政府的福利责任和行动，鼓励私人发挥在福利中的作用；“第三条道路”——国家承担主要和和基本的社会福利责任，反对完全依赖国家，鼓励所有社会组织和个人在社会政策行动中发挥更大的作用。

3.国家与公民社会（Civil Society）的关系 公民社会——在社会中一些独立于国家权力体系之外，由一定的社会成员自愿结合而成的，在行动上具有一定自主性的社团性组织的总和。 （1）公民社会参与并纳入国家的政治和公共行政体系中，是整个“福利国家”的组成部分，在社会政策中扮演一定的角色——社会民主主义观点； （2）公民社会是对国家的一种制衡和对抗力量。公民社会制衡、监督和对抗国家力量的过度膨胀，约束国家的不合理行为，保护公民的自由权利——新自由主义观点； （3）公民社会和国家是相互合作和功能互补的——“第三条道路”观点

（四）社会政策与利益集团 1.利益集团——社会上具有某种共同特点、具有共同利益的人构成的集团。 2.利益集团关注社会政策的原因： 社会政策对所有利益集团都会产生影响； 在任何社会政策中，会有一些群体受益，而另外一些群体受益较少或没有受益，甚至直接或间接遭受利益损失； 政府社会政策开支增加，导致税收加重，纳税人负担加重，导致他们绝对的利益损失； 社会政策直接影响到个人和家庭，但单个的社会成员在庞大的社会政策决策机构前是无能为力的，社会成员需要联合起来对政府的政策施加影响，争取利益； 社会政策对社会的正面或负面影响，是以一定的群体来划分的。当一些群体意识到在某社会政策中具有共同利益（得益或受害）时。这些群体为争取利益最大化，会联合起来施加影响。

3.利益集团对社会政策的影响 （1）进行临时性的集体活动； （2）进行某种长期组织形式的利益集团活动； （3）采取政治性的行动和长期性文化和意识形态行动，从根本上改变政府的社会政策方向和整个社会在社会政策方面的基本理念； 4.后果 一方面，促使政府意识到某些群体的利益和社会问题的存在，及时纠正偏差； 另一方面，造成社会政策偏向力量比较强大的利益集团，使社会政策在不同程度上偏离公共目标。 政府应客观公平对待各个利益集团活动，洞察各个群体需要和社会问题，采取政策行动满足各个群体需要，并通过一定的社会政策平衡各个利益集团的利益关系，更应把握规范利益集团的活动，防止一些利益集团的不当获利。

（五）社会政策中的公民参与 1.公民参与——一国公民以各种方式直接或间接参与到社会政策行动当中。公民参与是公民在政治活动和公共事务中主体地位的具体体现，是公民当家作主，自己决定社会福利和相关公共事务的过程，既非“恩赐”，也非“受惠”。公民参与包括在社会政策中基本权利和基本义务。基本权利即在社会政策行动中有知情权、投票权、批评建议权等基本权利；基本义务就是公民有义务关心公共事务、纳税和遵守政策法规等义务。 2.公民参与的意义 体现了公民主体地位和他们在当代社会中具有基本的政治和社会权利；公民广泛参与是社会政策合理制定和有效实施的基本条件。 3.公民参与方式 政治参与——参与政治选举等各种有关政治活动，从根本上影响社会政策进程； 意见参与——直接间接向政府机关提出对社会政策的批评和建议，或通过媒体发表自己的见解，影响政策，有时以集体行动方式表达某种观点、意愿； 社会行动参与——积极参与各种调研与咨询活动，帮助政府做出合理的决策（民意调查、政策调研、听证会、各种公开的政策咨询活动等）；

参与机会——公民有效参与社会政策行动的可能性和难易程度； 参与意识——公民参与社会政策行动的主动性； 资源投入——在社区举办一些福利项目参与政府的政策行动体系，依法承担与社会政策相关的各种义务，如遵守法规、依法纳税、赡养老人、关心儿童、帮助弱者、自愿捐赠和参加志愿者服务等等。 4.影响公民参与的因素 参与机会——公民有效参与社会政策行动的可能性和难易程度； 参与意识——公民参与社会政策行动的主动性； 政治体制（决策过程和公共信息的公开化程度，政府对资源的垄断程度等）； 社会平等化程度； 政治文化传统； 主导意识形态； 居民受教育程度； 公民社会的发育程度； 法律体系。 05　社会工作５月２２日152 101

