指導老師 : 李建中 教授 簡報者 : 張凱帆 簡報日期 : 2008/06/19 BOT 對於公共財私有化之探討 指導老師 : 李建中 教授 簡報者 : 張凱帆 簡報日期 : 2008/06/19

簡報大綱 背景、問題產生 公共財背景、定義、特性、需求與供給 公共財產生的問題 公共決策與政府、補救方法 小結 實際情況、討論 公共財私有化相關討論 結論、心得、省思

背景 由於人口大量集中，使得都市土地細分情況嚴重，想要有大面積土地從事開發行為相當不易，除了公有土地、企業以往囤積的土地或現已廢棄不作工廠使用而轉作他用之土地外，已少有大面積的土地開發機會。再加上「有土斯有財」的觀念及預期未來土地上漲的心理下，許多地主往往不願將土地出售，尋求「使用權的出租」，便成為未來土地開發的新趨勢。

背景 基於上述理由，BOT (Build-Operate-Transfer) 開發方式乃因運而生。因為對土地所有權人而言，BOT開發方式可以讓其繼續保有土地所有權，而且獲得土地開發的利益；而開發權利人不僅可以低價取得開發所需土地，同時也可依擬定的營運計畫獲取開發利益，可謂是個「雙贏」的開發方式。

問題產生 簡言之，BOT開發方式乃基於減少政府財政負擔及有效利用民營企業經營效率、資金充沛等要素而提出，過去多應用在公共建設民營化的開發策略上。乍看之下，政府似乎不僅不需投入大筆經費，便可使民眾有更多可用的公共空間，更可收取權利金替納稅人賺錢，但仔細探究，卻突顯出「公共財私有化」的危機。

問題產生 一旦公共財私有化，便很容易使公共財變成昂貴的商品，因為委外對象或民間參與對象既然是營利單位，他們便必須在委託年限內，設法逐年攤還投資成本，因此勢必提高價格以便在最短時效內達到回收目的，因而忽略了公共財的公共性。此外，因為要快速回收，甚至會迫使這些受託單位改變經營策略，造成服務品質可能比政府經營的還差。就目前委外經營的案例而言，民眾大多得付出額外的使用價格，使得經濟上的弱勢民眾，被迫無法使用這些公共財，不符合公平正義原則。

定義 「公共財」是由「Public Goods」直譯過來，是1970年第二屆諾貝爾經濟學獎得主薩繆爾遜（P.A. Samuelson）在1953年以精湛文章提出來的。 具有獨享與可排他性的物品, 稱為私有財; 具有共享與無法排他兩項特性者,稱為公共財。 知識是世上最大的公共財。 為達最大經濟效率, 公共財常需免費提供。 公共財的定義： 公共財具有非敵對性與非排他性兩項特性。 公共財是相對於私有財而言的。並不是政府提供的財貨都是公共財，公共財是指在同一期間內可以同時提供效益給兩個以上的經濟個體，而且具有集體消費，滿足公共慾望且由政府預算提供財貨。

公共財的背景 外部性是指人的行為對其他人產生的影響，外部性有正有負。 搭便車指的是別人付出成本，自己坐享其成。在處理和眾人有關的事務時，搭便車的情形很普遍。 草原的悲劇是指當許多人共同擁有某種資源時，每個人基於各自利害的考慮，而採取對自己有利的行為，最後會造成不可彌補的傷害。 例如：日月潭國際煙火節表演，如果需要購買門票入場才能觀賞煙火表演，那麼要賣出門票會是一件困難的事情。這是因為大家都會想到，不需要門票也可以看到煙火表演(不具排他性)，所以有些人將會想要搭便車，由他人付費，自己坐享其成；但是如果所有人都抱持這種想法，國際煙火節的經費將會因為無著落而停止。 公共財還有一種問題，就是所謂的「公共財的悲劇性」（the tragedy of the commons）。也就是如果有一種公共資源是每個人都能自由使用，那使用者通常不會想到自己做的事可能會傷害到別人，結果，每個人都會忽略了公共利益。

公共財與經濟效率 公共財具有的無法排他性,產生「搭便車」問題, 使自由市場產量偏低。 共享性使市場需求線是由個人需求線的「垂直」加總而成。 假設社區中間有塊空地，如果蓋起公園，大家共蒙其利，可是誰來擔負公園的成本？如果社區裡有100人，蓋一座公園需要100萬元，公園蓋好之後，每個人可以從休閒遊憩中得到2萬元的效益。因為公園是非獨享性的，所以這座公園可以產生100×2＝200萬元的效益。公園值不值得蓋？顯然值得。但是如果沒有一個機制，可以讓大家共同分擔建設公園的成本，每個人都等別人把公園蓋好之後，再利用公園的非排他性，讓自己享受到2萬元的淨利益。結果是空地永遠不會變成公園。

