第 八 章 政 府 的 经 济 职 能 主讲：浙江大学公共管理学院 舒泽虎 公共经济学 第8章　政府的经济职能

本章提要 本章研究政府的经济职能问题，提出了市场经济条件下政府投资的必要性，政府投资方式的选择与改进等问题，以及政府对经济的宏观调控政策的实施、政府对厂商与个人所提供的中介服务等方面。在本章内容中还分析了政府中介服务功能的发展变化趋势。 【本章主要概念】 政府投资、拨改贷、贷改投、中介服务、经济制度、充分就业、价格稳定、经济持续均衡增长、国际收支平衡、时滞效应

第一节 政府投资的一般分析 第二节 政府作为中介人的理论分析 第三节 政府经济职能的趋势分析

一、政府投资的必要性 1.政府投资是政府对经济进行宏观调控的必要手段 2.政府投资可以弥补市场机制的运行的不足 3.政府投资已成为市场经济国家政府对经济进行宏观调控的惯例

二、政府投资方式的选择 以政府的参与程度不同，划分为政府间接投资、政府独立投资和政府参与投资 政府间接投资：政府通过认购企业债券、提供利息补贴的方式而进行的投资 政府独立投资：政府通过直接投资于国民经济发展急需、但企业又不愿或无力投资的产业或部门，以改变社会总投资的分配比例，从而实现国家的产业政策。政府独立投资包括拨款和贷款 政府参与投资：往往是政府通过与企业或其他投资者联合进行投资，实现对投资的引致作用

二、政府投资方式的选择 根据各类政府投资主体的分散程度不同，分为政府集中投资和政府分散投资 以政府投资是否有偿为依据划分为无偿投资和有偿投资 政府集中投资：项目的审批和资金的投放都归中央负责的方式 投资的决策权限分别归属于中央和各级地方政府 以政府投资是否有偿为依据划分为无偿投资和有偿投资

三、影响政府投资方式的因素 政府的经济职能 政府的投资体制 概念：指组织、领导和管理社会投资活动的管理权限和职责的划分等的基本制度和主要方式 政府的经济职能与政府投资方式有着密切的联系。政府采取何种手段来实现其经济职能，直接决定着政府投资方式的选择，而且政府经济职能的变化决定了政府投资方式的变化 政府的投资体制 概念：指组织、领导和管理社会投资活动的管理权限和职责的划分等的基本制度和主要方式 包括：投资主体及投资决策权的划分、投资管理权限和职责的划分、投资调控方式、投资管理机构的设置等要素

三、影响政府投资方式的因素 政府投资资金的来源 政府投资范围 政府投资更多地实行有偿投入方式 政府实行无偿投资的方式的领域： 依靠国家的行政力量获取的税收和各种行政事业收费 政府投资范围 政府投资的范围：竞争性行业，非竞争性行业，所有的经济部门 政府投资更多地实行有偿投入方式 政府实行无偿投资的方式的领域： 防灾系统 环境系统 科、教、文、卫等系统

四、改革开放以来政府投资方式的演变 试行“拨改贷”制度 实行基本建设基金制，成立专业投资公司 “贷改投” 成立政策性银行，完善政府投融资体系 财政贴息制度——探索以财政资金引导社会资金投入基础产业建设 吸引和利用外资的BOT投资方式 主权财富基金从无到有

五、我国目前政府投资存在的问题 全国缺乏统一的领导、规划和管理 在投资范围上，存在着较为普遍的缺位和越位现象 政府引导外资投入的BOT方式面临困难 政策性银行步履维艰 资金成本偏高 资金来源的结构极不平衡 资金运用任务艰巨

综观这一时期，政府投资方式开始由单一走向多样化、由集中走向分散投资，出现了无偿投资与有偿投资并用，直接投资、参与投资和间接投资并举，中央投资与地方投资并重的灵活有效的投资方式。 返回

