1. 政府预算及管理概述

1 政府预算概述 2 政府预算管理概述

一、政府预算概述

1 政府预算的产生 2 政府预算的含义 3 政府预算的特征 4 政府预算功能

1.政府预算的产生

现代政府预算产生的历史过程 现代政府预算最早产生于英国，预算一词即来自英语Budget，该词最初的涵义是国家收付钱款的“钱袋”或“公共钱包”。 以后则演变成为该皮包所装的文件，即政府提交立法机构审批的财政计划。 英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争，英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。

现代政府预算产生的历史过程 近现代的政府预算是市场和资本的产物。在中世纪后期的英国，随着市场和资本因素的成长壮大，逐步产生了政府预算这一财政范畴。 它保护和促进着市场因素与资本力量的发展壮大，并最终随着市场经济的确立而建立起完整的政府预算制度。

英国政府预算制度的产生过程 （政府预算的起源） 英国政府预算制度的产生过程 （政府预算的起源） 在英国，政府预算制度经历了数百年的发展演变过程，在这一过程中，形成了英国下院对财政权的根本控制，引起了英国财政模式的根本变革。

第一阶段：政府预算的早期 1215年~1688年 1215年英王约翰签署《大宪章》，导致国王税收权的部分被剥夺。 《大宪章》中规定“除非得到普遍的赞同，否则在王国中既不应征收兵役税，也不应征收协助税”。这是第一次将“非赞同毋纳税”原则以法律形式确立下来，并逐步成为英国宪法的基本原则之一。

第二阶段：政府预算的中期 1688~1852年 1688年光荣革命，使得议会基本上控制了政权。基本完成了政府预算制度的构建任务。在这一时期，议会逐步扩大了控制财政的范围，囊括了对国王个人支出的监管，确立了王室年俸与国家支出的分离，形成了拨款制度。 1688年以后，拨款授权作为英国财政体系构成内容的永久性和系统性的制度被确定下来。这一制度的确立，不仅意味着议会可以通过收入授权，也通过规定支出用途直接限制君主的行为，并将其制度化。

1760年起，财政大臣必须于每个财政年度开始之前，向国会提交预算报告。 1787年，英国议会通过《统一基金法案》，规定政府一切收支都必须向国会提出“财政收支计划书”，并由过会审核批准，方具有法律效力。 1837年通过的《改革法》使国会变成真正的代议部门。

第三阶段：政府预算的建立的近期 1852年开始 这一开始以威廉、尤沃特、格莱斯顿（William Ewart Gladstone）首次担任财政大臣为标志。因为他进行了一系列的改革，使所有的财政资料都有规则地呈送议会，将所有的公共收入和公共支出都纳入预算，并由公共帐户委员会在专家指导下进行详细审查。

1866年通过《国库与审计部法》，将政府帐户现代化并置于议会控制之下的长期努力终于完成。其最大的成就之一就是迫使所有的部都向议会提交审计后的帐户，以说明财政部拨付的钱款上否真正依据议会的规定使用。 此外，还有总审计长制度的建立，总审计长完全独立于政府，而只服务于议会，其工资由“统一基金”支付，不必向政府提出其工资预算，只有两院的有效决议才可能使他解职。

英国政府预算制度产生的特点 政府预算制度是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。它体现出市场因素在其发展壮大的过程中，逐步形成的独立经济主体维护自身利益的根本要求。 政府预算制度的形成，直接表现是英国政治格局变动的结果。它具体表现是封建家长为代表的封建势力和以议会为代表的新兴市场势力之间的，经过长达数百年的政治较量的结果。 预算制度既是结果，反过来又影响着市场经济体制和资本主义制度的形成和发展。

波士顿倾茶事件（1） 自哥伦布发现美洲以来，北美洲逐渐成为了欧洲的殖民地。1763年，随着英法北美战争的结束，英国成为了北美洲霸主。 没有了战争威胁的北美洲殖民地与英国的关系开始异化，他们似乎已经不再需要英国的保护。然而英国为了维护本土的垄断利益，颁布了一系列高额税收的法令。 1764年颁布《食糖条例》，大宗进口到美洲的糖、咖啡、葡萄酒和其他商品都必须缴税， 1765年颁布《印花税法》，对所有印刷品直接征税。 这些沉重的经济负担是殖民地人民强烈反抗。因为殖民地在英国议会没有代表权，喊出了“无代表，不纳税”的口号。北美殖民地抵制并中断了与英国商人的贸易往来。