二、社会分析 1.社会政策的各种社会学理论视角分析 功能主义——社会福利是社会的功能需要。国家承担社会福利事务是社会整合和社会发展的功能需要（迪尔凯姆为代表）。 冲突学派——社会政策过程是各个利益集团协商和妥协的结果。 性别视角——当代社会福利是有利于男性的，女性是受到男性的剥削的。分支观点为： A、社会福利对女性有好处，支持以促进社会福利发展的方式来改变女性的地位。妇女争取更多的社会福利有利于自身地位的提高和社会参与的增多，使资本主义更快、更稳地转化到社会主义——民主社会主义的女性主义； B、社会福利是一种“社会的父权”。在福利保护下，女性会越来越弱，不仅依赖男人，而且越来越依赖国家。反对给妇女提供特殊的保护和特殊的福利项目。主张两性在福利上的平等，平等地对待妇女，反对妇女依赖国家，反对通过国家力量提高妇女地位——新自由主义的女性主义 C、国家是阶级统治工具，反对依赖国家，依赖福利。社会福利是资本主义实施社会控制的手段，会强化“资本主义父权制”，对妇女解放没有好处，只会进一步伤害妇女。工业化国家里，妇女是“产业后备军”，社会福利是统治阶级调节产业后备军的手段。男人是主要劳动力，妇女是劳动后备军。需要妇女是就提高福利服务，是妇女从家庭抽身出来，加入到劳动力市场。而劳动力过剩时，就降低福利，让妇女回家。因此，她们主张彻底改造资本主义与父权结合的制度——当代激进的马克思主义的女性主义

2.社会政策与社会阶层结构 （1）各个社会阶层和利益集团以各种方式影响社会政策，政府总要考虑到各个社会阶级阶层和群体的利益； （2）在集体主义和平等主义意识较强的社会里，民众更多地支持政府推进社会平等化的行动。在个人主义意识形态较强的社会里则相反。 （3）社会政策具有调节社会各阶级、阶层和群体利益冲突，促进社会平等的作用。在不同时期、不同国家，社会政策在调节群体利益冲突和缓解社会不平等方面作用不一样，有大有小，甚至会增大社会不平等（以我国计划体制下社会政策为最甚，城市高与农村，全民所有制高于其他部门，干部高于工人）。

3.社会政策与家庭、社区和组织 与家庭： （1）社会政策与家庭的福利功能存在着此消彼长的关系； （2）家庭可以发挥多层次的重要作用。很多国家重点考虑以家庭为单位的福利标准。 与社区： （1）社区以自治方式向居民提供必要的服务； （2）社区参与政府的社会政策行动中，发挥作用；（日常服务、环境卫生、治安、教育、托幼、医疗卫生、心理辅导、残疾人服务、老年人、儿童及贫困者服务等） （3）社会政策行动需要社区承担一定是社会公共管理功能。（社会保障、贫困救助、再就业等） 与组织（社会组织化程度——社会中各种组织的发展程度和组织体系严密化程度，以及个人纳入到正式组织中的程度）： （1）组织提供福利保障； （2）组织是社会政策的有机组成部分，承担着社会管理和社会政策行动的责任。

4.社会政策与社会发展 社会发展——社会发展包括解决各种社会问题、提高社会生活质量、提高最终的人类发展水平等内容，是一个综合性的社会过程。 社会政策通过具体行动影响个人生活质量的提高，促进社会发展。 社会政策对生活质量的影响 （1）社会政策对个人生活质量发生很大的影响；人们在稳定的职业、足够的收入、住房、交通、受教育机会、良好的健康与保健条件等物质条件直接决定了人们的生活质量。社会政策可以避免市场在这些方面的失灵，满足人们基本的物质需求。 （2）生活质量还取决于对生活的心理感受，这种感受既受物质条件影响，还受收入和生活的稳定性、经济保障、防范疾病和其他生活风险能力等情况的影响。市场最大的缺点即防范风险能力低，甚至会产生风险，需要社会政策来提供保障，缓解人们精神压力，提高生活质量； （3）人们生活质量既受个人家庭的生活质量影响，还受社会生活质量的影响。在社会分化严重、社会矛盾尖锐、社会问题层出不穷、人际关系疏离紧张的社会环境中，个人物质条件再好，谈不上高质量的生活。这需要社会政策的公共性行动来构建平等、稳定、和谐和整合的社会。社会政策对提高人们生活质量具有根本性和长期性的影响。