公共財的特性 消費上的「非互斥性」（non-rivalry）； 供給上的「不可排他性」（non-excludability）。

公共財的特性(續)

公共財 公共財市場需求是個別消費者需求的垂直加總。 消費的邊際社會利益MSB，是個人需求曲線D1及D2的垂直加總。 最適提供數量是邊際社會利益和邊際成本的交點，E點所決定。 公共財有別於一般的財貨，容易產生搭便車的心理，因此對於公共財的需求往往偏低，但是如果已知公共財的負擔由他人支出，那麼公共財的需求則會呈現比真正需求要高的結果（因為成本無須自己負擔）

共同資源 草原的悲劇：毫無限制的取得資源，造成過度使用而使資源枯竭的現象。 當草原是共同資源，每個牧羊人均可使用時，使用數量是QP，MB＝MPC。 從社會角度來看，最適使用量應該是QS，MB＝MSC。 今天，這種問題則明顯發生在全球捕魚業上。公共漁場的魚任人捕撈，於是每個國家都想派出更大的捕魚船隊去捕更多的魚。隨著愈來愈多捕魚船出海，魚量急速銳減，而每個人的捕魚成本跟著提高。的確，目前的證據顯示：拜現代工業化捕魚技術之賜，漁船捕魚的速度已遠超過魚類繁殖的速度了。

公共財 公共財與共同資源有一重要區別：公共財的使用，並不會減損他人的使用數量，也就是公共財具非敵對性。因此，草原的悲劇不會發生在公共財上。 公共財有免費搭便車的現象。某些人即使不支付 金錢，仍然可享受國家的保護，或國家公園的美 麗。 免費搭便車 即使不付一毛錢，民眾仍然能夠享受公共財的利益。

公共財的供給 對於公部門提供的公共財，不同的社會有不同的取捨； 時空條件的改變，會影響政府提供公共財的範圍和程度。 公共財由政府提供的理由： 1.由於公共財具非排他性，所以無法透過價格機能作有效提供。 2.因為具有整體性使得公共財在供給量方面不能分割，因此公共財的提供必須耗用巨額資金，須由政府之預算來提供。

公共決策與政府失靈 提供公共財:包括國防、司法與基礎建設; 管理自然獨占產業; 讓外部效果內部化; 在不損及經濟效率之原則下,減輕調整與競爭帶給社會的成本; 採取適當的所得重分配與公共支出措施,改善貧富不均。 公共財是政府存在的重要理由之一，而司法、國防、交通等公共財，也都是維持市場良好運作的重要關鍵。但是在所有的公共財當中，有一個非常核心的公共財，就是「好的政府」；因為政府的好壞，決定了所提供公共財的好壞。 問題是，既然「好的政府」是公共財，就會同樣有搭便車的問題。大家都想要有好的政府，但是又不想承擔參與公共事務的成本 。 培養個人對於公共利益的責任感，以及讓個人從服務公共利益中獲得金錢以外的成就與滿足感，是克服搭便車問題的有效手段之一。

公共決策與政府失靈 市場失靈時有賴政府介入, 但不表示問題可獲得改善。 政府失靈指的是政府干預經濟事務所引發的不良副作用, 以及政府能力與公共決策制度的限制。 引發政府失靈的因素。 （一）公共財造成市場失靈的原因： 1.由於公共財具備非敵對性與非排他性兩大特性，將導致價格機能失效，有些消費者不會主動表示他對公共財的邊際偏好，而寧願成為「坐享其成」的人，產生免費的心理。 2.由於消費者有動機隱藏偏好，即使不付費也不會被排斥於享受公共財利益之外，其他消費者也會仿效，則公共財即無法由自願市場型態得到融資，而引起市場失靈。 3.由於消費者不願真正表達偏好，生產者決策面臨訊息缺乏的問題，從而無法決定最適生產數量。

補救市場失靈的方法 維持公平競爭的環境 所得重分配 提供公共財 價格管制 政府介入解決市場失靈的方法就不只侷限於自身提供公共財，如果透過界定與監督私人產權，可以高效率的提供公共財，這會是政府在公共財管理經營方面的好選擇。

小結 瞭解公共財如何影響資源配置，將使我們洞察競爭性市場充分而有效地運作。這些現象的分析亦有助於決定何種政策將改善資源錯誤配置的問題。所以經濟學家在評估公共政策時，會檢查體系中構成無效率之來源，在某些情況下，政府干涉將會使之獲利。因此政府依柏拉圖效率將國家的資源重新分配，使人人受益，並減少社會問題。 