一、市场经济守夜人的政府 界定政府职能的出发点 界定政府职能的基本方法： 市场失灵状况 ：指在某些经济活动中单靠市场机制的调节，不可能实现资源的有效配置 形式： 一是市场局限造成的市场失灵 ； 二是现实中的市场无论如何也达不到理论上所假定的那样完善程度，这种对理想市场不可避免的偏离，就会造成一定的市场失灵； 三是由于各种原因而导致市场不发育和对市场的破坏产生的市场失灵 在西方国家，根据市场失灵状况来界定政府职能的作法已被广泛采用，成为一种最基本的界定方法

政府失灵状况 成本——收益分析的方法 社会因素状况 在政府干预过度的情况下，通过采用政府失灵的方法重新界定政府的职能，以克服政府失灵，提高资源配置的效率 成本——收益分析的方法 在市场失灵状况分析和政府失灵状况分析的基础上进一步界定政府职能的一种方法。 主要是解决在市场和政府都失灵的情况下调节机制的选择问题 社会因素状况 社会因素状况不仅直接影响政府职能的界定，而且还会通过影响其他界定方法间接制约政府职能的再界定

概念：政府的一般经济职能，是指任何国家、任何性质的现代市场经济体制下，政府都应具有的基本职能 2.市场经济条件下政府的一般经济职能 概念：政府的一般经济职能，是指任何国家、任何性质的现代市场经济体制下，政府都应具有的基本职能 职能主要有： 建立市场经济运行基本框架 提供各种公共产品 稳定经济 维护竞争、反对垄断 保护自然资源和发展教育 切实提供社会保障

3.市场经济条件下政府特殊经济职能 政府职能界定因素： 经济发展阶段 ①不同的国家所处的经济发展阶段不同，政府的经济职能就会有所不同 原因：第一，处在不同发展阶段的国家的市场发育程度不同 ;第二，处在不同发展阶段的国家所面临的任务不同 ②在同一国家不同的发展阶段上，政府的经济职能也会发生变化 社会历史文化传统 ：包括宗教信仰、文化、种族、以及对分散和集中管理的态度等 经济制度

二、中介服务中的政府 1.政府是否是中立的 2.政府如何做好中介服务 一是从政府的投资中体现政府的中介身份，政府投资的直接目的不是为了自己的盈利，并不是要增加政府自身的财富积累量，政府投资为的是社会与经济的稳定和发展。 二是政府的转移支付活动中体现的中介身份，在进行转移支付的过程中，政府除了自身的机构可以增加外，政府既没有合法的组织收入，又没有其成员的个人收入，无论是社会保障基金，还是公债付息等，政府成员往往是社会保障享受最少的社会成员之一 三是一般经济政策的引导

所以政府的中介服务一定要制度化、法制化。制度化、法制化既便于政府搞好中介服务，以便有章可循，也便于社会成员对他的监督，因为政府的中介服务是社会公共权力的延伸的产物。既是因为权力属于公众，又因具有垄断性与社会中介机构服务的可选择性是有区别的 返回

一、市场主体利益冲突与政府职能强化 政府经济职能的目标 实质是要维护社会经济秩序，维护市场经济公平竞争的环境，促使企业提高效率 经济政策是指政府为了增进社会经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施，其希望实现的目标是充分就业；价格稳定；经济持续均衡增长和国际收支的平衡 政府的首要目标是实现充分就业 充分就业，一般是指在某一货币工资水平下，所有到达劳动年龄又愿意工作的人都能得到就业

经济持续均衡增长 ：指在一定时期内社会所生产的人均产量和人均收入的持续增长 国际收支的平衡 价格稳定是发挥经济职能的又一个重要目标 价格稳定是指价格总水平的稳定，价格总水平的稳定通常用价格指数变化来表示，即用不同时期一般价格水平变化的百分比显示 经济持续均衡增长 ：指在一定时期内社会所生产的人均产量和人均收入的持续增长 国际收支的平衡 进出口的变化是以盈利为导向 一国收支平衡既反映了一国经济实力与稳定状况，也反映了该国经济、社会能否持续发展的问题