波士顿倾茶事件（2） 1766年，英国议会被迫废除了印花税法。 1767年，又开始对殖民地急需商品（玻璃制品、纸张、铅、颜料、茶、糖、朗姆酒、铁、棉花等）开征高额关税。殖民地重新断绝了与英国的商贸往来，并通过加勒比海将这些商品走私进来。 在此背景下，北美洲各殖民地对英国与殖民地之间的关系展开了激烈的讨论，主导观点认为母国无权向殖民地征税。激进者甚至认为英国议会在殖民地没有立法权。 而对英国为维护自身在北美洲统治地位而颁布的四个法案唐森德条例的批评更是引起了英国的不安，导致英国向波士顿调兵。16000人的波士顿驻扎了4000名英国士兵。这更让殖民地人民认为母国想夺取殖民地的权利和自由。

波士顿倾茶事件（3） 1770年3月5日，一小批波士顿居民向普雷斯顿上尉所率领的英军士兵投掷包着石块的雪球，英国士兵惊慌失措的开枪，导致了历史上著名的波士顿大屠杀，5名居民死亡。事件发生后，殖民地开始抵制英国的进口，最终造成1770年4月除茶税以外，所有赋税和关税都被取消。 1773年，英国国会颁布《茶叶法案》，允许东印度公司直接到北美市场销售，这样可以把价格降到比走私的茶叶还低，并由英属东印度公司垄断茶叶贸易，以帮助英国本土商人。 1773年11月，有7艘大型商船前往殖民地，四艘开往波士顿，其他三艘分别前往纽约、查理斯顿和费城。

波士顿倾茶事件（4） 12月16日，四艘满载茶叶的商船抵达波士顿港口，波士顿革命分子塞缪尔·亚当斯领导的一个由三组每组50个当地人组成的组织“自由之子”，打扮成印地安人偷偷摸到三艘船上，将船上货物捣毁，并将342箱茶叶倒入港口内。整个过程相当平和及安静。但是此举得到来自各个方面的批评，英国政府下令关闭波士顿港口，将战船和军队驶入殖民地。 前新泽西州州长本杰明·富兰克林认为被倾倒的茶叶应该被赔偿，表示愿意用自己的钱来赔。 英国认为这是对殖民政府的挑衅，1774年英国政府通过一系列“强制法案”（Coercive Acts），旨在加强控制。这些法案虽然是针对麻塞诸塞州，但被北美居民称作“不可容忍的法案”。后来费城等其他港口也陆续响应，终于导致1775年4月的美国独立战争。

美国预算制度 1787年制宪会议，制定《美利坚合众国宪法》 1865年，成立拨款委员会 1921年，通过《预算和会计法》

中国 1896年康有为提出编制预算,但变法失败. 1910年编制第一个国家预算. 推动因素:内、外

现代政府预算产生的原因（1） 资本主义生产方式是政府预算产生的根本原因。 从西方看，资本主义生产方式出现后，资产阶级强大的政治力量要求国与家彻底分离，资产阶级才有可能通过议会控制全部财政收支，要求封建君主编制财政收支计划。因此，现代的国家预算制度是新兴资产阶级同封建君主进行较量的一种经济斗争手段。

现代政府预算产生的原因（2） 立宪政治是现代预算制度产生的直接原因 立宪政治必须以管理财政为起点 预算制度最早在英国出现，英国近代史就是一部国王和议会争夺国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。

现代政府预算产生的原因（3） 加强财政管理和监督是政府预算发展的决定性因素。 在资本主义生产方式下，社会生产力迅速发展，财政分配规模日益扩大，财政收支项目增加，收支之间的关系也日益复杂，财政收支的发展变化客观上要求加强财政的监督与管理，要求编制统一的财政收支计划。因此，国家预算是适应财政管理的需要而发展的。同时国家预算也加速了财政预算、统计科学化的进程，因为国家预算制度的确立，规定了统一的收支科目和计量单位，便于审批机关审核，也为财政预算、统计的科学管理奠定了基础。