新人类发展视角——强调以人为中心的发展观，强调经济发展与社会发展要围绕满足人的各种需要，提高人的生活质量，解决人类社会面临的各种问题。社会政策在这种发展模式中具有非常重要的作用。 （1）新的人类发展视角需要以综合性的指标衡量经济与社会发展的成果，既要看经济增长速度，又要看经济增长的效率、质量，更要看经济增长在满足人们需要和提高生活质量方面所起的实际作用；经济发展只为人类发展提供必要的物质条件，要实现高水平的人类发展，必须通过社会政策行动把经济发展成果转化为满足人们实际需要和提高生活质量的实际收效。（人均收入水平、识字率、平均预期寿命、婴儿死亡率等综合指标）

（2）新的发展视角强调经济社会环境协调发展，避免以破坏社会和环境为代价的经济发展模式。强调在社会公平原则下的民众参与和社会融入，避免社会排斥；强调社会整合和平等化，避免社会分化和贫困化；强调扩大社会服务更好地满足人们的需要，避免过度商业化而降低社会服务对部分群体的可及性。协调发展应贯穿人类发展的全方位和全过程，社会政策在协调发展模式中应发挥重要作用，既直接推动社会发展，又为经济发展创造良好的社会环境，是经济与社会协调发展。 （3）强调可持续发展。可持续发展既当代人的发展不能以牺牲下一代人的利益为代价。既要求保护环境资源，更重要的是经济发展不能降低社会整合、破坏社会文化，增大社会不平等、增加社会问题，降低生活质量为代价。无论在经济发展还是社会发展方面，都不能走过去的“先破坏、后治理”的老式发展模式。社会政策决策应以新的人类发展理念作为决策的基本导向，并通过合理的社会政策行动来促进人类发展。

社会保障政策 一、社会保障政策概述与制度发展 二、社会保障内容与形式 三、我国社会保障改革与发展

一 社会保障政策概述与制度发展 1.社会保障政策概述 （1）对社会保障的不同理解及其功能 A、是以社会保险和社会救助为主的为社会成员提供基本生活保障的制度；——美国 B、是以国家为主体的公共福利计划；——西北欧国家尤其是英国； C、我国学者的理解：国家社会通过国民收入进行分配和再分配，依法保障社会成员的基本生活权利的社会安全制度（陈良谨）；社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等丧失劳动能力或生活遇到障碍时，有从国家和社会获得基本生活需求的保障（郭崇德）；指包括社会保险、社会救助、社会福利和其他各种福利性、社会化的国民生活保障系统的统称（郑功成）；国家通过立法和政策规定，为公民提供保护，处置一系列社会风险的公共措施（魏新武）

国家依法对陷入生活困境的社会成员的基本生活需求予以保证的一系列政策措施。 我们的界定： 国家依法对陷入生活困境的社会成员的基本生活需求予以保证的一系列政策措施。

社会保障特点： 国家是主体，依靠社会力量； 依法强制执行； 保障弱势群体； 对国民收入的分配再分配。 由于社会保障有利于化解社会风险，保障公民的基本生活需求，人们称之为社会“减震器”。

社会保障的功能： 保障基本需求； 维护社会稳定； 促进社会发展； 调节利益关系（包括政治和经济两方面）

2.社会保障制度的发展历史 （1）发达国家 起源：德国于19世纪80年代通过社会保险法案，推行：疾病保险计划（1883）、工伤事故保险计划（1884）、退休金保险计划（1889）。 扩张：西方国家相继建立社会保障制度，并于20世纪50年代大规模扩张，形成了“福利国家”。 自由化倾向的改革：20世纪70年代的石油危机后，福利国家财政危机、劳动力成本上升、国际竞争力下降、浪费严重、效率低下等，促使各国开始了以市场和私有化为取向的改革（撒切尔夫人——严格限制津贴申领，只瞄准穷人；把市场竞争引入国民保健和教育中，以提高服务质量和效率；实施住房私有化改革，公房低价租给有资格的穷人，辅之以住房补贴）。 新一轮福利改革：即20世纪90年代后期的“第三条道路”改革。变救济为职业福利，重视人力资本投资开发（1998年工党的“布莱尔新政”，启动了“国家就业计划”，为25万长期失业青年创造就业机会，取得了较好的效果。）。

