第五講 地方選舉與派系

一、地方選舉 1. 地方選舉的性質與種類 地方選舉與中央選舉 ＊地方選舉為落實民主最主要的機制之一。 ＊我國地方體制採權力分立制（仿總統制之強勢首長制），因之地方首 長與議會之議員皆由民選產生。 ＊不計直轄市長，我國地方選舉包括：縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、 鄉鎮市民代表、以及村里長選舉等五種，在行政層級上卻僅有縣市、及 鄉鎮市兩級。村里長雖經選舉產生，但並非行政層級，村里也非自治團 體（因此村里並無自治監督機關或自治權限，村里長亦不支領薪資或研 究費、出席費等）。 ＊上述選舉中縣市議員及鄉鎮市民代表為多席次選舉，選舉制度採取 「複數選區單記不可讓渡投票制」(SNTV-MMD)，其他都是單一席次的 選舉。 ＊地方選舉經常產生弊端，主要原因是選舉非僅單純表達民意， 它也是一個「社會動員」的過程，地方選舉因為屬於較小規模 的社會動員，很容易備被組織的勢力（如政黨、黑道、企業、 地方派系）所掌控，因此出現「民主失靈」及「偏差動員」的 狀況（趙永茂，2007），其中SNTV-MMD選制又因制度設計問 題，更易造成「少數代表」情形。 ＊部分西方國家已經開始採取一些改革措施，譬如加拿大部分 地區以抽籤方式產生民意代表，台灣目前也有廢除鄉鎮市長選 舉的提議。 地方選舉與中央選舉 ＊中央民意代表以及正、副總統之選舉， 雖亦由地 方人民投票，但性質上屬於中央選舉，不僅公職層級 不同，行政及司法管轄亦不同。 ＊地方選舉由地方選委會主管，中央選舉由中央選委 會主管；關於選舉訴訟之司法管轄權，地方選舉初審 管轄歸地方法院，中央選舉初審管轄歸高等法院。

基層選舉所偏重的人情網路動員，不僅是一種關係人脈，也是一種社會信任或特定群體的社會資本，因此可以藉其推動某些法所不容行為如買票、造謠等。 2. 地方選舉的動員方式 基層選舉所偏重的人情網路動員，不僅是一種關係人脈，也是一種社會信任或特定群體的社會資本，因此可以藉其推動某些法所不容行為如買票、造謠等。 ＊影響選舉的主要因素：據指出，選舉是環境、人 選、與動員三項因素三、三、四開。越基層的選舉， 環境因素越不重要，決定勝選的因素在於人選與動 員兩項。其中，越基層的選舉在人選決定上越需考 量地域人脈優勢。 ＊台灣選舉動員主要包括文宣與組織兩大類，越基 層的選舉大眾傳媒越不重要，反而中、小眾傳媒如 地下電台或耳語更具傳播效果；組織動員在基層選 舉比文宣更為重要，主要靠人情網路的動員。

二、派系、黑金與台灣地方選舉 1. 地方派系與政治動員 地方派系的分佈狀態 ＊台灣地方派系可以分成通常可以分為縣市級派系，以及鄉 鎮層級派系，兩者呈現結盟關係。 地方派系一般依照地理區隔（如台南縣之山派與海派）、創 辦人姓氏（如嘉義縣之林派與黃派）、顏色（如高雄縣之黑 派、白派、紅派）等區分。 ＊全台大約有八十多個縣市級派系，絕大多數與國民黨結合， 與民進黨結合者目前僅有嘉義縣的林派，與高雄縣的黑派。 ＊都會派系較不穩定，會隨者領導人離開政治職位而瓦解， 相對非都會派系因地區區隔較大、其他資源較多，所以相對 較為穩定。 ＊一般稱地方派系者，多基於一定社會人情網路的結合， 在選舉期間形成某種型式的政治動員團體，並且在取得權 力後透過權力運作汲取公共資源以凝聚組織。 ＊多數台灣地方派系附屬於國民黨，僅少數因特殊原因附 屬於民進黨。 ＊民進黨原本黨內亦有派系，其類型大約是黨內政治菁英的組合，並未向下串連形成類似國民黨的地方派系。近年民進黨上層菁英藉由公共資源不斷組織中層樁腳及下層群眾，不過比較起來，民進黨上下結合的方式仍以個別政治菁英為核心，組織化的程度也較低。 ＊國民黨地方派系近年逐漸式微，個別政治菁英經常自成力量，其動員方式與地方派系接近。