现代政府预算产生的原因（4） 财政分配的货币化是政府预算产生的必备条件。 随着商品经济的高度发展，货币关系渗透到整个再生产领域，财政分配有可能充分采取货币形式。只有在财政分配货币化的条件下，才能对全部财政收支事先进行比较详细的计算，并统一反映在平衡表中。这样比较能完整反映国家财政分配活动，而且也有利于议会对国家预算的审查和监督。

2.政府预算的含义

政府预算的内涵 政府预算是具有法律规定和制度保证的、经过法定程序审核批准的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。

政府预算的内涵 年度财力配置计划 它是对年度政府财政收支的规模和结构进行的预计和测算。其具体形式是按一定的标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期政府财政收入的具体来源和支出方向。

政府预算的内涵 具有法律效力的文件 从政府预算的产生与发展过程看，法律属性是政府预算的根本属性（1）法制性是政府预算产生的根本起因和最终结果；（2）法制性是封建王权财政与共和立宪财政的分解线； 就政府预算本身看，政府预算本身就是法律文件，规定了主体及资金的流动；预算程序是法律规定的，其成立与执行结果都需要经立法机关批准；预算的调整是法律规定的。

政府预算的内涵 体现民意 预算采取立法这一政治程序加以确立，其目的是力图使国民意愿和政府履行职能的财力安排达成一致， 政治行政程序是对国民意愿进行归集的方式，也是立法机构授权的政府财力计划。

3.政府预算的特征

预测性 预测性：政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途支出事前的设想和预计。 预测的准确又取决于科学化和民主化的程度 只有采用科学的数据，运用科学的方法，才有可能进行科学测算。 要有民主化的决策程序，才能避免人为因素的影响，避免独断专行。

法律性 法律性：指政府预算的成立和执行结果都要经过立法机关的审查批准。 政府预算的编制过程就是一个立法程序； 政府预算本身就是一个法律文件； 政府预算的变更必须报经立法机关审查批准； 政府预算执行的结果要由立法机关审计监督。

完整性 完整性（统括性）。政府预算内容应该包含政府一切事务所形成的预算收支，并以总额列入预算。 预算内与预算外

年度性 指政府预算收支的运行过程必须有起迄的时间。这种预算收支的起迄时间就是预算年度，通常为一年。 预算年度是各国政府编制和执行预算所依据的法定期限。

年度性 历年制：1.1—12.31 采用历年制的国家及优点 跨年制:预算年度从每年的某个月份开始至次年的某个月份为止，预算年度仍然为12个月，但却跨越两个年度。 4.1——3.31 英、加、日等 7.1——6.30 瑞典、澳大利亚 10.1——9.30 美国

年度性 预算年度选择时间不一致的原因或影响因素： 政治因素，主要是国会召开的日期 经济因素，如财政收支的季节因素 历史因素，如殖民地对宗主国的依赖

年度性 中国的预算年度 问题 讨论

公开性 公开性。政府预算本身是一个公开的法律文件，其内容必须明确，便于理解；政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也必须公开。 公开的形式：向社会公布其预算、决算报告。如中国政府预算报告 区分政府预算的形式公开和实质公开

4.政府预算的功能

配置功能 政府预算是实现政府职能、为公共商品配置资源的重要工具。 政府职能与政府预算规模、结构等的关系

调节功能 政府预算是政府进行宏观调控的重要杠杆。 调控主要从三个方面实现： 调节社会总供求——经济稳定； 调节产业结构——结构合理； 公平分配关系——社会和谐。 政府预算调控的中心：主要是预算支出的控制。 预算调控的内容 （1）规模控制。 （2）支出的效率控制

监督反映功能 政府预算综合反映和监督经济运行状态。 反映政府活动的范围和方向 反映政府各部门的情况 反映国家经济和社会发展各方面的活动 收入反映国民经济发展规模和经济效益水平 支出反映各项建设事业的基本情况

预算的功能—公共管理视角 Allen Schick，The Road to PPB: The Stages of Budget Reform，Public Administration Review, Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966), pp. 243-258 任何预算皆有计划、管理、控制职能。 实际运行中这三种职能无法分开， 但不同时期侧重点不同。

