第六章 当代中国行政监督体系与监督机制 6.1 行政监督思想与监督体系 6.2 权力机关的监督 6.3 司法监督 6.4 政党的监督 6.5 社会与公民的监督 6.6 行政系统内部的监督 6.7 加强我国监督体系建设，促进监督机制的完善

6.1 行政监督思想与监督体系 一、行政监督的含义与监督思想 行政监督有广义与狭义两种解释。 广义的行政监督是指，拥有国家权力的非行政机关和公民、社会对行政机关是否执行权力主体的意志所进行的监督，这种监督具有“监督行政”的含义。

狭义的行政监督是在行政系统内部设置专门的监察机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行察视与督导的活动。在我国，是指在国务院下面设立监察部，负责监督行政系统各部门与行政人员的行政行为。

二、我国政府的监督体系 我国政府的监督体系是一个完整、全面的监督系统，它具体包括： 1、权力机关的监督。 2、司法机关的监督。 3、政党的监督，包括执政党和参政党对行政机关的监督。 4、公民与社会的监督。 5、行政机关自身的监督。 前四种监督也可以称为行政系统外部监督，或“监督行政”；后一种监督称为行政系统内部监督或狭义的行政监督。

6.2 权力机关的监督 一、权力机关监督的含义与地位 权力机关的监督，是指拥有一定立法权和监督权的全国人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关、国家公务员所实施的监督。 1、权力机关的监督是一种最具权威的监督。 2、权力机关的监督也是最高层次的监督。 3、权力机关的监督是直接代表人民意志的监督。

二、权力机关监督的内容 权力机关监督的内容有许多方面，概括起来有三个重要方面：法律监督；政策和计划监督；人事监督。 （一）法律监督 权力机关的法律监督，是指国家权力机关对国家行政机关及其工作人员执行宪法和法律的情况的监督，以及对行政机关的准立法行为的监督。具体来讲，主要包括以下几个方面： 1、对准立法行为的监督。 2、对违宪行为的监督。 3、执法监督。

（二）政策和计划监督 国家在一定时期制定的政治、经济、社会发展的重大改革政策和计划是权力机关监督的重要内容，主要表现在：(1）听取政府工作报告；(2）审查和批准政府提出的国民经济和社会发展规划；(3）审查和批准政府的财政预算和决算；(4）对国家生活中的重大事项有决定权和监督权。

（三）人事监督 人事监督，主要是指国家权力机关对一定范围内的行政机关的组成人员及一定范围内的公职人员的履行职责行为进行监督。人事监督权主要体现在人事任免权和人事罢免权上。我国权力机关对行政机关的人事任免权和人事罢免权体现在依法选举和产生各级政府组成人员上。

三、权力机关监督权行使的方式 （一）了解权 作为监督主体首先要拥有对监督对象的工作情况和履职情况知晓的权力，这是进行监督的基础。在我国，权力机关主要通过以下途径来了解行政机关的情况： （1）听取行政机关的工作报告。 （2）组织视察和进行专门的调查。 （3）通过受理人民来信和控告等途径了解民意。

（二）处置权 处置权是指权力机关对其监督的各种事项做出处理的权力。处置权是监督主体监督权威的一种体现。处置权主要体现在: （1）做出某项决议的权力。 （2）组织调查委员会的权力。

（三）制裁权 制裁权是权力机关对监督对象的违法和失职作为的一种处理权。全国人民代表大会及其常委会的制裁权主要有两项： （1）罢免、撤职权，即根据法律有权罢免、撤销由其选举、决定任命的政府组成人员的职务。 （2）撤销权，即对违反宪法、法律、法规的行政命令、指令等有权予以撤销。

四、权力机关监督的主要途径 权力机关进行行政监督的途径主要有会议监督和日常监督。 1、会议监督，是指权力机关在开会期间按照会议内容和程序所进行的行政监督，具体有：听取和审查同级人民政府的工作报告，并做出相应的决议；审查和批准同级人民政府提出的国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告，国家预算及其执行情况的报告；依照法律规定的程序向同级人民政府及其行政机关提出质询案，被质询机关必须做出答复；审查同级人民政府及其行政机关颁布的行政法规、决议和命令；罢免同级人民政府的组成人员。

