政策之窗和趨勢會合 賴佩暄、蕭雅文、何威萱、許金益、高宜媛

前言 政策之窗對於計畫的提案者來說是一個很好的機會，政策的創造者必須及早預備好計畫以及相關文件、圖表，免得錯失了機會。 討論重點︰政策之窗為何？包含開啟的時機、出現的頻率、持續的時間、預測和影響等。

一、什麼是政策之窗？它什麼時候開啟？ 1.政策之窗是行動的機會，而這些行動是被賦予主 動權的，且開啟的時間很短暫，所以參與者必須 把握機會。 2. 開啟的窗口會影響議程(decision)的型態。 a. 政府議程(governmental agenda) b. 決定議程(decision agenda) 當窗口開啟時，某個計畫就有機會進入決定議 程，雖然無法保證一定能被制定成法令、政策， 但至少比在政府議程的狀態更為積極。

3. 政策之窗很少開啟，而且停留的時間並不長。僅 管它很難得，然公共政策最主要的改變還是起因於這些機會。 4.在一連串等著被排上決定議程裡的各種項目中，窗口的開啟時常為某些提案建立優先權。參與者把一些項目移動到其他項目之前，是因為他們認為這些被移前的項目比較可能被制定成法律條文。

5.在沒有窗口開啟的條件下，參與者會變成不願意投注心血在不可能開花結果的努力上。很多潛在的議題沒有被提到議程裡，是因為提案者認為它們不值得自己努力去推動。 6.當議題不是非常熱門的時候，提案者會固守於極端的立場。但是當窗口開啟，此議題有很大的立法機會時，為了要加入這場政治遊戲，他們的態度就會比較有彈性，甚至必要時會妥協、讓步。

二、為何窗口會開啟或關閉？ 基本上，政策之窗的開啟是因為政治之流的改變，譬如說任期的改變、黨派的轉變、國會席次的分配、國家情勢的轉變等等。 任期的改變在政策系統裡是最明顯的窗口。提案者可以趁此推動在先前的任期裡沒有機會或屈居劣勢的計畫。 政治人物的汰換。新的國會委員會主席上台、大規模國會成員的改變等因素，都會為那些支持他們的計畫提案者開啟窗口。

4. 當某個問題變的非常迫切時，也會創造機會給那 些提案者去提出針對該問題的解決辦法的計畫。 5. 一旦政策之窗開啟，它不會停留太長的時間。窗 口會因為各種因素而關閉： (1) 參與者可能會覺得在經過決定或制定法律時已 經提出了問題。即使他們沒有這樣做，事實上 一些被採取的動作已經使目前被討論的議題落 幕了。

(2) 參與者可能在採取行動時失敗了。如果他們失敗 了，他們就會不願意投資更多的時間、精力、政 治資本或其他資源在他們的努力上。 (3) 這些推動窗口開啟的事件可能快地逝去。譬如， 危機或焦點事件、人們對於空難或鐵路災難事件 的關心、導致窗口開啟的資源都不會持續很久。 如：蜜月期 (4) 如果人事的調動會開啟窗口，那麼人事也可能會 再次改變。 (5) 窗口的關閉有時候是因為沒有可用的政策選項。

6.「打鐵趁熱」。Anthony Downs的issue-attention cyele認為當機會出現時必須立即採取行動。如果窗口出現，而你卻未採取任何行動，那麼很長時間內窗口不會再次開啟。 如：砍美鐵預算案 7. 問題(在砍美鐵預算案裡，預算被砍就是一個問題)可能長久存在人們的生活裡不會改變，但是如果人們能和它共存，問題的緊迫性就較小。和一開始比較起來，它的性質就越接近「狀況」(condition)而非「問題」(problem)了。

洞察力、評估與惑於評估 窗口的出現或消失存在於參與者的知覺當中。他們可望他未來可能的出現，有時他們則誤判或未能察覺。 ex：健康保險提案。

聯結 在政治流中這些提議是很尋常的。當他們被當作一個迫切問題的解決方案或政治家發現對自己的贊助者有利，他們會突然被提高到政府議程裡。 ex：都市大眾運輸問題 解決方案與問題配對，提議與政治危急聯結，當議程改動時替代方案得以提出，議題的支持者在此時掛勾或推動議案是非常明智的動作。