(2). 恩寵系統（patronage system） 2. 國民黨地方派系的形成 4.經濟籠絡：透過以下四種管道地方派系汲取資源： (1)政府特許的區域經濟活動：這些經濟活動通常在政府的法令保障之下缺乏市場競爭，如銀行、信合社、生產事業合作社（如青果合作社）、農漁會（主要是信用部門）、汽車客運公司； (2)、省營行庫的特權貸款，省府的七大行庫，分配給省議員一定額度的優惠貸款，也可轉讓給其他需要者，再由省議員收取仲介費； (3)各部門的公共採購，主要是公共工程的承包與小型工程分配款的運用； (4)以地方公權力所換取的經濟利益，又可分為兩類：一類是合法的假公濟私，特別是都市計畫所衍生的土地利益，一類是以合法掩護非法，如地下賭場、色情場所、電玩、非法養殖等等（陳明通，朱雲漢，1992）。 國民黨早期發展地方派系的策略 1. 侷限化：指透過各種制度設計與政策安排，壓縮地方派系僅能在縣市以下的層次發展，即便向上串連，也不得與其他中央派系結合。對於地方派系的跨縣市串連與向上串連，國民黨中央不僅禁止，而且鎮壓。 2.平衡化：也就是每個縣市扶植兩個派系以上的「雙派系主義」（下詳）。 3. 逐步替換：為了避免派系坐大，國民黨亦同時培養黨內菁英，逐步藉由提名權壓制地方派系的發展。 (2). 恩寵系統（patronage system） 地方派系是國民黨遷台後為了鞏固政權刻意培植的政治性組合，其運作的機制主要包括兩種，其一是雙派系結構，即國民黨於各縣市都扶植兩個以上的地方派系，使其相互牽制，輪流掌權，但都受制於國民黨；其二是侍從主義，即國民黨容許地方派系壟斷地方的政經資源，藉由攏絡以交換地方派系對國民黨的效忠（陳明通，1992；高永光，2002）。 (1). 社會網路 此種看法認為地方派系是結合血緣、姻緣、地緣、學緣 等傳統關係，這種看法強調台灣地方派系具有一定的社 會性基礎。因此台灣地方派系是將既存社會關係的「組 織化」，或已經組織的社會團體「再組織化」，形成內 聚力極強的社會網路。

3. 地方派系的組織與運作 地方派系基本單元是兩兩對偶，由下而上形成的不對稱、非正式、志願性、特殊主義的交換結構 上述兩兩對偶又稱為「恩庇—侍從」，或者可稱為老闆、樁腳等。 樁腳往外延伸，滲入民間社會，形成地方派系往外擴展的組織脈絡。 通常樁腳由上往下傳遞物質、情感、與象徵利益，由下往上傳遞支持與需求。

兩兩對偶：連續相互兩兩對應，上於更上為下，下於更下為上，形成連續體 不對稱：上下資源不對稱，上位擁有更多資源 非正式：非受正式制度所規範 志願性：交換關係基於彼此自主意願 特殊主義式：基於個別情感基礎的交換關係

地方政治常出現的侍從結構 金字塔型 o 縣市長、立委 o o 縣市議員、社團、寺廟 、企業負責人 o o o o 里長、社團、寺廟、 企業幹部 o o o o o o o o 鄰長、里幹事 在此結構中，上層為下層的「恩主」，下層為上層的「侍從」，彼次建立穩固的交換關係，不過，若上層資源供輸出現斷裂時，就可能造成結構瓦解。

同心圓形 在此結構中，樁腳網路成為媒合「核心」與「庶民網路」的主要中介，樁腳網路及庶民網路共同成為地方派系選舉動員的基礎。 o o o 核心o 樁腳 庶民 社會 網路 網路 o o o 在此結構中，樁腳網路成為媒合「核心」與「庶民網路」的主要中介，樁腳網路及庶民網路共同成為地方派系選舉動員的基礎。

黑道與台灣地方政治 黑道在台灣的發展與社經體制的變化密不可分，且前後出現不同的發展類型，大體上可依照黑道發展的前後出現背景將其分為社會型黑道、經濟型黑道、及政治型黑道等三類。 最早在都市化較淺的地區或階段，傳統規範及親族關係約束較大，地方黑道只能以收取保護費、抽取賭資、討債、恐嚇等維生，因此多數黑道多屬小規模的社會型黑道。 隨者60年代以來社會經濟的發展，傳統社會結構瓦解，新興經濟事業崛起，部分黑道除對特定事業榨取利益之外，亦逐漸插手事業經營事業，因此這些黑道又轉變成勢力較大的經濟型黑道。 1980年代初期因為江南命案發生，當時的警備總部主導實施一清專案，結果黑道為求自保，從在獄中即開始相互串聯，勢力更相對坐大，黑道份子出獄後反而全省串連形成更大的幫派（如天道盟），且一清專案的實施更進一步促成地方的黑道大量投入選舉，藉此漂白，因此黑道又轉變成政治型黑道。