2.政府发挥经济职能的主要手段 (1)财政政策的运用 包括财政收入政策与财政支出政策 现代财政收入来自于税收、公债与赤字预算这样几个方面 根据财政政策对于经济运行的不同影响，可以把财政政策区分为扩张性财政政策和紧缩性财政政策

2.政府发挥经济职能的主要手段 (2)货币政策的运用 概念：货币政策一般是指政府通过对中央银行的影响或控制，由央行调控货币的供应量来影响投资和整个经济，以达到一定经济目标的行为。 ①再贴现率政策：是中央银行通过提高或降低再贴现率的办法，来影响一般商业银行及其它金融机构的货币供应量，促使货币供应量变化，调节经济的办法 ②存款准备金率政策：指中央银行在法律所赋予的权力范围内，通过调整商业银行交存中央银行的存款准备金比率，控制商业银行的信用创造能力，间接地控制社会货币供应量的活动 ③公开市场业务政策：指中央银行在证券市场上公开买卖各种政府证券以控制货币供应量及影响利率水平的行为

2.政府发挥经济职能的主要手段 (3)收入分配与福利政策 收入分配政策的基本内容：政府通过调节工资和个人所得税税率、确定社会保障和社会福利政策等手段，调控收入总量和收入结构，规范分配行为，尽可能使公平和效率得到兼顾 西方发达国家的政府在经济高涨、通货膨胀压力增大时，也会采取对工资和物价的管制，以抑制过度的消费需求

2.政府发挥经济职能的主要手段 (4)汇率政策： 汇率的概念：指两国不同货币之间的比价。汇率又称汇价或外汇行市，汇率的变化会引起国际收支、国际贸易的变化 影响因素： 一国的国际收支状况 利率政策 关税政策

3.政府发挥经济职能的依靠手段 (1)法律手段的干预和调节 特点： 法律手段具有权威性 法律调节具有强制性 法律调节具有规范性 法律调节的相对稳定性 在现代市场经济中，发达的市场经济国家大多强调用法律手段调节经济，立法也比较完备

(2)行政监管手段的干预和调节 一般国家运用行政监管的内容： 工商行政管理 物价管理 公共环境卫生管理 工会和行业协会的管理 商品质量的监控管理

二、市场主体成熟与政府职能弱化 市场主体的成熟过程： 市场经济条件下的经济活动主体显然是厂商 不断的市场冲击 对政府引导的失误与政府引导的弹性理解 企业家和经营者队伍的成熟

三、政府经济职能的合理定位 第一阶段经济发展初始时期，政府主要在基础设施、资本投入启动、人才优扶政策等方面投入较大的精力与资本，为私人资本大规模动作打下基础 第二阶段为一个国家的经济已经进入成长期以后，政府就应该只在企业成长的软环境上提供服务，建立起公正、公平的政策与法律环境，提供发展导向与咨询服务，为企业走向国际提供中介服务等 第三阶段，当一国经济进入了相对发展时期，国内市场主体已日臻成熟，国内企业有能力参与国际竞争的时候，政府的作用应该作进一步的调整

从目前的情况看，我国正面临着经济发展从第一阶段向第二阶段过渡，所以政府就该逐步减少以耗尽性支出为主的投入，而将精力集中到培育市场成熟，建立公正、公平的市场竞争环境上来，加大做一些属于第三阶段的事情的力度，即在社会保障上投入必要的精力和财力，又在高风险、高新技术的研制开发上集中必要的资金，然后投入或转移到相关的部门中去。

本章思考题 1.为什么说市场经济条件下政府投资是必要的？ 2. 影响政府投资方式的因素有哪些？ 3.我国现阶段政府投资存在的主要问题有哪些？ 4.我国投资方式的演变过程与我国市场经济体制的确立过程存在什么内在联系？ 5.如何界定政府的经济职能？ 6.市场经济条件下政府有哪些特殊职能？ 7.政府经济职能的主要目标有哪些？ 8.政府如何运用经济手段调控经济？

参考网站 经济学习社 http://www.jjxxs.cn 公共经济学论坛 http://bbs.clfr.org.cn/