問題窗口與政治窗口 窗口為什麼開放？答案根據：什麼事件第一時間打開了窗口，並影響他的取向？是什麼造成了議程的改變？ 有時候窗口打開，是來自政府受到某問題的強制施壓。 Ex：中央鐵路系統不敷使用的問題。

問題窗口與政治窗口 政策之流中，更多有利用價值的提議被推薦而關涉政治之流，以致改變了議程。有利的選項以某種方式回應了新的政治情勢，改變了政策議程。ex：失業問題 。 問題窗口與政治窗口是相關的。當一個窗口因問題的壓迫而開啟，若同時面臨政治接受度的考驗，代替方案通常以解決方案的形式促使問題往更好的方向發展。

抓住機會 當一個窗口開啟，支持者會相準最有利時機推出議案。 Ex：管制私人飛機。 當一個窗口打開，解決方案成群湧來。除此之外，戰略家有時會故意超載一個議程挫敗所有的行動。 排開游離不定的，專注於易辨的主題。

貨車出軌事件：1977~78年間，一輛裝載危險化學物品的貨運列車在田納西州的Waverly出軌，這個事件開啟了「政策之窗」－－鐵路國有化與「返回自然」之爭。 解決方案伴隨問題而產生，但結果是難以預期的。

例如一個礦坑意外不但會促進礦坑安全方面的立法，也會連帶促進礦坑工人身體健康方面的立法（如black lung disease）。 故結果視其問題與解決的各種提案的交互作用而定，這當中會有些偶發事件，這些事的發生及其影響視其參與者、選項的可用性、以及「什麼事可以抓住人們的目光」而定。

這種對事件結果的「不可預策」以及「無能為力」造成參與者的兩難。他們擁有某種程度開啟窗戶的自由，但他們在拔開栓子之前必須先捫心自問，他們一旦提出動議，是否願意冒最後無法控制該事件的發展，甚至演變成產生不是他們想要的結果的風險。

所以當議程一旦確定，對於決策過程的控制能力也就失去了（opening Pandora’s box）。故而有時候參與者寧願選擇不去開啟窗戶而不願去冒改變現狀的風險。 匯流的重要 問題和政策本身能建構起一個政治上的議程，然而當三流－－問題、政策、政治－－匯合在一塊兒，就有可能產生決策性的議程。

如果一個選項與問題之流交匯而成為一個解決方案，那麼這個結合也會在政治之流上尋得支持。同樣地，當一個選項被政治家所掌握，它也會成為問題的解決方案。 所以沒有任何一個流有足夠的能力在決策性議程上自成大局。

如果三者缺一（例如解決方案不可行、找不出問題或問題不足以引起注目、或是得不到政治之流的支持），則這項議題便會在決策性議程中消失，如此則大眾的目光也會轉向其他的議題。 （1）許多事情是同時發生的。 （2）這些流有一個匯合點。 （3）各種不同要素會有一部份叢集混合 在一塊兒。

（4）這就形成了一個混合物。

政策企業主 政策企業主（the policy entrepreneur）是造成三流匯合的主因。 我們可以在各個地方發現政策企業主的存在。他們不限於固定的身份地位和政治立場，他們可能是內閣秘書、有可能是議院的議員、有可能是陳情者、學者、華盛頓的律師、或是政府官員。 因此他們是什麼身份地位與他們是否是一位政策企業主並不相關。

政策企業主 在23件案例中，政策企業主在議程推動和進行中扮演重要角色的有15件，而與其不相關者只有3件。 所以政策企業主是決策過程中不可或缺的關鍵角色。

企業主的本領 他們能提出明確的主張。只有大力提出明確主張的人才能在茫茫人海中獲得人們的重視。這需要三個要素：（1）專業能力。（2）良好的口才。（3）處於決策的權威地位。 他們必須在政治人脈與協商方面為人所熟知。 第三，也是最重要的，一個成本的政策企業主必須堅持到底。

