第二节培养社会主义法治思维

“多一些治理，少一些统治” ，就是人类政治发展的普遍趋势。

国家治理现代化的要素之一就是法治，法治体系是现代国家治理体系的基本内容。从强调国家统治到强调国家治理现代化，符合人类政治发展的一般趋势。

“法律是国之重器，良法是善治之前提”。

法治与善治  善治是什么？善治是公共利益最大化的治理过程和治理活动。善治是一种官民共治，是国家与社会的一种合作，是国家治理现代化的一个理想目标，是我们治理所要达到的一个理想状态。公共治理有四种后果，前面两种是我们要追求的，后面两种是我们要避免的。第一种是公共利益最大化，就是所有利益相关方都获益；第二种是绝大多数人获益；第三种就是绝大多数人的利益受损；第四种就是所有利益相关方的利益都受损。公共利益最大化就是善治。  善治跟善政有关系但并不等同，善政是好的政府，善治是好的治理。好政府主要是对国家公共权力机关而言的，就是政府要好，比如要公正、要亲民、要依法办事、要爱民如子等。这在传统中国叫善政或仁政。善治是整个社会的治理要好，也就是说当政府能力不强，甚至政府不太好的时候，整个社会的秩序还依然井然有序。这样的话，整个社会治理比较好。善治必须有善政，但善政却未必有善治。  要达到善治，有一个前提，就是要有良法。善治所要求的良法，应当具备正当性、完备性、科学性、权威性和可行性五个要素。善治也离不开法治。善治有很多要素，比如公正、合法、参与、透明、协商，还有法治。离开法治就不可能有善治。只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。 

善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是政府与公民的合作治理。善治有许多要素，法治是善治的要素之一，没有法治就没有善治。法治之于善治，有四个方面的意义。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

法治思维包括以下几个方面： 规则思维。法治是规则之治； 平等思维。法律的一个重要价值取向便是平等； 程序思维。程序正义是实体正义的重要保证； 制约思维。不受约束的权力会成为逃脱牢笼的猛虎； 保护思维。法律的最终目的是保护权益。

善政是善治的关键。随着社会的发展和政治的进步，人类将不断从统治走向治理，从善政走向善治。但是，在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体(在我国，还包括作为国家公共权力的各级党的领导机构)。在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，在国内外的众多政治行为主体中，国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的“火车头”，官员依然是人类政治列车的“驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政。

在推进依法治国中，政府同样也起着关键的作用。依法治国，最重要的是依法规范公共权力的运行。没有法治政府，就难有法治国家和法治社会。建设法治政府，首先必须对政府机构的设置、职能、权力、责任、义务等有清晰的法律规定，国家的宪法和法律除了对政府依宪执政和依法执政有原则性的规定外，还必须有具体的程序性规定。

职责不清，权责不对等的现象还相当严重。依宪执政和依法执政的前提，就是宪法对政府和公民规定的权力和权利，必须通过具体的程序性法律一个个加以落实，对每一个政府机关的权责都必须有具体的规定。民主政治仅有一部规定公民权利的宪法是远远不够的，更要有公民法定权利得到具体落实的制度安排，特别是具体的程序性机制。离开切实可行的具体程序，宪法对公民权利的承诺便是一纸空文。

公平正义是社会主义的核心价值，也是社会主义的首要价值 公平正义是社会主义的核心价值，也是社会主义的首要价值.、。如果一个社会的物质财富、政治权益和社会权益的分配非常不公平，突破了某些临界点，那么这个社会只会有两种结果：一种是动荡不定，另一种就是独裁专制。 。

公平正义的物质基础就是财富的公平分配。但是公平正义光有物质财富的公平分配是远远不够的，公平正义必须具备两个基础：一个是物质基础，再一个就是制度基础，公平正义必须由制度来保证。

以体现物质财富分配差距的基尼系数为例，国家统计局公布的2012年中国基尼系数是0. 47。这一数字已经较高了，超过了国际警戒线——0 以体现物质财富分配差距的基尼系数为例，国家统计局公布的2012年中国基尼系数是0.47。这一数字已经较高了，超过了国际警戒线——0.4。但很多学者不认可统计局的数据， 2012年西南财经大学的课题组发布说， 2010年我国家庭收入的基尼系数是0.61，远远高于官方的数据。2014年，北京大学中国社会科学调查中心公布的2012年我国家庭净财产基尼系数更可怕，是0.73。而且据它观察，中国现在1%最富有的家庭占有了中国全部家庭财富的1/3以上。

十八届三中全会不仅提出了一个全面深化改革的总目标，而且还有一句话非常重要，即把增进人民福祉和促进公平正义，当作全面深化改革的出发点和落脚点。［3］ 这一论断非常重要。什么叫作“出发点和落脚点”呢？无非就是说，所有改革既要从这儿开始，又要回到这儿来。把公平正义当作全面深化改革的起点和终点，这说明中央非常清楚公平正义对于我们国家和社会的重要性，以及我们所面临的挑战。这次提出依法治国，建设法治国家，在维护社会公平正义的制度建设方面，又迈出了非常重要的一步。 

国家治理现代化事实上是由传统的国家治理体系向现代国家治理体系的一个转型过程，应该有五个要素：一是制度化；二是民主化；三是法治；四是效率；五是协调。［4］ 在这五个要素当中，民主和法治最重要，我一直认为国家治理现代化最实质性的要素，就是高度的民主和法治，离开这两个要素，谈不上国家治理现代化。