计划（plan） 计划过程涉及确定目标、评估行动方案以及批准选定的项目。（planning involves the determination of objectives, the evaluation of alternative courses of action, and the authorization of select programs.） 计划涉及的是一些重大问题。如政府的长期目标和政策是什么？目标和政策如何与支出选择结合？哪些项目应批准或停止，扩大或减小。

管理（management） 管理活动存在于整个预算周期，是目标与行动之间的桥梁 Management involves the programming of approved goals into specific projects and activities, the design of organizational unites to carry out approved programs, and the staffing of these units and procurement of necessary resources. 管理活动存在于整个预算周期，是目标与行动之间的桥梁 管理涉及的问题：哪一个是完成特定任务的最好的组织方法？何种人员配置可以建立决策与执行单位之间的最有效关系？哪一个方案应该被批准？

控制（control） Control refers to the process of binding operating officials to the policies and plans set by superiors. 控制先于执行和审计环节。 控制活动涉及较窄的问题。如，如何控制住执行单位的支出上限？应运用哪种报告程序？执行单位的人员经费与设备经费限额是多少？等等

英国议会征税权的形成和发展

由于诺曼王朝来源于法国的诺曼底地区,在征服英国后仍然保有诺曼底,在随后的岁月里,又通过复杂的婚姻继承关系获得了法国的不少领地,为英法两国的摩擦提供了无以计数的机会 另外,中世纪时英国赞助或参加十字军东征也耗资巨大,这类战争的巨大成本超出了封建体制的承受能力,因而如何开辟财源成为历代国王面临的一大难题。

什一税 早在1166年,罗马教皇号召西欧基督教国家为收复圣地提供协助金。英国积极响应,征收全体自由民的收入和动产的1/40。 1188年,教皇又要求西欧各国教士为圣地交纳什一税,亨利二世(1154-1189)则要求所有不参加十字军的人都必须“交纳现有动产和一年收入的1/10”。

大宪章 失地王约翰(1199-1216)统治时期,在内政外交方面都举措失当,尤其是对法战争耗资甚巨却又无所收获。为了对法战争,他违反封君封臣体制约定俗成的方式,不仅在1207年召开“大议事会”,要求对所有的动产征收1/13税,而且在封建收入之外强行征收额外的赋税,没收附庸的土地,从而损害了封臣的物质利益,于是乎引发了一场内战。 约翰被迫在1215年6月15日签订“城下之盟”,承诺尊重贵族的封建特权,约束自己。

大宪章 大宪章第14款规定:“……余等如欲征收贡金与免役税,应用加盖印信之诏书致送各大主教,主教,住持,伯爵与男爵指明时间与地点召集会议,以期获得全国公意。此项诏书之送达,至少应在开会以前四十日,此外,余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之缘由应于诏书内载明。召集之后,前项事件应在指定日期依出席者之公意进行,不以缺席人数阻延之。” 大宪章的这一规定,给议会征税权提供了最早的法律依据。

动产税 亨利三世(1216-1272)时期,英法两国关系再趋紧张。为准备对法作战的经费,亨利三世打算依照先例,再次开征动产税,于是在1224年大议事会上提出将对所有动产征收1/15税 后来的历代国王循例多次征收动产税,其中爱德华三世征了24次,理查二世也征了13次。

议会征税权的草创阶段 贵族提出在国王确认“自由大宪章”的有关原则基础上同意征税,国王不得不重新颁布了大宪章,此举在某种程度上确认了议会征税权。 因为英王以往征收传统封建收入外的税收时,虽然需要取得大议事会的同意。不过大议事会同意征税的决定,并没有对全体臣民的强制约束力,事实上每位纳税人均可根据个人的意愿自行决定纳税与否。 例如1220年,虽然大议事会批准征税,但有些贵族以没有出席大议事会为借口拒绝纳税。而1225年大宪章中明确规定大议事会批准的税收对全体臣民具有效力。这就是议会征税权的草创阶段。

模范议会 1293年，英法两国的水手在英吉利海峡发生冲突，导致圣马赫海战，1294年爱德华决定对对法国宣战，而苏格兰又在背后造反，因此国王需要庞大的军队来两面做战，筹集战争经费对他来说简直是头等大事，于是在精心准备下，1295年11月13日，为了征收税款爱德华一世(1272-1307)召集的新议会开会，而这次会议被后世称为模范议会。 出席这次议会的有四百多人，由三部分人构成：2位大主教、19位主教、48位大修道院院长、7位伯爵、41位男爵，他们由国王特诏赴会；每个主教管区有2名教士代表，由主教决定；每个郡有2名骑士代表、每个市有2名市民代表、每个自治市有2名市民代表，他们由各郡、市选举产生。这些人代表了当时英国社会的两大阶级：贵族及他们的宗教代表即教士和包括骑士在内的平民。