企業主與匯流 政策企業主不只是不停推動議案而已，他們也在等待政策之窗的開啟。在等待時機到來的過程中，他們同時也扮演著推動三流交匯的重要角色。

他們隨時處於待命狀態，因為政策之窗什麼時候會打開沒有人知道。他們必須在政策之窗打開前提出他們確切的理念、專業意見、以及提案。若不如此，一旦政策之窗突然打開，他們將顯得手足無措。

任何的危機都有可能是轉機。只要能把握住政策之窗打開的機會。 當問題抓住了重要人士的目光，參與者便要提出相關的提案鉤住問題，儘管這些提案的鼓吹最初與這些新問題之間沒什麼關係，但他們還是得辯稱它們就是解決的方案。

政策企業主扮演的就是將三流匯合的角色，他們將解決方案鉤住問題、把提案鉤住政治勢頭、把政治事件鉤住政策問題上。 沒有了政策企業主，三流就可能沒有匯合的機會；沒有他們的支持，良好的理想便會停滯不前；沒有了解決方案的提出，問題永遠不會被解決；沒有了創造性與先進的提議，政治事件也將不再重要。

關聯 政策企業主在問題、政策、以及政治上所扮演的角色有著許多關聯性。 首先，它讓我們了解到關於「個人」和「整體結構」的爭議。當我們想了解一個轉變，社會科學家會傾向從整體結構的角度來看，而新聞記者則會傾向強調個人在某時某地的重要性。然而這兩種看法都是正確的。

暗示含義 首先，它引起個人和制度爭論的對抗。 第二，企業主利用所特別扮演的角色，使用兩種不同類型的活動而加入這重要的主流趨勢而特別引起注意。 第三，有創意的過程提升了創造力。週期性，評論要求政府在做決定時要更有制度化 。 最後，我們不應該將這些企業家描寫的如超人般的聰明。 。

政策之窗的發生 為了擠上議程表上的位置而競爭 許多潛在的議程項目是非常有價值可以被認真的考慮進去，然而他們大部分並沒有在政府的政策議程內提出，因為他們在商業團體的壓力下而被擠到一邊。

政策之窗的發生 這些議題被排在表決的時間上，較緊急的項目擠下較不緊急的項目。當比較重要的項目沒有得到決定者的關注，不重要的項目便明顯的在議程上被提出。

政策之窗的發生 當一個答覆者回答，當被問到為什麼福利改革和國家健康保險無法被考慮在同一時間，“這兩者必須經由同一國會委員會及同一個部門和部門內相同的人員來通過。而處理這些事情的途徑，唯一能做的就是馬上通過。”

政策之窗的發生 ”而人員被限制由位居中央政府官員要職的人來使用。在一個執行的分支部門，一些重要法案要通過障礙較困難。“部長能照顧的事情就只有這麼多，而且很多事都要和他的時間競爭，”這是一個高層的公務員所觀察到的。

政策之窗的發生 另外純粹是被限制在時間及處理的能力上，策略上的考慮也是限制一些參與者所提的法案。他們每一個都有政治資源和節省這些資源。他們的資源是有限的，他們無法馬上立即使用這些。

政策之窗的發生 根據一些觀察者在成本議題的觀察上，被考慮排除在提案外的都是成本昂貴者，假如他們是較節省成本或較合理的成本就會被拉進提案內。 議程在某些時候可以擴大也可以和某些人簽定時間。當在改革廣泛流行的期間，如1932-36或1965-66之時，政府的體系處理很多議案甚至比和平時期還多。

政策之窗的發生 另一種機制是擴大議程的專業化。議程是限制法案通過瓶頸的狹窄管道的這種程度，而許多項目還是可經由旁門通過。 越特殊的議題越需要專家處理，這意味著這些專家可以立即處理這些問題。然而，一些普通議題必須在一個官僚內由像瓶頸般過濾通過，或必須由委員會轉送至立法機關，這意味著一些一般的議題是被限制的。