2、日常监督，是指权力机关在会议结束后对行政机关所进行的多种监督，主要有：开展执法检查，及时发现法律实施中存在的问题，提出改进实施的对策；组织人大代表和人大常委会委员就政府的全面工作或某一方面工作进行视察；组织调查委员会就特定问题进行调查；县级以上各级人大常委会设立处理公民来信来访的机构，受理公民对同级行政机关及其工作人员的申诉、控告和检举，并进行处理；督促办理人民代表提出的建议、批评和意见。

6.3 司法监督 一、检察机关对行政机关的监督 根据宪法，中华人民共和国人民检察院是国家法律的监督机关。人民检察院是行使司法监督权的重要机关。检察监督具有国家性、专门性、强制性和规范性等特征。

（一）检察监督的性质 （1）检察监督是一种法律监督，它不同于政党监督、群众监督等监督形式。 （2）检察监督是一种国家性质的监督，它主要监督行政机关是否执行了国家意志和代表了人民的利益，是否遵循了国家的法律。 （3）检察监督是一种对法律行为的监督，它是对国家机关及其工作人员遵法、守法和执法情况的监督。

（二）检察监督的权力与监督内容 根据我国1979年颁布的《人民检察院组织法》，检察机关的监督权主要有：侦查权，逮捕权，起诉权，刑事审判监督权，侦查监督权，对执行刑事判决、裁定和监督改造活动的监督权，抗诉权，司法解释权。

检察监督的主要内容有两个方面： （1）依照职权对公安机关和司法行政机关的活动予以监督，其目的在于保证公安机关和司法机关在行使职权时严格依法办事，保障公民的权利和合法权益不受侵犯。

（2）对国家行政机关工作人员职务犯罪或利用职权犯罪的案件行使检察权，如对国家行政机关工作人员的贪污、行贿、受贿、玩忽职守、重大责任事故、偷税抗税、挪用国家抢险救灾物资等犯罪案件直接进行立案侦查，并依法严肃处理其犯罪行为。检察院在办案中发现的问题，将以司法建议书、司法建议通知书的方式，向发案单位及其主管部门提出改进意见和建议。

二、审判机关的监督 人民法院是国家的审判机关，它对国家行政机关的监督表现为： （1）通过行使审判权，审理与国家行政机关及其工作人员有关的刑事案件、行政案件、经济案件等，以判决、裁定的形式处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为，保护国家财产和公民的合法权益。 （2）通过公开审判制度、辩护制度，教育公民和国家行政工作人员忠于国家，自觉遵纪守法。

（3）人民法院对抽象行政行为有间接审查权。《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第2款规定：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”据此可以认为人民法院对于较低层次的抽象行政行为拥有间接审查的权力，即虽没有直接做出司法判决的权力，但具有审查、判断、适用权。

6.4 政党的监督 政党的监督，在我国主要是中国共产党对行政机关的监督。 一、党的监督的基本内容 党的监督表现为政治监督和纪律监督两个方面： （1）党的政治监督。 （2）党的纪律监督。

二、党的监督的特点 1、党的监督是通过党的组织系统来进行的。中国共产党的组织系统是由中央、地方和基层组织组成的有机整体。 2、党的监督的重点是对党的政策的制定与执行的监督。 3、党对权力机关的监督是通过权力机关的党的组织和党员的作用来实现的。 4、党的监督活动是在宪法和法律范围内进行的。

