跨太平洋夥伴協定下之菸草控制爭議與規範初探

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1 跨太平洋夥伴協定下之菸草控制爭議與規範初探
楊培侃 2016/3/12 第十六屆國際經貿法學發展學術研討會 國立政治大學商學院

2 大綱 壹、前言 貳、菸草貿易與投資爭議與規範 參、TPP協定談判過程之菸草控制議題 肆、TPP協定第29.5條菸草例外規定 伍、結語
美國菸草提案（例外模式） 馬來西亞菸草提案（除外模式） 肆、TPP協定第29.5條菸草例外規定 伍、結語

3 前言 菸草產品（菸品）的特性 菸品控制與自由貿易本旨上的衝突 WHO菸草控制框架公約（FCTC）之角色 國際貿易架構下的菸品地位
TPP協定首次將菸草控制議題納入貿易協定 美國2012年5月第一次菸草提案 最終文本第29.5條（例外與一般規定專章）

4 菸草貿易與投資爭議 菸草貿易爭議 菸草投資爭議 美國特別301條款 GATT：泰國—菸品案 WTO：美國—丁香菸品案、澳洲—菸品素面包裝案
Philip Morris v. Uruguay (2010) Philip Morris v. Australia (2011)

5 WHO/FCTC架構下的因應 FCTC草擬與談判初期（1999~2003） FCTC正式生效之後（2005~） 不納入「健康優於貿易」之文字
締約方會議(COP)仍有意處理 COP6（2014）作成兩項決議 馬來西亞提案（菸草控制與貿易、投資協定之關係） 烏拉圭提案（菸草爭端解決機制） 阻力仍大、進展有限

6 TPP協定對菸草控制的影響 協定前言（商業利益） 投資專章（企業社會責任） 智慧財產權專章（商標權） 市場進入專章（關稅減讓）
合作與能力建構、法規調和透明化專章（利害關係人、私部門與產業角色、法規影響評估等） 1. Preamble : “The Parties to this Agreement, resolving to: … ESTABLISH a predictable legal and commercial framework for trade and investment through mutually advantageous rules; …”

7 威脅態樣 貿易或投資協定對菸草控制的威脅態樣，影響各國菸草控制之意願與成效 被迫使用爭端解決機制之威脅 可能違反貿易與投資實質義務之潛在威脅
政府對政府：撤銷菸草控制措施 投資人對地主國：鉅額損害賠償 可能違反貿易與投資實質義務之潛在威脅

8 TPP協定：美國菸草提案 例外模式（Exception Approach） 背景緣起與提案動機 前後兩次提案 因應國內菸草控制立法
呼應國際間落實FCTC之成果與發展 提供日後國內管制菸草之彈性 前後兩次提案 2012年5月（第12回合，美國） 2013年8月（第19回合，汶萊）

9 兩次提案之內容 2012年5月(pro-health) 2013年8月(pro-trade) 菸草特定例外 一般例外 菸草獨特性
未提及菸草獨特性 關稅逐步調降或消除 消除關稅 產地中立、科學基礎之菸草控制措施可豁免部分貿易規範（但保留國民待遇、徵收補償、與透明化義務） 為保護人類生命或健康所必要之菸草控制措施可豁免 無爭端解決事前協商條款 有爭端解決事前協商條款

10 兩次提案之比較 相同處 相異處 例外模式（菸草例外，有別於馬來西亞的除外模式） 均適用市場進入（消除關稅障礙） 特別例外v.一般例外
菸草獨特性 例外條款適用之要件標準不同 爭端解決事前協商程序之有無 有無明示保留例外條款適用之範圍

11 反對美國菸草提案之論點 1. 例外模式未能充分確保菸草控制措施之採行以維護公共健康。 2. 第二次菸草提案無法彰顯菸草產品的獨特地位。 3.菸草適用於關稅減讓將增加國外市場的菸草販售及消費。 4.未將菸草排除適用投資專章，TPP協定之締約國將面臨投資人利用投資保障規定主張權利之威脅。 5.菸草控制措施適用於一般例外規定之TPP協定章節範圍不清。

12 反對美國菸草提案之論點 6.一般例外之門檻過高不利於彈性採取菸草控制措施。 7.訴訟結果的不確定性及訴訟成本造成國家採取菸草控制措施的寒蟬效應。 8.美國菸草提案違反聯邦政府第13193號行政命令及國會Doggett修正案。

13 TPP協定：馬來西亞菸草提案 除外模式（Carve-Out Approach） 2013年8月（第19回合，汶萊）
反對馬來西亞提案之論點 1. 對菸草以外其他爭議產品產生保護主義之滑坡（slippery slope）效果。 2. 藉由課徵菸品內地稅等替代措施，亦可提高菸品價格、減少菸草需求。 3. 菸品完全除外的範圍過廣可能造成意想不到的負面外溢效果。

