第一节 公共预算的基本内容 第二节 公共效益分析 第三节 公共支出的预算控制及管理 第四节 中国的预算制度 第五章 公共预算 第一节 公共预算的基本内容 第二节 公共效益分析 第三节 公共支出的预算控制及管理 第四节 中国的预算制度

第一节 公共预算的基本内容 一、公共预算的定义 国家预算的年度 功能：（1）反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围。 一国政府在特定时期内的财政收支计划。 功能：（1）反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围。 （2）是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。 （3）是控制公共支出规模的一个有效手段。 国家预算的年度 自然年度： 1月1日—12月31日 财政年度： 根据公共收入的高峰及立法机构开会的时间来决定。 英国、日本：4月1日—翌年3月31日 美 国：10月1日—翌年9月30日

所有政府收支通过两张或两张以上表格来反映。 二、公共预算的类型 1、国家预算的形式 单式预算： 所有政府收支通过一张表格来反映。 复式预算： 所有政府收支通过两张或两张以上表格来反映。

2、国家预算的方法 增量预算： 每年的预算按一定比例增长。 零基预算： 每年重新审核和分配预算。

3、其他分类： 预算的分类方法很多，根据收支管理范围分类，公共预算可分为总预算和单位预算；根据预算的级次分类，政府预算可分为中央预算和地方预算；根据按预算作用的时间分类，政府预算可分为年度预算和中长期预算，； 根据预算编制程序、可分类正式预算、临时预算、追加预算；

三、公共预算的原则 完整性 统一性 年度性（时效性） 可靠性 公开性

四、预算编制的程序 1、预算编制 2、预算审批、 3、预算执行 4、预算监督（决算）

第二节 预算决策的效益分析 一、预算决策效益的含义 财政分配活动中的所费与所得的对比关系。 二、预算决策效益的特征 追求经济效益与社会效益的统一 追求宏观效益与微观效益的统一 追求直接效益与间接效益的统一

三、机会成本分析法 预算资金的社会机会成本 考察资源在公共部门和私人部门之间的合理配置。当资源进入政府部门能发挥比在私人部门中更大的效益时，政府占用社会资源才是合理的。 预算资金的社会机会成本 ( Social Opportunity Cost of Budget Funds) 一笔资金由私人部门转到公共部门而导致的私人部门的效益损失。

资源在公共部门和私人部门之间的配置 边 边 际 际 效 效 益 益 C′ M N C D D′ O A′ A 公共物品O B B′私人物品 边 边 际 际 效 效 益 益 C′ M N C D D′ O A′ A 公共物品O B B′私人物品 （A） （B）

M：公共产品的边际效益 N： 私人产品的边际效益 OA：用于公共产品的资金支出 OB：用于私人产品的资金支出 社会资源的最佳配置： 公共产品的边际效益 私人产品的边际效 公共产品的边际支出 私人产品的边际支出 ≥

四、成本—效益分析法 1、定义：以预算中个别项目为对象展开的以提高公共资金使用效益为目的的分析工具。 2、步骤： （1） 计算各项目的支出和收益： 实际成本与效益（经济效益＋社会效益） 以货币为计量的成本与收益 （2）- 计算各项目的效益／成本比： B／C≥1 （B－C）／C≥0 （3） 确定项目的优先顺序； （4）决策。

3、贴现问题 （考虑到时间因素而产生的利息支出） 任何一个项目的效益和成本都不是一个数值而是一系列数值，即是由若干年的效益和若干年的成本所组成的“效益流”和“成本流”。项目实施（存续）时间的持续性产生了利息问题，即任何一笔资金相隔一年之后平均增值的百分比。

净效益（net present value, NPV)：考虑了r以后该项目净效益（B－C）的现值。 支出：C1＋C2＋……＝Cn 收益：B1＋B2＋……＝Bn 利息：r 净效益（net present value, NPV)：考虑了r以后该项目净效益（B－C）的现值。 B1－C1 B2－C 2 B3－C3 Bn－Cn NPV＝——— ＋———— ＋ ————＋……＋———— 1＋r （1＋r）2 （1＋r）3 （1＋r）n Bi－Ci ＝∑ ———— （1＋r）i n i=1

优点： 有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向； 有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。 局限性： 货币无法全面衡量政府活动的效益。 4、成本效益分析的优点与局限性 优点： 有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向； 有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。 局限性： 货币无法全面衡量政府活动的效益。

第三节 公共支出的预算控制及其管理 一、公共支出的预算控制 （一）、预算控制的难度：收支分离增加控制难度；有些支出具有刚性 （二）、预算控制的方式 诱导性控制：在一些项目的设计上包含一定的激励因素，以诱导执行者不愿突破预算。 协作型控制：把财政机构和资金使用机构的关系，看成是普通企业间的关系，依靠双方的协作来实现控制。 内部控制和外部控制：即立法机构、中央政府、中央银行和财政部门自身进行。 发到国家通行的支出管理SEEE目标，即稳定（stability）、节约（economy）、效率（ efficiency ）、效果（effect）

