第一章 行政法之基本概念 楊智傑

行政之特徵 1.行政是廣泛、多樣、複雜且不斷形成社會生活的國家作用 2.行政是追求公共利益的國家作用 3.行政是積極主動的國家作用 4.行政應受法的支配 5.行政的運作應注重配合及溝通 6.行政系做成具體決定的國家作用

行政之種類 以行政行為的態樣加以區分 以行政手段對人民法律效力加以區分 公權力行政（高權行政） 私經濟行政（國庫行政） 干預行政 給付行政 計畫行政

公權力行政（高權行政） 1)意義：指國家居於統治主體適用公法規定所為之各種行政行為。其範圍甚為廣泛，人民與國家或人民與地方自治團體間之權利義務關係事項，均屬公權力之對象。 2)所使用之行政作用方式如命令、行政處分、行政契約、或地方自治規章等，為行政作用中最主要的地位。

私經濟行政（國庫行政） 意義：國家非居於公權力主體地位行使其統治權，而處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。這種行政使國家行政得以私法的法律行為，和人民立於平等的地位，來直接達成，或間接輔助達成國家之任務。例如，國家可以透過私法的買賣方式，取得私人土地，來建築軍事基地、學校及公路。

區別實益 爭訟程序之差異 人民受損害之賠償 行政執行不同 行政程序法之適用

干涉行政（干預行政、侵害行政） 指行政機關為達成下命、禁止或確認之效果，所採取之抽象或具體措施，以及必要時所使用之強制手段 例如稽徵稅捐、徵收土地、徵召役男、各種警察處分及行政執行之處置等，均屬典型之干涉行政。

給付行政 意義：指有關社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服務等措施而言。 (1)供給行政 (2)社會行政 (3)助長行政 (4)資訊行政

干涉行政與給付行政區別實益 在於二者受法律羈束程度之不同 給付行政並非限制相對人之自由與權利，故法律保留原則之適用不若干涉行政嚴格，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義， 在干涉行政範圍內則應有法律明文之依據，行政機關始能作成行政處分。

計畫行政 意義：為達成行政上之預定目標（包括抽象的精神建設或具體的創新之事實狀態），於兼顧各種利益之調和以及斟酌一切相關情況下，準備或鼓勵將各項手段及資源作合理運用之一種行政作用。

行政受法律的拘束 構成要件 法律效果 判斷 原則上不能任意判斷 但例外有判斷餘地 裁量 原則上可自行選擇法律效果，有裁量權 例外裁量權限縮至零

判斷餘地 關於考試成績之評定（釋字319） 高度屬人性事項之判斷 由社會多元利益代表所為之決定 專家所為之判斷 由獨立行使職權之委員會所為之決定 行政機關預測性或評估性之決定 具有高度政策或計畫性決定

釋 字第 319 號 考試機關依法舉行之考試，其閱卷委員係於試卷彌封時評定成績，在 彌封開拆後，除依形式觀察，即可發見該項成績有顯然錯誤者外，不應循 應考人之要求任意再行評閱，以維持考試之客觀與公平。考試院於中華民 國七十五年十一月十二日修正發布之「應考人申請複查考試成績處理辦法 」，其第八條規定「申請複查考試成績，不得要求重新評閱、提供參考答 案、閱覽或複印試卷。亦不得要求告知閱卷委員之姓名或其他有關資料」 ，係為貫徹首開意旨所必要，亦與典試法第二十三條關於「辦理考試人員 應嚴守秘密」之規定相符，與憲法尚無牴觸。惟考試成績之複查，既為兼 顧應考人之權益，有關複查事項仍宜以法律定之。

釋字319（三位大法官不同意見書） 一 國家考試之評分專屬於典試委員之職權，此項評分之法律性質有認為 行政機關裁量權之行使者（註一），亦有認為屬於行政機關適用不確 定法律概念之「判斷餘地」(Beurteilungsspielraum）者。無論從裁量之理論或不確定法律概念之見解，典試委員之評分應受尊 重，其他機關甚至法院亦不得以其自己之判斷，代替典試委員評定之 分數。因依典試法規定，國家考試之評分權賦予典試委員而不及於他 人。

委員組成就一定是專業判斷？ 釋字462教師升等 大學系所評鑑

行政機關有多大裁量空間？ 釋字426（以使用油料為唯一基準？） 釋字423（以到案時間為唯一基準？） 釋字511（到案時間不是唯一基準）

釋 字第 426 號 空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權 訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。 惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途 自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標 準，亦為憲法之所許，上開法條之授權規定，就空氣污染防制法整體所表 明之關聯性意義判斷，尚難謂有欠具體明確。又已開徵部分之費率類別， 既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「空氣污染防制基金」加以 列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，與憲法尚無 違背。有關機關對費率類別、支出項目等，如何為因地制宜之考量，仍須 檢討改進，逕以法律為必要之規範。至主管機關徵收費用之後，應妥為管 理運用，俾符合立法所欲實現之環境保護政策目標，不得悖離徵收之目的 ，乃屬當然。