部分征税权 1295年的“模范议会” 上,各种政治力量都对税收问题发表了自己的意见:贵族同意向国王交纳1/11税;市民同意缴纳财产1/7税;坎特伯雷大主教也同意在教会地产上征收两年的1/10税。 两年后议会通过了“宪章确认书”和其它一些附加条款。规定只有经议会的批准,国王才能征收直接税(任意税、协助税都属于直接税)。 1297年,爱德华一世被迫签署补充条例《无承诺不课税法》,承诺“未经大主教、主教、高级教士,伯爵、骑士、市民和国内其他自由民的同意,国王不得征收任意税和协助税。”

议会作用渐强 1327年1月,议会宣布废黜爱德华二世,由14岁的太子继位,即后来历史上有名的爱德华三世。 14世纪,英法百年战争(1337-1453)和苏格兰战争的展开,使政府开支迅速增加,财政收支出现了严重危机。在百年战争开始的1337年,英王财政收入的总额是87,000镑,而仅支付给盟友的军费就达到124,000镑。 国王转而开辟新税源—关税。1336年9月,爱德华三世(1327-1377)召集羊毛商开会,羊毛商以“全国商人”的名义,同意除原来每袋羊毛6先令8便士关税外,再从每袋羊毛征收20先令的附加税;而英王则同意由羊毛商垄断英国的羊毛出口业务。这次是英王直接与羊毛商人达成的协议,而没有经过议会的手。

议会对爱德华三世的监督 1339年,议会开始抱怨国王擅自征收羊毛关税的作法。 1340年3月,议会同意国王对羊毛、谷物征收两年的1/9税,但国王必须无条件地接受下院的请愿书。 这一请愿书规定:由议会中的贵族组成一个专门委员会,审查处理国王财政收入与税收官员们的帐目,对失职者加以惩罚;另外成立一个专门委员会,监督国王用于战争开支的所有收入。 4月3日,议会批准征税。作为交换条件,爱德华三世接受了下院请愿书,并移交给一个由法官、高级教士和男爵为主组成的委员会来审议。下院也推选6名市民、12名骑士参与该委员会的工作。

议会对爱德华三世的监督 以下院请愿书为基础,委员会起草了4个法令,其中第二个法令规定 本届议会批准的巨额税款,是在极为特殊的情况下做出的,不能作为以后征税的先例;没有议会中伯爵、男爵、高级教士及平民代表的同意,国王不得征收任何名义上的补助金;今后没有议会的批准,国王不得征收任何名义上的补助金;没有议会批准,国王不得征收新的羊毛附加税;国王来自传统收入的金钱,也必须用于对法战争和保卫国家,不得用于别的目的;废除国王征收任意税的权利。 这样,国王为了换到征税权,不得不把一些重要的权力拱手相让,从而事实上在限制着国王的权力。

议会征税权的进步 1362年,英王终于答应,今后未经议会批准,不再征收羊毛附加关税。 1348年,议会再次强调 ：“自此以后没有议会的授予和同意,国王陛下的宫廷会议不可征收任何赋税,不得征收其他任何种类的捐税。” 1362年,英王终于答应,今后未经议会批准,不再征收羊毛附加关税。

经过近一个半世纪的演变,到14世纪中叶,国王征税应由议会批准的原则最终确定,议会征税权在实践中也为全国各阶层人士所接受。

议会征税权的巩固 国王虽然早在前一个阶段就逐渐取得了征收关税权,但是直到1398年,议会才批准理查二世(1377-1399)终生征收关税。 到了都铎王朝时期,国家的开支通过出售宗教改革中没收的地产和出卖专卖权来解决。 到了17世纪斯图亚特王朝时期,财政状况陷入了捉襟见肘的地步,在与议会的较量中,实行专断政策,擅自征收久违了的“吨税”与“磅税”,招致举国反感。不仅如此,苏格兰战争的开启,又增加了财政困难,走投无路的查理一世(1625-1649)被迫再次求助议会。

