第十八章 政府间财政关系

本章主要内容 第一节 财政的集权与分权 第二节 政府间的财政关系 第三节 政府间的转移支付制度 第四节 中国的政府间财政关系

第一节 财政的集权与分权 一、财政集权与分权的基本问题 二、财政分权理论 三、财政分权的优劣

一、财政集权与分权的基本问题 财政集权与分权讨论的是多级政府体系中中央与地方政府在财政收支与管理上责任、权利划分及相互间的协调、制衡关系。 财政集权与分权所要解决的基本问题是：合理界定中央政府与地方政府的财政职权范围，正确处理中央与地方的财政关系，达到集权与分权的最优组合。

一、财政集权与分权的基本问题 一般说来，财政集权与分权的程度受制于以下四大基本因素：政治因素、经济因素、社会因素和历史因素。 财政集权与分权是一对矛盾，在既定的财政职能范围内，它们存在此消彼长的关系，集权多了分权就少，反之亦然。 在现代市场经济国家，财政的分级管理，各级财政相对独立是普遍的现象，从这一个意义上说，“财政联邦主义”（Fiscal Federalism）为各国所普遍奉行。

二、财政分权理论 传统的财政分权理论（the Theory of Fiscal Decentralization），又叫财政联邦主义理论（the Theory of Fiscal Federalism），或联邦主义的经济理论（the Economic Theory of Federalism）。鉴于蒂布特（Tiebout，1956），奥茨（Oates，1972）和马斯格雷夫（Musgrave，1959）等人在这一理论上的先驱性贡献，传统的财政理论也被称为TOM模型。 传统财政分权理论研究的一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配。

二、财政分权理论 核心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改变中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状态。 主要包括：蒂布特的“用脚投票”理论、马斯格雷夫的分权思想、奥茨的分权定理、布坎南（Buchanan）的俱乐部理论

二、财政分权理论 钱颖一等人（1997）借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，主张“市场维护型的财政联邦主义”（Market Preserving Federalism），从而构建了第二代财政分权理论 。 市场维护型的财政联邦主义，具有五大特征：（1）存在一个政府内的层级体系；（2）在中央政府与地方政府之间存在一种权力划分，从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权，同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权；（3）制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造成强有力的制约，使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性；（4）地方政府在其地域范围内对地方经济负有主要责任，同时一个统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动；（5）各级政府都面对着硬预算约束。

三、财政分权的优劣 财政分权的优点包括：使公共产品和服务适合当地的偏好、发挥地方政府的信息优势 、鼓励政府间竞争 、促进对公共事务的民主管理 、有利于公共管理制度的的实验与创新 。 财政分权的缺点包括：可能导致资源配置的无效率，另一方面，公平议题在分权体制下无法得到很好的解决。

第二节 政府间的财政关系 一、政府间的事权划分 二、政府间的财政支出权划分 三、政府间的财权划分 四、政府间的财政职能划分

一、政府间的事权划分 政府间事权划分的原则包括：受益范围原则、事权与财权相对称原则、效率原则、法律规范原则 政府间事权划分的具体涉及到：国防事务、外交事务、公安事务、内政事务、司法事务、经济事务、文化教育事务

二、政府间财政支出权的划分 财政支出权划分的原则：受益原则、技术原则、技术原则 财政支出划分的具体方法：与其事权划分的口径一致，并且同样应该按照经济效率的要求，由中央和地方政府根据居民的偏好以尽可能低的资源耗费分别提供不同层次的公共产品或服务。

三、政府间财权的划分 政府间税收收入的划分应当遵循效率原则、适应原则、恰当原则和经济利益原则来进行。 在中央与地方之间进行税收收入划分，也被称为“税收分割”，它有多种方式，具体地说，主要包括分割税额、分割税率、分割税种、分割税制和混合型五种类型。

四、政府间的财政职能划分 财政职能包括了资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。这三项职能在各级政府之间同样存在着分配问题。 根据公共产品的受益面来划分各级政府的资源配置权是效率的基本要求。 收入分配职能以中央政府为主的解释是以地方之间的流动性为前提的。 经济稳定职能以中央政府为主的解释，主要是以统一性和流动性来说明的。