6.5 社会与公民的监督 一、人民政协的监督 中国人民政治协商会议(简称“政协”）是各民主党派、各人民团体、各界代表和特邀人士参加的统一战线组织，是具有广泛代表性的统一战线组织。政协不是国家机关，但与国家机关有着密切的联系。全国人大和全国人大常委会召开会议期间，一般都吸收全国政协委员列席；全国人大和政协全国委员会同时召开会议，讨论和协商重大问题。政协的主要职能之一就是通过政治协商进行民主监督。政协的行政监督是一种有组织的社会监督。

政协的行政监督其主要内容是工作监督，具体有： （1）对国民经济和社会发展计划及国家预算的执行情况进行监督。 （2）对国家行政机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面的情况进行监督。

政协的行政监督形式有： （1）国家行政机关在制定重大决策前召开由政协委员参加的座谈会，征询意见。 （2）政协各专门委员会与政府各有关部门召开联席会议，进行对口协商。 （3）政协设有提案委员会，广泛征集提案进行分析研究、汇集整理、逐案审查，分送有关部门，并由提案委员会督促有关部门办理。 （4）政协委员就政府工作进行调查和视察，召开各类座谈会等。

二、人民团体和群众组织的监督 工会、共青团、妇联等人民团体，群众自发建立起来的各种组织，如行会、协会、联合会等，也从各个方面对国家行政机关及其工作人员进行监督。它们通过开展各种活动了解和掌握各阶层人民群众的愿望和要求，是我国各利益群体的代表者，也是其利益的表达者。如随着国内经济的发展，各种保护消费者的组织以及工商、服务企业的个体劳动者协会组织对市场机制运行过程中存在问题的认识比较深刻，它们向国家机关和政府部门提出了许多建议和意见，并通过反映问题等方式监督执法部门和行政管理部门的工作。

三、公民监督 公民监督指公民(主体为公民个人）对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民直接监督国家行政机关及其工作人员，是我国行政监督体系的重要组成部分。社会主义国家是人民当家做主的国家，人民享有管理国家的权利，公民监督是社会主义国家本质的体现。公民可以直接向行政机关提出询问、要求、批评和建议，有关行政机关应认真听取，给予答复；公民可以向各类举报中心申诉、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等犯罪行为；公民还可以通过信访和协商对话渠道实行监督。

四、新闻舆论监督 新闻舆论监督，是指通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体，公开反映公众意见，对党政机关的政务活动以及工作人员的行为进行有效的监督，对违法犯罪行为进行“曝光”。 在中国，新闻舆论监督有如下特点： （1）新闻舆论要经主管部门的审查和同意后才能在媒体上“曝光”，而这一点又恰恰使我们的新闻舆论监督具有一定的“力度”。 （2）我国的新闻舆论监督还不成熟，规范新闻媒体本身的相应法律、法规还未出台。

6.6 行政系统内部的监督 行政系统内部的监督主要有一般监督、行政监察和审计监督。 一、一般监督 一般监督通常是指按照行政系统的直接隶属关系，实行自上而下和自下而上的双向监督。这是一种最经常、最直接、最主要，也是最有力的监督形式。一般监督的主体有两方面。

一般监督的形式有： （1）实行行政责任制，明确行政机关的工作岗位责任制，以具体的任务指标、要求来衡量行政人员是否尽职尽责。 （2）通过定期和不定期的检查工作来了解方针、政策的执行情况，督促和纠正不当的行政作为，改变不当的行政命令与决定，如财务税收大检查、计划生育检查等。 （3）通过奖惩制度来达到监督的目的。

二、行政监察 （一）行政监察的概念与职权 根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，行政监察是指专门机关对行政机关各部门及其公务员的行政活动及行政行为的监督检查活动。行政监察机关有以下职权： 1、检查权。 2、调查权。 3、行政处分权。 4、建议权。

（二）行政监察机关的领导体制 我国行政监察机关为双重领导体制，即监察部受国务院领导，地方行政监察机关受本级人民政府和上级行政监察机关的领导。地方行政监察机关主要领导的任免，必须征求上级监察机关的意见。地方行政监察机关既要对本级人民政府负责，又要对上级行政监察机关负责。地方行政监察机关在对一定职级行政人员违反政纪情形立案调查、做出处理决定时，需同时报告所在的本级政府和上级行政监察机关。地方行政监察机关可以向地方行政主管机关提出奖励和处分的建议，如果建议不被采纳，有权向上级监察机关申告，上级监察机关可以向同级行政主管机关提出处理建议。

