災難應變組織 架構重整與再造 -從醫療與衛生管理系統談起- Medical and Health Incident Management System 台北市政府衛生局 張珩

1970年代加州大火之災後檢討 哪一次的災難不是這樣？ 沒有共同的組織架構 現場及組織之間的通訊非常差 沒有聯合的災難應變計劃過程 缺乏及時且正確的情報 資源運用管理能力不足 沒有預測下一步的能力 ICS

災害防治法有許多瑕疵 從921迄今 我們並沒有明顯的進步

台灣的執行狀況 幾乎所有的人都是 通常由執行組自理 災難應變結束後，才出現 事後諸葛亮 執行組 後勤組 行政財務組 計畫組

台灣的執行狀況 DRS中部門間之介面與權責模糊不清 尚未建構理想之DRS, DRP及ICS 現有DRS, DRP及ICS間不見邏輯相關

PAPER PLAN SYNDROME

九二一大地震過後 國家衛生研究院 -國際會議 國家衛生研究院 -論壇 衛生署科技組 - 研究計劃 萬芳醫院 - 國家防災計劃辦公室

學術研究之結果 不能應用於 防救災之施政措施

事件之程度超越當地 當時系統(DRS)之負荷 災難 事件之程度超越當地 當時系統(DRS)之負荷

災難時如果各單位都把自己分內的工作做好，那麼應變 工作共完成了多少？ 30％ 災難應變所突發的工作需求，大部分都是是跨部門，且有別於日常的例行工作 - 70%緊急應變 -

理論 災難過後要檢討 依據檢討要改進 改進後的系統應提升 提升後的系統應可應付同級之災變 只有更大的災變才足以稱之為災變

現實之問題 災難過後之檢討 行政系統 究責聲浪高 避責而衍生遮掩 學界 不明真相 難以觸及核心問題

現實的問題 檢討過後要改進 行政系統 沒有救災專業幕僚帶領改善 災難的痛苦是容易忘記的 災難過後的乏力 災難關懷之動力難以持續 領導者的企圖心不足 改革之聲浪與壓力已消失

現實的問題 檢討過後要改進 學術團体 沒有救災之實務經驗 不易與行政系統契合 計劃易成為紙上作業 倡議之改革不易落實

結果 不能確認災變中的執行者 計劃之內容不能融入執行者平日之作業 再度災變時，計劃(DRP)不能融入ICS中 改革計劃仍舊只能是一個計劃

當災難規模超出處置能力而需提升應變層級時，以現行的災難應變介面，會產生一場更大的災變 -以SARS中的衛生局為例 - 現行災難應變架構以局處部會為主政 當災難規模超出處置能力而需提升應變層級時，以現行的災難應變介面，會產生一場更大的災變 -以SARS中的衛生局為例 -

處理的模式

指揮體系(ICS)之建立 與 Paper Plan Syndrome

原則需訂定

災難應變體系 (Disaster Response System) 之 理想層級與橫向界面

災難應變系統 (Disaster Response System) 不同於 緊急醫療救護系統 (Emergency Medical Service System) 是否需要 DRS

災難應變體系 (Disaster Response System) 專職小組 VS 諮詢小組

災難應變體系 (Disaster Response System) 不同於 災難醫療體系 (National Disaster Medical System) 是否需要NDMS

災難醫療體系 (National Disaster Medical System) 專職小組 VS 諮詢小組

災難醫療體系 (National Disaster Medical System) 主動 VS 被動

ICS vs CDMS 利用災變化危機為轉機 利用ICS重整現有系統 明確角色與權責的定位 分期規劃災難應變 減災(mitigation) 整備(preparedness) 救災(operation) 復建(reconstruction)

每一項工作，都有其四個面向 運輸任務 誰來做 做什麼 需要什麼 如何做

責任 沒有計劃-計劃者負責 沒有教育訓練-督導者負責 沒有執行-執行者負責 沒有評核-督導者負責

計劃的形成 由上而下 vs 由下而上

指揮系統(ICS)在NDMS之角色 四肢— 防疫系統 緊急醫療救護系統 心理重建系統 週邊神經－－資訊系統 中樞神經－－指揮系統 意念－－ 指揮官 循環系統－－後勤支援 運動－－演習

指揮系統之建立 指揮系統—專業人才設計之重要性 回溯過去災難所造成之醫療與公衛之影響並深入瞭解現有救災之資源 參與救援國外現有之災難，從中學習其經驗並加植入本國災難應變系統 訂定我國各層級災難應變系統之組織架構 訂定救災組織各層級之作業內容及作業流程 不預警演習 EIS之前置

指揮系統之建立 立法(Legitimacy) 知識與教育(Knowledge & Education) 變通性(Local variation) 事先共通語言之建立(Coordination based on common language)--不能在現場做Study Skill Level of knowledge Equipment Training program

指揮系統之建立 架構標準化 作業標準化 流程標準化 資訊標準化 教育訓練標準化 人員熟知標準 執行之能力與企圖心

指揮系統之建立 成功之要件 辦理救災指揮官(IC) 訓練課程 每一人員熟悉災難應變體系(DRS)、災難應變計劃(DRP)及救災指揮系統(ICS)(Function familiarity) 明確之角色定位(Clear role definition) 明確之階級制度(Clear hierarchy) 不預警之演習(Practice & drill)

設置各層級之專業救災人員 累積經驗 擬定計劃 整合資源 教育訓練 專業評鑑 全責指揮 成立專職救災機構

ICS之基本概念

災難時如果各單位都把自己分內的工作做好，那麼應變 工作共完成了多少？ 30％ 災難應變所突發的工作需求，大部分都是是跨部門，且有別於日常的例行工作 - 救災工作常態化是重要的目標 -

組織架構要件之一 Unity of Command

組織架構要件之二 Span of Control 太多的人，無法有效管理（3-7人最理想）

Span of Control (以FEMA之EOC為例)

組織架構要件之三 Chain of Command ﹖！ 單一的命令鏈是基本要求

組織架構要件之四 Line and Staff 平衡第一線作戰及支援人員才能發揮戰力

災難應變組織架構的基本需求 須能在多機構參與之情形提供有效的現場指揮 可以在各種的緊急事件中使用 此架構可以適用於各種新的科技 可以迅速地擴展及縮編 定義組織、名詞及程序的基本共通元素 對於現有組織的指揮架構有最少的更動與中斷 必須非常簡單 (Keep It Simple and Stupid)

事件指揮系統 Incident Commander System 重點在做不在說

應用實例 美國FEMA的搜索與救援制度

美國EMS的緊急應變指揮體系

災難應變系統之成敗 決定於 專業與專責之指揮官 建立 災難應變系統

指揮系統 指揮官之個人臨場表現

災難應變体系的再造 就是 政府文化的改革

植入ICS之架構於政府之應變機制 為 當務之急

結論 學術理念為施政之後盾 施政為學術理念之實踐