小結 現實世界並不是一個交易成本為零的世界，當交易成本高至無法進行私人協商時，市場機制將無法使資源流向最能使資源發生極大效用之人，因此國家建立財產權制度，絕不能忽略了交易成本的存在。私有財的財產權制度必須留意私人間執行與交換的交易成本，而公共財制度則不能忽視公共管理與制訂政策的交易成本，而究竟選擇私有權或公共所有權制度，應參酌私人間執行與交換的交易成本，與公共管理、政治協商等成本間的比較與評估。

實際情形 在資源有限的情況下，公家單位部門希望能夠將資源有效運用，於是運用BOT (Build-Operate-Transfer)的開發方式，推動許多重大開發案。表面上，BOT開發方式可以讓公家單位替納稅人賺取稅額，以及開發權利人開發土地而受惠，達到雙贏的局面。但是實際上卻潛藏「公共財私有化」的危機。 這些珍貴的自然資源是屬於全國民眾的，屬於公共財，人民可享有這些資源的分配權與決定權。然而，財團爭取開發案的本質是追求利潤，將國家資源財產當作私有財，這與政府為人民福祉的經營理念是完全不相同的。

實際情形 舉例來說，阿里山BOT案阻礙當地居民生存權及住民文化的發展；台北市小巨蛋嚴重虧損卻要市民買單；大巨蛋建地破壞古蹟、老樹；台東杉原海水浴場環評尚未通過，廠商卻先粗暴施工，違法傾倒廢土；陽明山溫泉旅館開發案列為軍事機密而規避環評；高鐵行經苗栗、雲林段有嚴重地層下陷問題，通車安全堪憂……等等。很明顯地看出以BOT方式進行國家開發案引發爭議不斷，且不難看出廠商唯利的心態。

討論 陽光、空氣、水、土壤等等，是所有生物賴以維生的自然資源，也就是說，所有物種都應當擁有這些公共財的基本權利，它不應有排他性、與獨占性。倘若公共財無法被公權力保護，變成特權階級發財的資本，小市民連捍衛自己生存的條件都不可得時，這就不只是個環境問題，而是社會正義的問題。

討論 特別是台灣的面積這麼小，用當前的行政區域來劃分環境資源的所有權是沒有意義的。每天有多少汽車是橫跨好幾個縣市來排放污染，一根煙囪所排放的污染物也是空飄跨越數個縣市，一間工廠創造財富所需的水、電，可能是另一個行政區的人民犧牲自己公共財的結果。 因此，建立在狹隘的地域觀念所持的開發理由，往往都是自私、缺乏社會正義、把自己的利益建立在別人的痛苦上的行為；

討論 確保每個人都賴以維生的公共財能夠不虞匱乏，是社會正義的彰顯，也是政府職能的表現。依賴自然資源而生存的人類，不能因為某些拳頭比較大的人的利益，政府就可以剝奪他人原本應當共有的資產。特別是公共財的損失，所造成的風險，並不見得是共同承擔。 王永慶的台塑鋼鐵廠，可以造就他個人、地方派系、某些政客的財富，但是犧牲台灣雲林段的海岸線、犧牲全世界珍貴的中華白海豚、犧牲沿海蚵農的生計，就是不該。因為這不只是個環保問題，這是社會正義的問題。

公共財能夠私有化嗎？ 人民捍衛公共財而成功的例子是有的。在2000年4月曾因玻利維亞自來水公司民營化，而引發科恰班巴市（Cochabamba）的民眾抗爭事件，欲迫使該公司退出玻利維亞，此活動最終結果證明了公眾參與的力量，捍衛自身的權利。

如何做才能避免公共財私有化？ 引用「2007全國NGOs環境會議」所討論的結論：社會大眾必須多瞭解「促進民間參與公共建設法」。以監督的立場，監督政府審查機制，監督財團不當的開發行為，並重新謹慎思考我們能為自己的家園留下什麼。

政府與一般民眾 對於台灣當局正將屬於全體人民共有的環境資產，像是國家公園、觀光景點、甚至海岸線這些稀有、脆弱，無法回覆的自然資源，以BOT的模式，以建設水庫的模式、以水電補貼模式，漸漸將這些珍貴的水與土地資源交由財團寡占。而財團們製造環境污染與破壞，則由社會全體民眾承擔。在政府「經濟與環保是對立兩方」的政策下，一般民眾，皆不知自己擁有和享有自然資源的分配權與決定權，進而任由財團寡占環境資產，使貧富差距越發懸殊。