二、管理公共支出的预算 （一）、加强与经济联系的预算编制形式 1、设计—规划—预算（Planning-Programming-Budgeting System） ) (1)、确定政策目标 （2）、找出不同的实现途径 （3）、确定不同途径夫人成本和效益 （4）、确定排序 （5）、比较选择 2、国民经济预算：根据国民经济核算资料编制而成，能够对整个国民经济进行分析和预测的经济分析预算。 优点（1）、便于政府利用预算手段干预经济 （2）、更够更好的协调社会资金。

3、多年预算 又叫滚动预算或中期财政计划，是年度预算的延长形式，是指政府在编制年度预算以外再编制不同形式的其他年度预算或直接改造原来年度预算而成为多年度预算。即同时编制几个财政年度收支的预算。 编制多年预算的步骤主要有： 　　（1）确定宏观经济目标，把国民收入、积累和投资的增长以及国际收支和公共收支联系起来； 　　（2）为支出项目中完全没有弹性或弹性不大的项目做出计划， 　　(3）确定多年的分阶段的公共投资规划，区分最优先考虑的项目和在资金较充分条件下的次优先项目； 　　(4）为税收及非税收的收入、来自国内外借款及援助的所需资金做出计划。

多年预算的优点 (1)、有利于对预算进行纵向比较，反映其发展趋势，既便于对项目审查，又可防止预算编制中的短期行为，有利于正确处理当前利益与长远利益的关系； （2）、有利于提高财政资金运用的灵活性，以适应经济发展中出现的不稳定因素； （3）、有助于预算与国民经济发展的中长期计划相互衔接，保障财政与国民经济发展的协调。

（二）、加强预算管理的预算编制形式 1、业绩预算（绩效预算） 就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。 与传统预算的区别： （1）、从管人转向管事，更贴近市场经济要求。 （2）、从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。 （3）、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。 （4）、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。 （5）、以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整。

2、零基预算： 指在编制成本费用预算时，不考虑以往所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。 步骤： （1）、划分和确定基层预算单位 （2）、编制本单位的费用预算方案 （3）、进行成本一效益分析 　　 （4）、审核分配资金 　 （5）、编制并执行预算

优点： (1)有利于提高预算编制人员的“投入一产出”意识。 　 (2)有利于合理分配资金。 (3)有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性。 　 (4)有利于提高预算管理水平。 缺点 ： (1)由于一切工作从“零”做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高； (2)分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间的矛盾； (3)任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调项目，可能是有关人员只注重短期利益，忽视本单位作为一个整体的长远利益。

第四节 中国的预算制度 一中国预算制度的发展历程 （一）、计划经济时期政府预算制度的产生与缓慢发展阶段(1949-1978） 政府预算特点表现： 1、在预算形式上采用单一预算。 2、预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算。 3、算编制程序上采用自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的方法。 4、预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高,存在着非程序化和非规范化等问题

(二)体制转轨时期政府预算制度改革的起步阶段(1979～1998) 。 从1979年开始,政府行政部门正式恢复预算编制,并履行向全国人大提交国家预算报告经审议批准后予以执行的法定程序,从而在内容和程序上恢复了预算的本来面目，实施一级政权一级预算的原则。 为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体制,强化预算管理,我国开始对传统的政府预算制度进行全面改革。 第一,制定并实施《国家预算管理条例》（1991）实施复试预算。 第二,颁布并实施《预算法》（1995）对预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系、预算年度、预算管理职权和预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算调整、决算、监督等预算环节作出明确规定,对预算违法行为具体表现和对违法单位的处罚措施也作出了原则规定。

第三,实施新的预算会计制度。 1997年,财政部出台包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则(试行) 》在内的新的预算会计制度。 第四,完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》,将预算外资金严格定义为财政性资金。 评价：改革的措施和力度均较大,也取得了值得肯定的成效和经验。政府预算制度仍存在着预算约束软化、预算透明度不高、预算资金效率较低等一系列问题。

(三)公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段(1999年至今) 1999年9月，财政部在《关于改进2000 年中央预算编制的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化报送全国人民代表大会预算草案的内容。 1、实行部门预算改革。 部门预算改革解决的是财政性资金的分配问题，可以综合反映部门预算及部门所属单位全部财政资金收支状况并细化预算编制,在编制方法上采用零基预算、滚动预算等先进的方法。 2、实行国库集中收付的财政体制改革 于2001年正式启动国库管理制度改革,并在全国逐步推开。它的目的是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。 3、实行政府采购制度。 2002年制定并颁布实施的《政府采购法》,在集中国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制度,以解决财政性资金的使用方式问题。