（三）行政监察机关的监督内容 1、廉政监察。 2、效能监察。 3、执法监察。 4、诉愿监察。

三、审计监督 审计监督，即审计机关所实施的行政监督。审计机关可依法稽查和审核各级政府的财务活动，目的是严肃财经纪律，预防和纠正违法犯罪。审计监督权包括调查权、建议权、处理权、通报权等。审计的形式有送达审计、就地审计、委托审计等。

6.7 加强我国监督体系建设 促进监督机制的完善 一、目前存在的主要问题 （一）权力机关监督的实际效力没有充分发挥出来 （二）民主党派的监督作用发挥不够 （三）公民监督的影响力比较小

我国行政监督存在的问题除上述所列之外，还包括政府内部监督机制不够完善、新闻舆论监督缺少法律保障等。这些问题如不解决，行政监督难以发挥应有的作用，不利于有效地防止和遏制官僚主义、权力腐化现象，也会给我国的行政管理带来极大危害。

二、加强我国行政监督的几点构想 （一）加强国家权力机关的监督 权力机关是行政组织的决策机关，权力机关的监督是行政监督系统中最高层次的监督。加强国家权力机关的监督要注意解决好下述问题： 1、加强机构建设。 2、完善法律，明确职权。 3、完善监督程序。 4、明确人大代表的任职资格及履行行政监督的法律职责，提高人民代表履行行政监督的自觉性，保证监督实效。

（二）充分发挥政党监督的作用 为了充分发挥政党监督的作用，需要在制度上解决两个问题： （1）进行政治体制改革，避免权力过分集中。 （2）党应当依据法律实施监督。党的监督的目的是保证监督对象活动的合法性，因此，应当在法律程序内开展监督，保证自己的党员和党组织严格依法办事。

（三）提高公民在行政监督中的 地位和作用 提高公民的监督主体地位，亟须解决两个问题： （1）要健全和完善行政的公开化和透明制度，能公开的应一律公开。要公开行政部门的职责权限、办事规则、程序、条件，防止滥用职权；要实行政府官员的财产申报和公开制度。

（2）要尽快制定公民监督法，具体、详细地规定公民监督的途径，完善对申诉人、揭发人、控告人的保护措施，明确规定对打击报复者的惩罚措施等，通过公民监督法使公民的行政监督纳入制度化、法治化轨道。

（四）强化政府机关内部的监督 政府机关内部要制定严格和科学的岗位责任制、廉政责任制等工作规则和程序；要强化上下级、同级和部门之间的制约监督；要定期对行政领导进行民主评议，及时撤换腐败无能的官员；要坚决惩处贪污腐化行为，做到执法必严，违法必究。

（五）强化各级行政监察人员的权力 我国行政监察人员的权力较小，改变这种情况可做下述两方面尝试： （1）改双重领导体制为单一领导体制，实行监察部门的垂直领导。 （2）改变监察人员的任命方式，由上一级政府任命下一级政府监察机关的主要领导。

（六）加强舆论监督 我国是社会主义国家，完全可以充分发挥舆论监督的正确导向作用。当前我国的新闻舆论监督亟待加强和完善。 一方面，新闻工作者的工作权利和舆论监督权利还缺乏充分的法律保护； 另一方面，有些新闻报道由于个别从业人员受私利驱使不能做到客观、公正。 此外，开展舆论监督还应避免干扰司法机关依法独立行使职权，避免误导公众。

（七）尽快出台监督法，实现依法监督和用法律保护监督权力的真正实现 依法监督是我国加强和完善行政监督的重要途径，以法律为依据的监督才是真正有力的监督，也才能有效地发挥监督的作用。