（2）发展中国家 雏形：私人、非政府组织和个别企业参与慈善救济。乌拉圭等少数国家实施官方济贫制度（1911对贫困老年人和肢体残疾者提供定期救济）。 建立和发展：20世纪20、30年代，拉美及其他一些发展中国家建立了现代社会保障制度（菲律宾1936年的工人赔偿法）。大多数国家是二战后推行社会保险立法（土尔其是1945年推行社会保险立法；亚洲国家是50年代后才开始；非洲国家更晚，到60年代才开始）。因经济原因雇主责任没得到落实，推行的都是强制性社会保险。到70年代获得了大的发展，普遍推行了残疾抚恤金、工伤、病休保险。70年代后半期扩张到国有部门、大多数企业、种植园和农场。政府责任较小。只有拉美国家的社会保障制度发展早，也最充分。到20世纪60年代几乎所有拉美国家建立了较完善的社会保障制度，并接近发达国家水平。如阿根廷的保障涵盖了养老、医疗、社会福利、国家住房津贴、家庭津贴等；巴西官方的养老、医疗、家庭津贴、教育津贴项目及非官方经济组织的社会保险计划。 改革：智利引入市场竞争机制率先对社会保障进行的改革，深刻影响了世界各国的社会保障制度的改革。

（3）我国 建立：50年代全面建立社会保障制度。具体情况如下： 社会保险：是一种以干部和工人为身份标志的社会保险二元格局，分为：面向企业职工的社会保险和面向国家机关、事业单位工作人员的社会保险。 1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定：有100人以上工人职员的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场和附属单位；铁路、航运、邮电各个企业单位和附属单位；不实行本条例的企业和季节性企业，通过订立集体合同解决工人劳动保险。 1953年对劳动保险条例的修订：把范围扩大到工、矿、交通的基本建设单位和国营建筑公司，1956年扩大到商业、外贸、粮食、供销、合作、金融、民航、石油、地质、水利、水产、国营农场和林场。 规定了对所有因疾病、伤残、死亡、生育、年老不宜继续劳动的社会成员进行物质帮助办法。当时享有社会保险的职工达1600万，签定集体劳动合同的职工有700万，覆盖了国营、公司合营、私营企业员工的94%。 07/06/05/04社会工作 115

社会救助： 农村的灾害统计、防灾备荒、难民救济； 城市贫民救济。 国家机关、事业单位的社会保险制度： 1950年《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》规定了工作人员伤残、死亡的待遇； 1952年《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》对医疗作出了规定； 1955年的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》对退休待遇进行了规定。 社会救助： 农村的灾害统计、防灾备荒、难民救济； 城市贫民救济。 1950年颁布《救济失业工人暂行办法》，各大城市劳动部门建立失业工人救济委员会，以救济和职业介绍来解决失业问题； 1956年《职工生活困难补助办法》规定了困难补助的原、对象、经费来源、补助办法； 1957年《关于职工生活方面若干问题的指示》规定了职工住宅、上下班交通、职工生活必需品供应、困难补助等方面的待遇。 形成了以社会保险、社会救助、社会福利为主的社会保障体系。

破坏和恢复 “文革”的破坏：66年劳动部受冲击；69年财政部的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》要求企业停止提取劳动保险金，所有劳保开支在营业外列支；70年劳动部被撤消，工会系统瘫痪，劳动保险管理系统被破坏。 恢复：76年对职工福利进行了补充，增设了取暖补贴、交通费补贴、职工探亲补贴制度；78年颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休退职的暂行办法》，《抚恤、救济事业费管理使用办法》 80年颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》；81年国务院批转了民政部的《关于进一步加强生产救灾工作的报告》；82年颁布《关于军队干部离职休养的暂行规定》；