預測之窗 首先，在時間表上一些正常的需求產生了窗口的打開：更新、預算週期和平常的報告和演說。許多政府的計畫在特定的時間到期，而必須重新授權。 當被問到為什麼特別注意一件事而不是另一件時，就如一個參議院委員會的人員說：「十次有九次我們忙於即將到期的立法，我知道這是不能受到鼓勵的，但坦白說這是事實。」

預測之窗 如一位被任命的政治人物對保健人力是如此說的：「我知道它將會出現，那是預測，但這議題的出現與這更新有相關，而絕對不需要預測。」因此知道當這議題出現時，工作人員、利益團體、官員和其他可能增加的對策、修正、變更和這些年的提案，等待這更新的時刻來提出。

預測之窗 所以更新變成是一個政策窗口，而給企業家各種不同聲明的機會來提出他們的觀點，提出他們的問題和推動他們的法案。他們不需要去影響議程，因為他們知道更新就是為他們而做的。反而，他們只需要準備好而來等待更新時刻的到來。

預測之窗 不僅這時間表鼓勵模式之間互相比較，它也更可能相互投贊成票。一位公路委員會的人員如此說：「當它們提出在不同的時間，當公路提出時大眾運輸的民眾即跳進公路來贊成，當大眾運輸提出時公路的民眾即跳進大眾運輸來贊成。將它們放在同一週期，而每一個都在法案裡得到好處，或許可以避免一些衝突。」

預測之窗 像機械般一樣，每一年預算都會得到相當關注，企業主都排隊參與這個過程以便有機會來影響預算款項。例如，美國總統的國會演說是一個經典的垃圾桶。政府的所有機關，在白宮的人員，利益團體和其他為了這個演說而競爭。當提到他們的特別問題和法案時，即使只是受限於一兩個句子，也會更增加他們的關心。 學者和從業者同樣都講到鐘擺效應。其中一個是擺在改革時期和靜止之間，另一個則是在國家的傾向上，擺動在自由和保守之間。

預測之窗 就如一個觀察者是如此描述的，「有一個信念就是在我們這社會上的放縱政策，而這也正是再尋找、補償、儉省、樸素的美德和自給自足的時候。」或者如另一位所說的，「在政策內就如在物理學內，每一個動作就會促成一個反應。」

不可預測之窗 高宜媛

Spillovers〈一連串事件的連鎖反應〉 說明 Spillovers〈一連串事件的連鎖反應〉 I.建立起法則 II.一連串事件的影響對於接著而來的領域 III.Spillovers 的力量 結論

說明 問題←→解決之道←→政治氣氛 意外發生的

政府的政策最後都是沒有結論的。有時候他的失策會導致一種似是而非的狀況，有時候會改變政策的方向或變到另一種路線之中。是社會的壓力讓你認知到的。但是他們的出現僅僅是”意外”。

為何會出現這一種Idea? 作者無法說明〈觀察〉→沒有規則的 機會 沒有規則的定義→不是擲骰子〈機率〉 I.預算 II.社會大眾接受的程度

這三種元素的重要性 讓計劃在議程種有較高的地位 三種元素與機會的結合 危機→政治因素〈政治決策〉 ※有可能造成失敗 I.時間危機〈飛機失事.賓夕法尼亞州中心的衰敗,阿拉伯石油禁止輸出 〉 II.無法控制 卻可以預測

具備上述元素? 良好的政治手段 ※例:排水道的經費

Spillovers Ernest Haas 的特殊語法: 描述一連串發生的事件 利用一個已經給予的window,他有時候會建立起一 套規則,指引在某依範圍內未來政策的決定。先例也有可能從一個領域中影響到緊接而來的決定。

建立起一套原則 政策的改變是循序漸進 並非有大改變才會改變政策方向

一連串事件的影響對於接著而來的領域 一但建立先例 ※航空業. 為什麼事件會一連串發生? ※Jack Walker 的論著 改變的快速 立法跟政治環境合併

他們的工作 找適當的環境 可利用的合併 適當的範疇來爭論解釋

Spillovers 的力量 早期的成功會造成的影響 ※撤銷管制規定. 另一個觀點

結論 批判性的時刻 政策之窗的開啟 連結的政策跟決策是特殊的 計畫的可行性 領域的成功會帶來另一個領域的成功性