第八章 土地使用分區管制

契約分區管制 投票式分區管制

Siegan 私人契約分區管制論 Siegan (1972)提出了一種私人契約式分區管制（contract zoning）的概念，他認為政府對土地使用的管制是不必要的，社區與住戶之需要，可以透過經濟力量，也就是市場之運作來獲得，例如自願地訂定私人契約（voluntary private covenants），亦即利用「住宅區內私人政府」（resident private government）式的管制方式，來提供與保護社區寧適性。他認為這種方式可以避免市中心過度單調的設計與防範執政當局對土地實施使用分區管制而造成的土地投機現象。Siegan(1990)更以美國Houston 和 Dallas 兩市比較為例，說明為何沒有實施分區管制的Houston市在許多方面都優於實施嚴格分區管制的Dallas市，他認為雖然Houston 市沒有實施分區管制，那並不表示Houston市對土地的使用沒有控制，只不過控制的方式是屬於經濟面與市場上的。

休士頓對土地使用分區制度之投票結果 贊成 反對 反對% 備註 1948 6,555 14,142 68% 僅允許財產所有權人有投票權 1962 54,279 70,957 56% 無上述限制(所有) 1993 - 52% 投票 年代 資料來源：1 Siegan(1997), Non-zoning in Houston, The Journal of Law and Economics, Vol.8(1), P73-74 2 McDonald(1995), Houston Remains Unzoned, Land Economics February, P137

Colwell 的 Tender Offer System(Colwell,1997) 創造土地的「部分財產權」（partial property right），給每個土地所有權人一份部分財產權，這財產權利使得土地所有權人有權利在距其土地周邊一定的範圍內，禁止新的土地變更或開發案。 如果開發者欲在一塊基地上進行某種開發案，也許是嫌惡設施的設立（例如垃圾掩埋場、焚化爐等），也許是購物中心的成立，都將因為距此基地方圓一定範圍內的土地所有權人皆有「部分財產權」來禁止新開發案的進行，使得開發者為了進行開發，必須向這範圍內的土地所有權人購買其手中的「部分財產權」，以避免這些人反對其開發案。 類似拍賣喊價的程序，開發者先訂出一個價格向一定範圍內的土地所有權人購買其「部分財產權」，週邊土地所有權人可衡量此價格，並與心中欲出售的價格來比較，以決定是否出售其手中之「部分財產權」。開發者必須購足一定比例的「部分財產權」才可進行開發。因此若第一次出價無法購足，他必須進行第二次，甚至第三次出價，直至達到一定比例的要求為止。 剩下週邊土地所有權人的部分財產權，則強迫打折出售給欲開發此塊基地的業者以示薄懲，這樣可解決堅持不賣（holdout）的問題。

財產權設計

財產權設計 作法： 界定影響範圍。 影響範圍內住戶透過協商給予補償。 最後20%或30%不願協商者採強制方式，並將財產權價值予以降低（例如70%或80%）。

Goetz and Wofford 的土地使用分區管制動態論 Goetz and Wofford(1979)分析土地使用分區管制的動機，認為土地外在的實質環境是充滿著不確定和複雜性，這使得分區管制對於住宅或土地使用所造成的外部成本往往未能完全的資本化，因此他們強調應將分區管制視為一種過程（process），而非一種狀態（situation），也就是採用一種動態的分析概念，強調狀態與狀態之間變化的分析。他們認為評估土地使用分區管制能否有效的引導或控制土地使用，其準則不是效率性的檢驗，而是狀態與狀態之間財富分配變化的情行是否符合所謂的內部一致性（internal consistence），他們並認為此種制度在不同的市場架構下會有不同的效果，有時候這種制度是保護消費者，有時候是保護生產者。

Auld 購買保險論（Auld，1982） Auld(1982)提出：為了避免A去傷害B而限制（restrain）A財產之使用權，無可避免的會傷害到A。決策者必須面對的實際問題在於是否允許A去傷害B，或允許B去傷害A，並且要使A與B兩者在某一決策所造成之獲益或損失取得均衡。呼應Goetz and Wofford（1979）將分區管制視為伴隨時間經過的一種動態過程，Auld提出「購買保險」的觀念，他建議地主為了對抗土地使用改變訊息的不充分，應將分區管制政策的改變看作是一種土地在使用時空間與時間上之不確定性（spatial and temporal uncertainty），地主以購買保險的方式來避免分區管制改變或者土地使用變更時所造成財富上的損失，他並認為政府是執行保險計畫的最適當機構。

政府是執行保險計畫最適當機構，理由如下： 1 若為私人保險計畫，則私人將藉其力量限制或取消工廠設 立， 使住宅區之財產所有者變得過度保險（overinsurance）。住戶認為分區管制不必如此嚴格，然後再發起變更管制運動，使其多數政策得到支持。即在完全私人保險計畫下，如果缺乏嚴格的控制，將會造成難以想像的破壞行動。 2 政府發行保險具規模經濟，且保險項目與範圍較有綜合性與廣泛性。 3 私人保險計畫無法處理保險額負擔的問題，即往往無法妥協是地主購買保險？或是由試圖變更管制者購買保險補償地主的問題。

大陸行政審批制度改革（尊重市場的改革） 淡化行政審批 強化市場監督 由前置的審批轉成事後監督 行政許可法： 1 市場機制優先 2 規範、公正仲介機構次之 3 政府事後監督（列為最後）

使用分區內各種使用地變更編定原則表 說明：一、「×」為不允許變更編定為該類使用地。 二、「＋」為依本規則規定辦理變更編定為該類使用地。 資料來源：土地使用變更作業手冊（2006）

我國土地使用財產權設計 一階段財產權 通盤檢討與個案變更 二階段財產權

我國土地使用規劃財產權設計 都市土地使用規劃：一階段財產權賦與 都市土地使用變更－二階段財產權賦與 －通盤檢討辦法 －個案變更（都市計畫法27條） 非都市土地使用規劃：起始財產權 非都市土地使用變更：二階段財產權賦與 起始財產權：依據現況編定 財產權取得：用地變更

參考文獻 Lawrence, W.L. (1998), Zoning and Property Rights- A Hong Kong Case Study