第三节 政府间转移支付 一、政府间转移支付概述 二、政府间转移支付的种类 三、补助对地方政府的影响

一、政府间转移支付概述 政府间转移支付是指一个国家的各级政府彼此之间在既定的职责范围、支出责任和税收划分框架下所进行的财政资金的相互转移。它包括上级政府对下级政府的各项补助、下级政府向上级政府的上解收入、共享税的分配以及发达地区对不发达地区的补助等。 政府间转移支付包括三个特点：范围只限于政府之间、是一种无偿支出、并非政府的终极支出。 转移支付的原因在于：地方性公共产品或服务的外溢性、纵向和横向的财政失衡以及税收分割的不足。

二、政府间转移支付的种类 从不同的角度、按照不同的方法，可以将政府间转移支付划分为不同的种类： 以上级政府对下级政府的转移支付是否定向为标准，可以将政府间转移支付分为有条件补助和一般性补助；以是否要求下级政府提供配套资金为标准，可以将政府间转移支付划分为配套补助和非配套补助。

二、政府间转移支付的种类 有条件补助，也称为选择性补助（selective grants）或专项补助，是指一种具有明确的资金用途规定，即附有关于资金使用的附加条件的政府间转移支付形式，它体现着上级政府对下级政府定向支援或者委托下级政府办理某项公共服务供给的意图。 一般性补助，也称为无条件拨款或非专项拨款，是一种不带使用条件或没有指定资金用途的政府间转移支付形式，其作用是重点解决下级政府的财政收入与责任不对称的问题。

二、政府间转移支付的种类 配套补助，也称为对称补助，是因在上级政府对下级政府实施转移支付时，同时也要求下级政府拿出相应的配套资金而得名的。 非配补助，也称为非对称补助，是指在上级政府对下级政府实施转移支付时，并不要求下级政府拿出配套资金的政府间转移支付形式。

三、补助对地方政府的影响 分析补助对地方政府经济行为的影响需要一系列严格的限制条件。例如，要以某种财政体制为背景、地方公共产品的生产函数、地方公共产品与地方预算收入之间的关系、决定地方公共需求的方式等等。 一般性补助将增加地方公共支出，但小于补助的数量；还将有利于地方减少收入，也有利于地方居民对私人产品消费的增加。 当一个地方的公共产品水平太低，获得有条件补助并启动后会激励地方公共支出更大的增长。

第四节 中国的政府间财政关系 一、中国财政体制的变迁 二、目前的政府间财政关系

一、中国财政体制的变迁 从新中国成立到1993年的44年间，我国的政府间财政体制变迁大体可以分为1950—1979年的“统收统支”和1980—1993年的“分级包干”两大阶段，其中又经历了10次较大的体制调整与改革。 财政体制变迁的回顾说明，财政体制总是与一定的经济体制相适应的。财政体制的变迁历程，实际上也反映了我国从计划经济体制逐渐走向市场化改革的进程。

二、目前的政府间财政关系 中国当前的政府间财政关系，基本上维持了1994年财政体制大改革所形成的格局，即分税制财政体制。这是当时建立市场经济体制全面大改革的一个重要内容和组成部分。 所谓分税制，主要包括“分事、分税、分管”三层含义。分税制的主要优点在于保证了中央政府预算收入的相对份额（即占全国预算收入的比重）有所增长。

二、目前的政府间财政关系 1994年的分税制改革，着重建立了中央对地方的税收返还制度 税收返还的具体办法是：税收返还以1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将净上划中央的收入全额返还地方；1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。 某年某地区应得中央税收返还额 = 上年中央对该地区的税收返还额 ×（1 + 该本地区本年“两税”递增率×0.3）

二、目前的政府间财政关系 过渡期的转移支付体系实行规范化的政府间转移支付制度，该制度以各级政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间事权和收入的基础上，采用科学的方法，核定各地方政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据以确定均衡拨款，同时辅之以必要的专项拨款。 某地区政府间转移支付额 =（该地区客观因素政府间转移支付额 + 该地区政策性政府间转移支付额）×（1 + 该地区激励机制系数）