3.社会保障内容 （1）养老保险——达到法定年龄的劳动者退出劳动领域后由国家和社会向其提供保险补偿。主要内容有：退休条件（年龄、工龄、缴费年限、身体状况等）；退休待遇（退休金、死亡丧葬、供养遗属、异地安家补助等）。养老保险有基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险三个层次。 资金来源： 企业、个人和国家三方承担。 资金筹集方式：现收现付、完全积累和部分积累模式。

当年提取并支付完。以收定支，收支平衡。 在岗者缴费支付退休者养老待遇。 现收现付：

适合人口增长稳定、新增劳动力和退休劳动力相对平衡的国度。 不足：代际负担转嫁，形成下一代压力，尤其不宜于人口老龄化国家。

在岗者缴费、储存形成积累基金，用于本人退休后的养老支付。 完全积累：

适合于经济长期稳定增长、物价平稳的国家。 问题：如何实现基金的保值增值。

将现收现付和积累模式结合起来的筹资模式。 部分积累：

分两种情况： 第一种：现收现付部分支付目前已经退休职工的待遇给付，积累部分弥补今后可能出现的收支逆差； 第二种：积累部分用于退休职工本人的待遇给付，现收现付部分弥补将来支出不足时出现的收支逆差。

（2）失业社会保障 包括失业社会保险和对失业者进行社会救助，还包括就业再培训和就业辅导等。 失业保险是对有劳动能力和就业意愿的社会成员因非自愿原因暂时失业，无法获得维持生活所需的工资收入时，国家或社会提供基本生活保障的保险制度 目前的模式： 强制性失业保险（30多个国家）； 非强制性失业保险（丹麦、瑞士、荷兰等）； 失业救助——对低于一定收入标准的失业者进行补助（澳大利亚、匈牙利、新西兰等）

双重失业保障——既有强制性失业保险，又有政府提供资金、以经济调查为依据的事业救助制度 失业保险资金来源：雇主、雇员和政府。 享受资格：处于法定最低劳动年龄和退休年龄间、非自愿失业、已交纳一定期限的失业保险费，且有就业意愿者。 给付标准与失业前的工资挂钩，并设定了时限。 为什么哟？

（3）疾病和职业伤残社会保障 疾病社会保障又称医疗社会保障或健康社会保障——是社会成员遭遇疾病伤残需要诊治时，国家社会提供医疗服务和物质帮助的社会保障制度。 目前的模式： 国民健康服务（政府出资惠及所有国民英国北欧国家）； 医疗社会保险（雇主、雇员、国家分担费用，面向劳动者）； 医疗救助（政府出资，为贫困者和特殊困难群体提供基本医疗费用，美国为65岁以上的老人和收入低于贫困线以下的贫困者举办医疗社会保险）。 职业伤残社会保障又称工伤保险——是国家社会依法在工作中遭受意外事故或职业病伤害的劳动者及家属提供医疗服务、生活保障和经济补偿的保障制度。 工伤预防、工伤补偿和职业康复是这项保险中的三个重要环节。

（4）反贫困社会保障 包括社会政策行动和经济政策行动。 所有社会保障都有反贫困作用，广义的包括养老、医疗、失业等社会保险；狭义的包括进行直接的物质和服务帮助的社会救助，如直接的现金救助和对贫困者的医疗、教育、住房等进行补贴；更广义的包括：促进贫困地区经济发展、医疗卫生及教育发展、促进贫困者就业等社会政策行动；

（5）特殊群体的社会保障 二、 社会保障基本形式 残疾人社会保障 女性社会保障 优抚安置保障 1.社会保险——19世纪末产生于德国。国家以立法规定劳动者和雇主共同投保，建立社会保险基金为劳动者在年老、疾病、伤残、失业、死亡失去生活来源时，国家和社会对本人或家属进行物质帮助的社会保障制度。

养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险、遗属保险等 （1）种类 养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险、遗属保险等 （2）特点： 社会性（范围社会性、目的社会性、管理社会性）、强制性、统筹互济性、个人责任性、补偿性、储蓄性、社会效益性 2.社会救助——源于1601年的伊丽莎白济贫法。是国家社会向老弱病残和生活不幸的弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度。包括灾害救济、贫困救济、医疗、住房、教育等救助。 特点：是国家责任和公民基本权利；它的实施以财产调查为基础；是经常性、制度化的措施，而非临时的救急之举；不以受益者贡献为前提，无需交费。