权利请愿书 查理一世再次要求征税时,议会提出《权利请愿书》,作为征税的条件之一。 1625年6月召开的新议会废除了国王可以终身征收关税的特权,规定今后每年就国王征收关税问题表决一次。查理一世恼羞成怒,下令解散议会,但由于与西班牙作战急需军费,遂又于1626年初再次召开议会,并下令议会在3天内批准拨款,否则要被解散。下院表示决不让步,议会终被解散。 查理一世的行经激起民众愤怒,街头爆发抗捐抗税斗争,迫使国王于1628年3月召开第三届议会,议员们不惧王权,起草了《权利请愿书》,谴责国王“侵犯了人民的权利,违反了国家的法律”,并规定:“今后未经议会同意,不得强迫人民承担或缴纳贡物、赋税或其他类似负担”。

权利请愿书 为了换取议会拨款,不得不签署了《权利请愿书》,但对履行决议毫无诚意。几天以后,议会又一次被解散,从此英国进入了11年无议会时期。 1640年2月,为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用,查理一世又一次召集议会,期间与议会之间爆发了激烈的争吵,最终引发了内战。 1649年,查理一世因为践踏税收的宪政原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。

权利宣言 为了避免当年（1660年）邀请斯图亚特王朝复辟的前车之鉴，英国决定以法律形式限制国王的权力，保证自己的权力，于是在议会上、下两院共同召开的全体会议上，向威廉和玛丽提出了一个“权利宣言”，要求国王以后未经议会同意不能停止法律的效力，不经议会同意不能征收赋税，今后任何天主教徒不得担任英国国王，任何国王不能与罗马天主教徒结婚等。威廉接受了这些要求，即英国王位，是为威廉三世，玛丽即位为英国女王，是为玛丽二世。 1689年10月，议会通过了“权利宣言”并制订为法律，是为《权利法案》。

英国《权利法案》 (the Bill of Rights) 全称《国民权利与自由和王位继承宣言》 1、凡未经议会同意，以国王权威停止法律或停止法律实施之僭越权力，为非法权力。 2、近来以国王权威擅自废除法律或法律实施之僭越权力，为非法权力。 3、设立审理宗教事务之钦差法庭之指令，以及一切其他同类指令与法庭，皆为非法而有害。 4、凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超出国会准许之时限或方式者，皆为非法。 5、向国王请愿，乃臣民之权利，一切对此项请愿之判罪或控告，皆为非法。 6、除经国会同意外，平时在本王国内征募或维持常备军，皆属违法。 7、凡臣民系新教徒者，为防卫起见，得酌量情形，并在法律许可范围内，置备武器。

英国《权利法案》 (the Bill of Rights) 8、议会之选举应是自由的。 9、国会内之演说自由、辩论或议事之自由，不应在国会以外之任何法院或任何地方，受到弹劾或讯问。 10、不应要求过多的保释金，亦不应强课过分之罚款，更不应滥施残酷非常之刑罚。 11、陪审官应予正式记名列表并陈报之，凡审理叛国犯案件之陪审官应为自由世袭地领有人。 12、定罪前，特定人的一切让与及对罚金与没收财产所做的一切承诺，皆属非法而无效。 13、为申雪一切诉冤，并为修正、加强与维护法律起见，国会应时常集会。

二、政府预算管理概述

1 政府预算管理的概念 2 政府预算体系 3 政府预算管理程序 4 标准预算周期 5 政府预算管理目标

1.政府预算管理的概念

政府预算管理 国家依法对公共财力的筹集、分配、使用进行合理安排，有效配置，优化管理而开展的组织、指挥、控制、协调和监督等一系列活动的总称，其基本目标是合理编制预算、有效完成预算收支任务和提高预算资金运行效率。

政府预算管理的地位 是财政管理的核心 是综合财力管理的重要组成部分

政府预算管理的原则 预算体制原则 预算收支管理原则 统一领导、分级管理 权责统一 依法理财 公平负担 量出为入和量入为出 统筹兼顾与确保重点 综合平衡

2.政府预算体系

预算 中央预算 各部门预算 地方总预算 省 省本级 各地市 市 县 乡

中央预算与地方预算 政府预算组织的纵向划分： 中央预算与地方预算 中央预算：是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划。中央预算是中央政府履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。 组成：中央主管的各部门预算

