由土地徵收談人民權益保障 臺中高等行政法院 法官兼院長 吳明鴻

壹、前言 一、土地徵收面臨之重大問題 (一)土地徵收之要件如何？ (二)人民有無申請國家徵收其土地之權利？ (三)徵收失效之要件如何？ (四)收回徵收土地之要件如何？ (五)情況判決如何適用於土地徵收事件？

壹、前言 二、土地徵收之意義 土地徵收乃國家基於公共利益之需要，依法定程序，以強制手段取得人民之財產權，並給予財產權人相當補償之行政行為。

壹、前言 三、保障人民權益之立法 (一)行政程序法：為使行政行為遵循公正、公開與民 主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。(第1條) (二)行政訴訟法：行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。(第1條) (三)土地徵收條例：為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。(第1條)

壹、前言 四、維護公益之立法 (一)行政程序法： 1.違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依 職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有 下列各款情形之一者，不得撤銷︰ 一、撤銷對公益有重大危害者。……(第117條) 2.授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益 將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。(第123條)

壹、前言 四、維護公益之立法 (二)行政訴訟法 (三)訴願法 行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。 (第198條第1項) (三)訴願法 受理訴願機關發現原行政處分雖屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回其訴願。(第83條)

壹、前言 四、維護公益之立法 (四)土地徵收條例： 1.國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；……(第3條) 2.對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。(第3條之1第2項)

壹、前言 五、一般法律原則中之公益原則 公益係指國家或其他公法上團體之利益；其內容包括社會秩序之維護、人性尊嚴之維護、交易安全、以及教育、文化、經濟與環境之促進等。

貳、土地徵收之實體要件 一、法律規定 (一)國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。 二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。(土地徵收條例第3條)

貳、土地徵收之實體要件 一、法律規定 (二)需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及 必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。(土地徵收條例第3條之2)

貳、土地徵收之要件 二、實例 (臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決) 苗栗縣政府為開發新社區及因應新竹科學園區竹南基地周邊地區發展需要，報經內政部核准徵收苗栗縣竹南鎮○○段○○小段○○號等852筆土地，及一併徵收其上之土地改良物。原所有權人甲等不服，以本件徵收未具備公益性及必要性，亦不符比例原則，另協議價購程序及內政部就徵收申請案之審議徒具形式，循序提起行政訴訟。行政法院判決撤銷內政部土地徵收處分。 (臺中高等行政法院101年度訴更一字第47號判決)

參、人民申請徵收其土地之權利 一、法律規定 申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。(土地徵收條例第13條)

參、人民申請徵收其土地之權利 二、實例 (最高行政法院99年度判字第319號判決) 甲所有坐落臺北市○○區○○段○○地號土地，位於臺北市○○路道路上，甲向臺北市政府申請徵收補償，臺北市政府以本件土地因係位於已依都市計畫寬度完成使用之既成道路，而本市此類土地產權仍為私有者甚多，由於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，將俟中央統一訂定補償辦法後，再適時檢討辦理等理由，予以否准，甲循序提起行政訴訟，經判決敗訴。 (最高行政法院99年度判字第319號判決)

肆、土地徵收失效之要件 一、法律規定 (一)徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但依第二十二條第五項規定發給應補償價額之差額者，不在此限。 需用土地人未於公告期滿十五日內將應發給之補償費繳交該管直轄市或縣(市)主管機關發給完竣者，該部分土地或土地改良物之徵收從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管直轄市或縣(市)主管機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議。二、經應受補償人以書面同意延期或分期發給。三、應受補償人拒絕受領或不能受領。四、應受補償人所在地不明。 (土地徵收條例第20條)

肆、土地徵收失效之要件 一、法律規定 (二)徵收補償價額經復議、行政救濟結果有變動或補償費經依法發給完竣，嗣經發現原補償價額認定錯誤者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起三個月內發給之。 (土地徵收條例第22條第5項) (三)直轄市或縣(市)主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣(市)主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。(土地徵收條例第26條第1項) (四)未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。(土地徵收條例第26條第3項)