1980年代末期，隨著民主轉型，政治型黑道又逐漸進入地方派系，形成「黑金派」共生體，上述三類雖有出現先後，但目前同時存在（陳國霖，2004: 117-118）。 黑道涉及許多地方經濟利益，不可避免形成黑金政治，以黑道政治而言，最嚴重的地區仍在雲林、彰化、嘉義、台南、高雄、屏東等縣，主要還是在這些地區幅員遼闊，黑道容易控制地方經濟利益。以金權政治而言，則除了上述農業縣之外，經濟利益龐大的都會如台中市、高雄市在議會政治部分也相當嚴重（陳國霖，2004: 125）。 黑道在台灣地方政治的參與目前受到兩種規範的約束，在慢慢轉變之中，第一是法律的規範，特別是近幾年司法獨立增強，黑道越不敢挑戰法律；第二是民主的規範，黑道公職仍必須爭取選票，因此勤於服務，形成所謂的「柔性黑道」。

社會人情網路、政治動員網路、資源分配網路 4. 地方派系與政治體系 第一個層次涉及到政治過程與決策。 第二個層次涉及到較廣泛的政治社會過程的整合。 第三個層次涉及到政治轉型的問題。 「三位一體」(trinity) 社會人情網路、政治動員網路、資源分配網路 在非選舉時期，地方派系穿透民間社會，延伸社會人情網路， 進行「再團體化」的社會組織工作，樁腳為再團體化的觸媒， 地方派系此時可稱之為「準政治團體」（社會人情網路）； 在選舉時期，地方派系又構成非常嚴密有效率的政治動員團體， 在台灣特殊的選舉制度（複數單記不可讓渡投票制）下，特別 是基層選舉，常常具有決定性的關鍵作用（政治動員網路）； 在候選人當選之後，藉由對公共資源的掌握，又變成可能超越 政府體制，影響決策的政策網路（資源分配網路）。 第三個層次，是政治轉型的問題 台灣地方派系原本是國民黨統治地方的代理人，是威權體制的延伸，台灣政治轉型之後，地方派系因為具備組織動員的優勢，所以成為在民主遊戲規則中的「不對稱的優勢競爭者」（也就是說具備壟斷資源的先占條件）。在其他國家的民主轉型，比如早期英國，因為法治(rule of law)建立的普世規範，資本階級及城市階級的優先發展，以及次級團體的發達，都使得「侍從式派系」不容易發展。 第二個層次，是政治社會過程的問題 台灣地方派系依賴關係，反映的是東方式文化影響，也就是費孝通在「鄉土中國」所提到，中國人的社會關係是建立在一個「差序格局」之上，依照親疏遠近，形成一個往外擴散的同心圓，不同於西方的「團體格局」。從比較上來看，在傳統關係支配較強的社會地方派系比較可以依賴侍從體制建構，不過不一定傳統關係強，地方派系一定比較發達，譬如日本、印度傳統關係很強，都沒有類似台灣、東南亞這種地方派系結合方式。 第一個層次，是政治運作的問題 任何政治體系都有派系，派系有很多不同型態，台灣地方派系最大特色就是「三位一體」，這種三位一體的派系與西方國家的派系不同，也與日本的派閥政治所謂的派系也不同，比較類似的是在南歐、南美洲、以及東南亞的政治體系中。

5. 地方派系的轉型 台灣地方派系的轉化在國民黨仍擁有中央的執政權之前，已經由過去侍從體制下的垂直聯盟，轉化成「擬似水平二元結盟關係」。 精省之後更進一步衝擊派系生態，首先是因為省級選舉取消，派系間選舉競爭以及政治資源的爭奪更見激烈；其次，是因為連帶修憲立委名額雖然增加，但接著國代選舉取消，立委成為縣市級派系競爭的主要標的，「派系中央化」趨勢更為明顯；其三，部分地方派系會加速與財團及黑道結合，以鞏固利益；最後，因為民進黨陸續於縣市取得多數執政，派系「兩黨化」、「多黨化」的速度加快（王業立，1998）。 2008年國民黨重新執政，原本逐漸弱化的基層派系黑金力量轉而強化，國民黨中央被迫在改革與妥協中尋求平衡。2010年國民黨在五都改制的過程中，採取強勢改革策略，不同意五都採行「區/鄉鎮市」二軌制，導致地方派系在選舉過程中採取消極動員策略。 2000年總統大選後民進黨取得中央的執政權後，加速了派系「多黨化」的解構性分裂趨勢，主要分裂的趨勢是傳統與國民黨結盟的地方派系分裂，部分加入民進黨，部分加入親民黨，無黨籍的政治空間受到擠壓，也同樣向國、民、親三大政黨靠攏，政黨板塊運動在地方派系非常明顯（趙永茂，2001）。