問題癥結 目前「促參法」的癥結在於，國家的資源像是國家公園、風景區、文化資產與國土規劃，這些是珍貴的、重要的國家根本。而企業的本質是追求自己的利潤，與國家的經營面向是完全不同的。企業要求快數回收、營利的，這樣的追求下，造成台灣的環境品質差，資源價格高，完全忽視了「公共財」的精神，僅看到這是公共財商品化與私有化的問題。 「促參法」等制度的設計是中性的，其實最關鍵的還是執行的人，但人心往往是最不可靠的。目前台灣的「促參法」狀況是企業綁架政府，其實現在所有的環境議題，都會回到「土地」本身。

結論 從經濟學的角度觀察公共財與私有財的區分，並非以道德感為區分，而是以效率為標準，基本上，一項財貨盡量由私人提供，可藉由市場交易使財貨最終流向認定價值最高者處，對財貨的利用較有效率，但若一項財貨無法適應市場機制，即如全由私人提供會產生不效率，則政府應設法介入。但是政府介入並非只全由政府擔任生產者，事實上，建立明確且具執行力的財產權制度，也是政府介入的一種，而且可能是一種較高效率的介入方式。

結論 公共財的非獨享性（非競爭性）特徵，使市場對於公共財的配置發生供給過少的失靈，也就是說，市場機制在公共財的生產上是失效的，如依傳統經濟學理論，此時關於公共財的生產需依靠政府的干預與管理，尤其是由政府自行提供，費用則由徵稅支應，至於政府如何確定某項公共財是否值得生產及生產數量，則依成本/收益分析為判斷依據，即評估一經濟項目所需花費成本，以及完成該項目後所能帶來的收益，只要收益大於或至少等於成本，該公共財即值得生產。

心得 政府提供公共財有一些困難存在。首先面臨的是，就社會整體層面而言，成本/收益分析方法不易操作，社會成本與社會利益的計算並不容易。其次，政府提供公共財後，對於公共財的維護與經營，由於組織龐大、科層複雜，在管理上常是低效率的，而一般人對於公共設施不如對自己財產般的珍視，更是造成政府經營公共財的困難。 當台灣高鐵公司在資金籌措遭遇困境、興起不如放棄的動作表示之際，當時的交通部長林豐正曾明言，一旦台灣高鐵果真棄守，政府將扛起興建高鐵的任務，原因是：高鐵是社會公益。部長的意思應是高鐵裨益全民，能被全民共享，由政府來做天經地義。姑且不提既然如此，為何不從一開始就由政府來興建高鐵，而要花下如此多的寶貴人力、物力來從事BOT這麼一件相互矛盾之事，就只針對高鐵是社會公益這個觀念來談，也恐怕都很有商榷餘地。

心得 其實就某一類的政策主張，在本質上並不適合進行意見調查，至少不應該以民意調查作為該不該做的標準。其理由除了民眾可能並不具備有相關的專業知識以外，更重要的是政策投入是一項公共財(或者可說是準公共財)，而公共財有別於一般的財貨，容易產生搭便車的心理，因此對於公共財的需求往往偏低，但是如果已知公共財的負擔由他人支出，那麼公共財的需求則會呈現比真正需求要高的結果（因為成本無須自己負擔）。

心得 所以說公共財的「需求顯示」一直是困擾公共經濟學者的問題。如果問你願不願意出錢興建公園，那麼由於興建的利益無法歸個人所得，則對於公園的需求則明顯的比實際的需求低。但是如果提議在某縣興建國際機場，經費與土地由中央負責，那麼這項投資不會有人反對，需求則會比實際的需求要高，這也是造成台灣當前的地方建設極可能過度投資的原因。

省思 曾獲聯合國環境獎首獎的巴西庫里堤巴市前市長傑米雷勒，在台北市舉辦的2005年「城市領袖對話」中指出：「錢不是問題，問題在於我們的心態」。以此檢視政府採用BOT開發方式來解決財政窘困的問題，是心態上的根本錯誤。如何從永續發展理念及多元化面向，擴大公共參與，然後針對不同屬性的國有土地及公共建設進行「適性發展」，恐怕才是應有的心態。國土不會增加，但很可能因錯誤的政策而流失，豈可不慎？

參考文獻 中文文獻 黃璀娟 (1995)，「開放經濟下公共財之生產決策與國際協商」，國立台灣大學經濟研究所博士班博士論文。 張順勝（1980），「以公共財的觀念來分析我國都市計畫公共設施的規劃理念」，國立成功大學都市計畫研究所碩士論文。

~簡報結束~ 敬請指教