14 例外與除外模式之差異 Exception approach Carve-out approach
本案有無理由之實體裁決Issue on the merits: a substantive ruling must be made by the tribunal. Higher cost of litigation proceeding 管轄權有無之程序裁決Issue on jurisdiction: if no jurisdiction, no more litigation and preclude any liability for trade violations 實體抗辯（訴訟成本較高）Affirmative defense: has to weigh and balance factors so the outcome is uncertain 程序抗辯（訴訟成本較低）Procedural defense: legal requirement for a dispute, outcome is more certain 被控訴國（或地主國）Burden of proof is on defendant to justify its tobacco measures 控訴國（或投資人）Complaint has to persuade the tribunal that it has jurisdiction despite tribunal having the power to decide

15 其他可能替代方案 1. 菸草特定之例外模式 （1）自我判斷例外（Self-judging Exceptions） （2）明訂得適用一般例外條款之章節規範 （3）放寬菸草控制措施及其目的間關連性之門檻標準 2. 部分除外（Partial Exclusions）或保留（Reservation） （1）不同形式的部分除外 （2）保留 3. 爭端解決之程序機制（或和平條款）

16 TPP協定第29.5條菸草例外規定 「締約方可選擇拒絕享有依據第9章（投資）第B節規定有關對其所採菸草控制措施所為控訴之利益。倘該締約方做此選擇，該項控訴不應依第9章（投資）第B節之機制提出仲裁之申請。倘該締約方在提交第9章（投資）第B節之仲裁程序開啟前並未選擇拒絕時，則該締約方得在仲裁程序進行中選擇拒絕享有此項利益。為臻明確，倘締約方就前述有關控訴選擇拒絕享有前開章節部分之利益時，則任何與此有關之控訴應予駁回」。 art : “A Party may elect to deny the benefits of Section B of Chapter 9 (Investment) with respect to claims challenging a tobacco control measure of the Party. Such a claim shall not be submitted to arbitration under Section B of Chapter 9 (Investment) if a Party has made such an election. If a Party has not elected to deny benefits with respect to such claims by the time of the submission of such a claim to arbitration under Section B of Chapter 9 (Investment), a Party may elect to deny benefits during the proceedings. For greater certainty, if a Party elects to deny benefits with respect to such claims, any such claim shall be dismissed.”

17 規範內容 得不適用投資人與地主國爭端解決機制
範圍限於ISDS機制（第9章第B節），投資保障規定（如國民待遇、最惠國待遇、公平與公正待遇與徵收補償等）仍應遵守 限於地主國行使此權利，投資人無此權利 由地主國單方行使即可，無待投資人之同意 如地主國於仲裁程序進行中行使此權利者，仲裁庭得駁回投資仲裁之請求

18 註腳12 「為臻明確，本條並不減損：(i)第9.15條（利益之拒絕）之運作，或(ii)締約方就有關菸草控制措施基於第28章（爭端解決）所享有的權利」。 不受本條規定影響之權利範圍 TPP協定第9.15條利益之拒絕 TPP協定第28章爭端解決機制：菸草控制有關爭議仍不排除適用「政府與政府間」的爭端解決機制 art. 29.5, fn. 12 :“For greater certainty, this Article does not prejudice: (i) the operation of Article 9.14 (Denial of Benefits); or (ii) a Party’s rights under Chapter 28 (Dispute Settlement) in relation to a tobacco control measure.”

19 註腳13 1. 產品之管制與執行措施 2. 限於菸草製品，不含菸葉
「菸草控制措施係指締約方所採有關菸草製品（包括以菸草製造或從菸草衍生的產品）的生產、消費、行銷、標示，包裝，廣告，銷售，促銷，販售，購買或使用的措施，以及執行措施，例如：檢查、紀錄和報告的要求。為臻明確，有關菸葉的措施，如該菸葉並非由菸品製造者所持有，或並非構成前開菸草製品之一部分者，則非本條所稱之菸草控制措施」。 1. 產品之管制與執行措施 2. 限於菸草製品，不含菸葉 art. 29.5, fn. 13 : “A tobacco control measure means a measure of a Party related to the production or consumption of manufactured tobacco products (including products made or derived from tobacco), their distribution, labeling, packaging, advertising, marketing, promotion, sale, purchase, or use, as well as enforcement measures, such as inspection, recordkeeping, and reporting requirements. For greater certainty, a measure with respect to tobacco leaf that is not in the possession of a manufacturer of tobacco products or that is not part of a manufactured tobacco product is not a tobacco control measure.”

20 第29.5條之問題與評析 規範評價（正面v.負面） 潛在問題 1. 例外或除外模式？ 2. 自我判斷條款？ 3. 何謂拒絕之利益？ 4. 是否包含電子煙或菸品器具之管制措施？

21 楊培侃 政大國際經營與貿易學系 E-mail:pkyang@nccu.edu.tw
報告完畢 敬請指教 楊培侃 政大國際經營與貿易學系