中央预算与地方预算 地方预算：经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级以下的四级预算。 是保证地方政府职能实施的财力保证，在政府预算体系中居基础性地位。 组成：各级政府总预算汇总而成

财政总预算、部门预算、单位预算 按横向划分的政府预算组织系统： 财政总预算：指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。

财政总预算、部门预算、单位预算 部门预算：是反映各本级部门（含直属单位）、本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。 部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的地方国家机关、军队、政党组织和社会团体；直属单位指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的企业和事业单位。

3.政府预算管理程序

预算编制前准备工作 中央政府制定经济社会发展规划 财政部门测算预算收支指标 财政部制定并颁发预算科目和表格

编审预算 编制预算 审批预算

执行预算 预算执行是预算管理的中心环节 预算执行的依据是法

编制决算 是对预算执行的检查、评估和总结

财政内设机构相互分离 预算编制机构 预算审核机构 总预算执行机构 监督机构

两上两下

4.标准预算周期

标准预算周期 标准预算周期制度是将预算管理中相互关联的各环节从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”，每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。 就每一预算年度而言，不同预算管理周期的上述三个阶段同时并存。下年度预算的编制通常应该在当年的预算批准后开始，一般提前10个月到1年时间。

标准预算周期 预算编制阶段：一般从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上，测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限约为12个月。 预算执行与调整阶段：从次年年初开始，组织该预算的执行，分析预算执行情况，办理预算调整，期限为12个月。 决算与绩效评价阶段：从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限约为6个月

实行标准周期预算制度的必要性 我国长期以来预算编制时间过短，往往造成上级财政部门被迫代编下级政府预算的现象 代编的预算草案与下级财政部门自编的预算草案之间会存在较大的差异，从而导致向“人代会”报送的下级预算草案失真。 预算审批的时间安排也存在法律空档

实行标准周期预算制度的必要性 预算编制时间过短是造成我国预算管理难以实现科学化和精细化的重要因素 只重盘子、不重项目的预算编制办法，侧重预算管理的宏观方面，对于控制预算的收支总额，以及债务和赤字，有一定的功效，但对预算管理的微观方面，特别是预算支出的具体项目，则完全忽略了 立法机构难以有效行使审核、评估、监督预算的职能，最终导致立法机构对预算的控制流于形式。

实行标准周期预算制度的举措 提前预算编制起始时间 提前预算审批时间 将预算年度由历年制改为跨年制

5.政府预算的目标

总额控制 总额控制是指通过对财政收支总额进行控制。 总额控制通常要考虑收入和支出之间的相互关系，对收入和支出的总额进行严格控制。 事实上，对公共服务的需求和政府财力之间总是存在供求矛盾，因此总额控制非常必要。

配置效率 配置效率是指资金的分配必须是科学的、有效率的。 资源的稀缺性决定了资源配置的效率至关重要。就是那么多财政资金，如何把这有限的资金使用得更好，这就是配置效率或称绩效原则。

运作效率 运作效率是指预算执行过程中，通过有效的组织与管理使财政预算能得到有效严格执行。 通常要考虑几个问题：控制、灵活性、激励与协调。

财政问责 财政问责是一种受托责任，是指负责管理财政资金的官员必须就资金的使用向资金的所有者（委托人）履行的一种责任。财政问责是建立责任政府的关键。

深入阅读 Allen Schick，The Road to PPB: The Stages of Budget Reform，Public Administration Review, Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966), pp. 243-258 Naomi Caiden. Patterns of Budgeting. Public Administration Review, Vol. 38, No. 6 (Nov. - Dec., 1978), pp. 539-544. A CITIZEN.S GUIDE TO THE FEDERAL BUDGET（FY2002） A GUIDE TO SEATTLE’S BUDGET PROCESS 马骏 、牛美丽，重构中国公共预算体制：权力与关系 马骏、叶娟丽，公共预算理论:现状与未来 苟燕楠、王海，公共预算的传统与变迁：美国预算改革对中国的启示 马骏，公共预算原则：挑战与重构 马骏，中国公共预算改革的目标选择