肆、土地徵收失效之要件 二、實例 (一)土地法第235條前段定有明文，苟徵收土地應補償之地價或其他補償費未儘早發給完竣，原土地所有權人即有繼續使用該核准徵收土地之權；反之，需用土地人則無法使用該土地，徵收土地核准案勢必久懸不決。是土地法第233條所定之15日，應嚴予遵守。又基於同理，苟原土地所有權人有土地法第237條所定事由，主管地政機關固未能於公告期滿後15日內發給補償地價及其他補償費，亦應於得為提存之時起15日內依法提存，若未於該期限內提存，應解為徵收從此失效，不得謂是否提存及何時提存，地政機關有裁量之權，不論其裁量結果如何均不影響於徵收之效力。(最高行政法院93年度判字第1164號判決)

肆、土地徵收失效之要件 二、實例 (二)土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣(市)地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣(市)地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣(市)地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。 (最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議)

伍、收回徵收土地之要件 一、法律規定 (一)私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣(市)地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。 (土地法第219條第1項) 第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。 (土地法第219條第3項) (二)依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。 不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。(都市計畫法第83條)

伍、收回徵收土地之要件 二、實例 (一)-1「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包 括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下，全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。(最高行政法院96年度判字第154號判決)

伍、收回徵收土地之要件 二、實例 (一)-2所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算；或陳情或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。 (最高行政法院96年度判字第154號判決)

伍、收回徵收土地之要件 二、實例 (二)土地法第219條第3項所定徵收土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，且與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係。苟原土地所有權人或其使用人之行為，並非不當，或不致妨礙需用土地人之就徵收土地之使用，僅因需用土地人因審酌其他事項，決意遷延徵收土地之使用進度，自不得將此不利益歸諸原土地所有權人。同理，於適用都市計畫法第83條第2項聲請收回徵收土地時，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有因果關係，始得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於原土地所有權人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收回土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認。(最高行政法院97年度判字第1150號判決)

伍、收回徵收土地之要件 二、實例 (三)上訴人(原土地所有權人)並無變更都市計畫之權，其冀求為都市計畫變更，僅得依都市計畫法第24條規定為申請，或依行政程序法第168條規定為陳情，是上訴人所為之陳情即屬權利之行使；而此陳情行為並無停止土地徵收程序或使用徵收土地之效力，參加人(桃園縣政府)於處理上訴人陳情案時，是否遷延土地徵收程序或使用徵收土地之進度，有決定之權，完全不受上訴人陳情之拘束，則上訴人之前開行為，似非必然導致參加人不能依核准計畫期限使用徵收土地。……上訴人之陳情行為，如何係屬不當，與徵收土地之未依期限使用間究竟有無因果關係，原審亦應予調查。(最高行政法院97年度判字第1152號判決)

伍、收回徵收土地之要件 二、實例 (四)土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關(中華民國89年1月26日修正為「直轄市或縣(市)地政機關」)聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地。(司法院釋字第534號解釋)

陸、土地徵收事件之情況判決 一、法律規定 (行政訴訟法第198條第1項) (一)行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。 (行政訴訟法第198條第1項) (二)行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。(行政訴訟法第199條第1項)

陸、土地徵收事件之情況判決 二、實例 (一)……參以土地法及都市計畫法賦予人民收回被徵收土地之請求權，人民如符合法律規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土地，但若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號解釋：「……本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」意旨，應認收回被徵收土地有類推適用情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財產權之保障。 (最高行政法院101年度判字第102號判決)

陸、土地徵收事件之情況判決 二、實例 (二)本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額。(司法院釋字第534號解釋理由書)

柒、結語 一、正確適用法律，包含公益與私權間輕重之正確 衡量。 二、合法正確之保障私益即屬維護公益。 一、正確適用法律，包含公益與私權間輕重之正確 衡量。 二、合法正確之保障私益即屬維護公益。 三、公益私益並非對立；公益不必然優先於私益。 四、情況判決之作成，容認違法處分之存在，亦有 害於公益。