6.地方派系發展的前景 地方派系本身的動員能力是否降低，因而不再影響選舉結果？ 其他選舉動員的方式重要性，是否逐漸超過派系組織動員？ 派系內部「人才甄補」青黃不接，派系資源不足等，降低派系動員能力。 其他選舉動員的方式重要性，是否逐漸超過派系組織動員？ 政黨紀律強化、文宣媒體造勢效果凌駕了派系的組織動員模式。 制度的改革對派系發展的影響？ 單一選區、廢除基層選舉、陽光法案等皆不利派系發展。 社經環境的變化對地方派系發展的影響？ 整體而言，全球化及都會化的衝擊之下，人情連帶因此趨於薄弱。 政治競爭的影響（徐永明、陳鴻章，2004）？

三、地方派系與地方政治 根據王靜儀、傅恆德(2007)的研究，以「雙派系主義」作為概念主軸，探討在不同派系分別掌握縣府及議會，可能對法案審查及預算審議造成何種影響？其主要論證如下： 以縣長和議長為同派系時，做為「一致政府」，當縣長和議長為不同派系時做為「分立政府」。同時，對應兩派在議會中的席次，可以出現四種可能搭配的類型：I、「一致政府∕執政派相對多數」；II、「一致政府∕反對派相對多數」；III、「分立政府∕執政派相對多數」；IV、「分立政府∕反對派相對多數」。不同類型的政府對府會關係的不同面向究竟有何影響？作者提出一個新的假設，以四種不同類型來比較其間的差異，可參閱表2。

第I 類型政府是指縣長、議長同派系，議會中執政一派又掌握過半或接近過半的席次。第II 類型政府是指縣長、議長同派系，議會中反對一派卻掌握過半或接近過半席次。第III 類型政府是指縣長、議長不同派系，議會中執政派掌握過半或接近過半的席次。第IV 類型政府是指縣長、議長不同派系，議會中反對一派又掌握過半或接近過半席次。本文嘗試以「縣政府法案通過率」、「縣議員提案通過率」、「縣政府年度預算被刪減的幅度」（包括歲入預算與歲出預算）等四個數值做為府會關係的指標(2007: 52) 實證研究發現，在紅、黑兩派長期對立的台中縣，不論在「一致政府」或「分立政府」之下，在縣政府法案通過率、縣議員提案通過率、縣政府年度預算被刪減的幅度幾個面向皆無顯著差異(2007: 55)。

資料來源：王靜儀、傅恆德，2007: 52

最後，兩位作者再以質性因素補量化分析之不足。最後發現，在台中縣的個案，除了縣長、議長個人的領導風格之外，以訪談整理出來的互惠政治、幕僚政治、利益共享三個因素，比依派系區分的政府類型更能說明府會關係。台中縣的地方派系主導地方政治的發展，從早期因縣長選舉導致派系對立，進而衍生出派系惡鬥的情形，但是卻在府會關係上沒有造成太負面的影響。因為派系出身的縣長會以雨露均霑、利益共享的方式，照顧不同派系議員的利益，因此地方派系在台中縣政治生態中，尤其府會關係，發揮了一定的穩定作用(2007: 64)。

參考書目 丁仁方 (1999) 〈統合化、半侍從主義、與台灣地方派系的轉型〉，《政治科學論叢》，十期，頁59-82。 王業立 (1998) 〈選舉、民主化與地方派系〉，《選舉研究》，第5卷第1期 ，頁77-94。 王靜儀、傅恆德( 2007)〈派系政治下的府會關係：台中縣的個案研究(1951至2005)〉，《政治科學論叢》，第34期，頁45-70。 吳重禮 (2002) 〈台灣地區「派系政治」研究文獻的爭議：美國「機器政治」分析途徑的啟示〉，《政治科學論叢》，第十七期，頁81-106。 徐永明、陳鴻章 (2004)〈地方派系與國民黨：深化還是衰退〉，《台灣社會學》，八期，頁 193-228。 高永光 (2002)〈二十一世紀台灣地方派系的發展〉，《中國地方自治》，55卷6期，頁4-17。

陳國霖(2004)《黑金》，台北：商周，Ch.5。 陳明通 (1992)《派系政治與台灣政治變遷》，台北：月旦。 陳明通、朱雲漢 (1992) 〈區域性聯合獨占經濟、地方派系與省議員選舉： 一項省議員候選人背景資料的分析〉，《國科會研究彙刊人文及社會科學》，2卷1期，頁77-97。 黃德福 (1994) 〈現代化、選舉競爭與地方派系：一九九二年立法委員選舉的分析〉，選舉研究，1卷1期，頁75-91。 趙永茂 (2001) 〈新政黨政治形勢對台灣地方派系的衝擊─彰化憲與高雄縣個案及一般變動趨勢分析〉，《政治科學論叢》，十四期，頁153-182。 趙永茂 (2007)〈從地方治理論台灣地方發展的基本問題〉，《政治科學論叢》，第31期，頁1-38。

講完下課囉!!