三、中国社会保障改革与发展 一、改革背景与目标 1.农村经济体制改革没有对农村社会保障产生冲击，经济体制改革给农民带来的收入增长，反而弥补了以前农村社会保障制度缺失的影响。 2.城市居民长期以来产生了对社会保障的依赖，城市经济体制改革使城市居民在社会保障方面受到了冲击，触动了城市社会保障体制的核心，推动了社会保障体制的改革。

3.为了解决经济体制改革所带来的制度不协调问题，80年代初期全民所有制企业对劳动保险实行了改革。（为解决国企增大自主带来的企业间“苦乐不均问题”，各城市对全民所有制企业养老保险和医疗保险进行改革，建立了退休费和医疗费的行业或地区统筹；建立了失业保险制度又叫待业保险，以适应打破终身制的劳动用工制度改革；） 4.90年代后，社会保障制度改革成为适应市场经济体制、着眼于建立长期性的新型社会保障体制的相对独立的改革领域，不再是经济体制改革的“配套工程”。

5.改革目标 为适应社会主义市场经济发展，提高人民生活水平，建立起以养老、失业、医疗、工伤等社会保险事业为主体，与社会福利、社会救济和优抚事业结合的、具有中国特色的社会主义保障体系，逐步形成广覆盖、社会化程度高、资金来源渠道多样化、待遇合理、管理体制统一协调的社会保障事业新格局。

二、近20年来中国社会保障改革的主要内容 养老保险改革 80年代早期全民所有制企业推行退休金统筹；86年对合同制工人推行退休养老社会统筹，企业工人共同承担费用；91年开始建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的保险制度；95年推行建立适应社会主义市场经济体制、适合城镇各类企业职工、劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户结合、权利和义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系；97年建立全国统一的统账养老保障模式

医疗保险改革 80年代——离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗费用社会统筹；94年进行医疗保险的试点工作（江苏镇江和江西九江）；98年在全国范围内建立职工和单位共同负担、实行社会统筹和个人账户结合的城镇职工基本医疗保险制度。其后有所补充和完善，如对公务员实施医疗补助，鼓励企业为职工建立补充医疗保险。

失业保险改革 93年调整待业保险待遇，实行市县统筹，把失业保险与再就业、就业服务结合起来。99年正式起用“失业保险”，并从国有企业扩大到各类企业事业单位，由个人和单位共同出资，实行市级统筹，并推给付标准行与最低工资和最低生活保障线挂钩。 社会救助改革 90年代初，形成了临时救助为主、定期定量救助为辅的社会救助制度——孤寡病残救助和城乡贫困户救助。（问题：救助范围窄，经费严重不足，救济标准低。）91年贫困人口9400万，只有396万受救助，总救助金19.5亿，人均21元。90年代后城市贫困问题凸显，这种救助不适应社会需求。93年上海率先改革，建立城市居民最低生活保障制度，后在全国推广，所有城市建立了城市居民最低生活保障制度。99年要求有条件的农村实现低保制度，完善农村的临时救灾和“五保户”制度，建立的农村特困救济制度。

二、中国社会保障模式体系 与未来的发展

存在的主要问题 体系不够完善，制度化水平和服务体现不健全，造成了社会安全网的漏洞，社会保险项目覆盖面太窄，有待进一步扩大； 保险立法滞后，影响制度权威性和规范性； 企业间负担不均衡； 责任划分不清，国家财政投入不到位； 制度缺乏有效性，影响了保障的可及性，需要加以规范和协调； 社会保障管理技术有待提高； 城乡差异大，地区差异很大。

别忘了城市还有社会福利哟！ 财政补贴、 集体福利、 住房福利 教育福利、 公共卫生设施服务

改 革 目 标 与 任 务 完善社会保障体系，加快社会保障立法，健全监管机制，实现社会保障社会化； 扩大养老保险和医疗保险覆盖面，逐步形成由基本保险、补充保险组成的多层次养老和医疗保险； 建立一个使失业保险和再就业工程有机结合统一的公共失业保险制度，以具备救济失业者和促进其再就业的制度能力； 建立城乡统一的最低生活保障制度； 最迫切的是建立和完善农村社会保障制度，尤其是尽快建立农民大病医疗保险制度、农民的最低生活保障制度以及农民工的工伤保险制度。