4、进行政府收支分类改革。 自1999年起,财政部开始着手研究如何构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系。 5、深化“收支两条线”管理改革。 1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理办法作出了更为详细的规定。2001年，国务院转发《财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。 6、建设“金财工程”。 财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”(简称GFMIS) ,并于2001年开始试点。 “金财工程”是利用先进的信息网络技术,支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统，是我国财政工作信息化和财政管理现代化的必然要求。

二、部门预算 （一）、含义 1、概念：指一个部门一本预算，由政府各部门编制，政府财政部门审核国务院审定报人大审批，反映部门所有收入和支出的预算。 2、构成体系： 基本收支预算 项目支出预算 政府采购预算 （二）部门预算的报表体系 预算01表 收支预算总表 预算02表 收入预算总表（按单位） 预算03表 支出预算总表（按单位） 预算04表 支出预算总表（按科目）

预算05表 财政拨款支出预算总表（按科目） 预算06表 收入预算表 预算07表 支出预算表 预算08表 人员经费支出预算表 预算09表 公用经费支出预算表 预算10表 行政事业专项支出预算表 预算11表 基本建设支出预算表 预算12表 其它生产建设性支出预算表 预算13表 事业发展支出预算表 预算14表 财政拨款支出预算表 预算15表 预算外资金支出预算表 预算16表 纳入预算管理的政府性基金收支预算表 预算17表 行政事业性收费、政府性基金和其它预 算外资金收入预算表 预算18表 单位人员情况基本数字表

（三）、部门预算的特点 1、完整性 2、细化性 3、综合 性 4、复杂性 （四）、部门预算编制的程 部门预算编制实行“二上二下”的基本流程。 “一上”：部门编报预算建议数。 “一下”：财政部门下达预算控制数。 “二上”：部门上报预算。 “二下”：财政部门批复预算。

（五）、部门预算的编制方法 1、收入预算的编制方法。在收入预算编制上，坚持“收支两条线”的管理，逐步完善“收支脱钩”管理制度，突出“综合预算”，将部门所有的收入全部列入部门预算。 2、支出预算的编制方法。在支出预算编制上，按现行财政相关政策要求，一般采用零基预算方法编制。编制基本支出和项目支出预算。 （1）、基本支出预算的编制 基本支出预算是部门支出预算的主要组成部分，是行政事业单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分。 基本支出预算的编制原则： 综合预算的原则; 优先保障的原则;定员定额管理的原则

（2）项目支出预算的编制 各部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。 项目支出预算遵循的基本原则： 综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。 3、政府采购预算的编制方法 (1)、政府采购预算的资金来源计划； （2）、政府采购项目及品种计划； （3）、政府采购实施时间计划。

（六）、部门预算的完善 1、加快部门预算的法律制度建设 2、改革现行预算拨款体制，集中预算分配权 3、延长预算编制时间，改革预算编制方法 4、对现行预算支出科目进行调整

一、1992年实行复试预算的主要内容及评价 （一）、内容： 1、经常性预算 预算收入： 工商税收、关税、农牧业税、国有企业所得税，商业、外贸企业的政策性亏损补贴，经常性专项收入，国家预算调节基金、其他收入。 预算支出：文教卫生行政基本建设支出、农林水利气象部门事业支出、工业交通等部门事业费、商业部门事业费、城镇青年就业费、文化教育卫生事业费、科学及其他部门事业费、抚恤和社会救济事业费、国防支出、行政管理费、武装警察部队支出、公检法支出、价格补贴支出、对外援助支出、总预备费、经常性专线基本支出、其他支出。

2、建设性预算 预算 收入：经常性预算结余、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、国有企业调节税、国有企业上缴利润、工业农林等生产企业的亏损补贴、国家能源交通重点建设基本收入、建设性专项收入、基本建设贷款归还收入、其他收入及国家债务收入等。 预算支出：工业农业商业等基本建设自己出、企业挖潜改造资金、支援农业生产支出、城市维护建设支出、支援不发达地区支出、建设性专项支出和其他支出。 3、专用基金 电力建设基金、三峡工程建设基金、车辆购置附加费、铁路建设基金、民航基础设施建设基金、有点附加费、港口建设基金、实话初装费基金、民航机场管理建设基金、水利建设基金。

（二）、评价 1、预算形式的财政统计不符合国际惯例 2、预算形式与国际通行做法有巨大差异 3、财政职能和预算管理范围没有拓宽，政府的收支活动范围没有得到全面反映 4、预算管理办法没有得到改变

二、中国预算形式的改革和完善 （一）、政府公共预算 政府公共预算是指国家以社会管理者的身份取得收入和用于维护政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业的预算。 收入的主要内容：各项工商税、关税、农牧业税、企业所得税、国家预算调节基金收入、征收排污费收入、征收城市水资源费收入、教育费附加收入和其他收入。 支出的主要内容：文化、教育、卫生、体育、科研、国防、行政机关等部门的公共性项目投资、质地勘探费；志愿农村生产支出；支援不发地区支出、城市维护费支出、农林水利气象等部门的事业费支出、工业交通等部门的事业费支出、商业部门事业费支出、