釋字426（續） 空氣污染防制法所防制者為排放空氣污染物之各類污染源，包括裝置 於公私場所之固定污染源及機動車輛排放污染物所形成之移動污染源，此 觀該法第八條、第二十三條至第二十七條等相關條文甚明。上開收費辦法 第四條規定按移動污染源之排放量所使用油 (燃) 料之數量徵收費用，與 法律授權意旨無違，於憲法亦無牴觸。惟主管機關自中華民國八十四年七 月一日起僅就油 (燃) 料徵收，而未及固定污染源所排放之其他污染物， 顯已違背公課公平負擔之原則，有關機關應迅予檢討改進，併此指明。

釋字423 空氣污染防制法第二十三條第一項規定：「交通工具排放空氣污染物 ，應符合排放標準。」同法第四十三條第一項對違反前開規定者，明定其 處罰之方式與罰鍰之額度；同條第三項並授權中央主管機關訂定罰鍰標準 。交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通 知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據 ，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰 鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高 罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關 裁量權之行使。又以秩序罰罰鍰數額倍增之形式而科罰，縱有促使相對人 自動繳納罰鍰、避免將來強制執行困擾之考量，惟母法既無規定復未授權 ，上開標準創設相對人於接到違規通知書起十日內到案接受裁罰及逾期倍 增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本 解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。

釋字511 為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保道路交通安全，道路交通 管理處罰條例對違反該條例之行為定有各項行政罰。同條例第九條第一項 規定應受罰鍰處罰之行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，得於十 五日內逕依各該條款罰鍰最低額，自動繳納結案。依同條例第九十二條授 權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十一條第一 項及第四十八條第一項僅係就上開意旨為具體細節之規定，並未逾越母法 之授權，與法律保留原則亦無違背，就此部分與本院釋字第四二三號解釋 所涉聲請事件尚屬有間。

釋字511 至上開細則第四十一條第二項規定，行為人逾指定應到案日期後到案，另同細則第四十四條第一項規定，違反道路交通管 理事件行為人未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決者，處罰機關即一律依標準表規定之金額處以罰鍰，此屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量基準，其罰鍰之額度並未逾越法律明定得裁罰之上限， 且寓有避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，亦非法所不許 。上開細則，於憲法保障人民財產權之意旨並無牴觸。至行為人對主管機 關之裁罰不服，法院就其聲明異議案件，如認原裁決有違法或不當之情事 ，縱行為人有未依指定到案日期或委託他人到案者，仍得為變更處罰之裁 判，乃屬當然。

行政法之概念 行政法之意義 行政法為國內法 行政法為公法 行政法乃是以國家行政權為規範對象的法規 行政法乃是規定行政組織、職權、作用、業務及爭訟事項的法規 行政法乃是有關行政權是法規的總稱

公法私法如何區分 1.利益說 2.從屬說 3.舊主體說 4.新主體說（特別法說） 輔助判斷 傳統說：某類事件究屬公法抑私法性質，除法律有新規定或出現變更往例之司法判解外，皆遵循約定俗成之規範。 事件關聯說，指某一事件中一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，事件整體均視為公法關係。

公法與私法之區別實益 1.中央與地方權限之分配 2.基本權利之適用 3.行政程序法之適用 4.行為方式 5.法律救濟途徑 6.國家賠償 7.強制執行 8.功能與原則

聘任之教師是否為公法關係？ 1.否定說：聘任之教職員為私法關係（參照院字第311號及院解字第2986號），中學以上教員與國家關係為私法關係（院解字2928，40台上1890）

聘任之教師是否為公法關係？ 2.肯定說：教育部90.11.6台(90)人(二)字90148219號書函：關於各級公立學校依教師法等關規定所定之教師聘約或聘書，究否屬於行政程序法第135條以下之行政契約或私法契約疑義，經法務部函釋，早期實務上見解多認係屬私法上契約關係（司法院院解字第2928號解釋），此乃因行政契約尚乏明文規定，且行政訴訟類型不完備，本件疑義，如參照前揭說明及學界多數見解觀之，似應解為公法關係，屬行政契約之一種；惟具體個案如有爭訟時，仍應以法院之見解為準。

私立學校教師和學校的關係 解聘是公法事件還是私法事件？

釋字89 「查台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，係政府為扶植自耕農而將公有耕地放領於耕作人私有耕作，其是以承領，承領人本可自由選擇，並非強制，其放領行為屬於代表國家與承領人訂立私法上之買賣契約（下略）。」 現已遭抨擊推翻

釋115 依政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，人民僅得依行政 救濟程序請求救濟，不得以其權利受有損害為理由，提起民事訴訟，請求 返還土地。普通法院對此事件所為之相反判決，不得執行。 耕者有其田條例所為之徵收與放領為公法關係

釋128 行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。 依三七五減租條例第十九條所生之耕地准否收回之核定與調處，屬公法事件

雙階行為理論 在行政私法領域，尤其在經濟輔助之場合，國家機關決定是否給予人民輔助，如低利貸款、補貼等是一種行政處分，即公法行為，於決定後國家機關為履行其輔助行為，與人民所產生之關係，為私法關係。依此理論，有學者認為依耕者有其田條例所為之徵收土地行為係公法行為，後放領給佃農係私法行為。

釋540 對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售、出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。

（釋540理由書） 雙階理論之應用 「至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。」

釋518 農田水利會所屬水利小組成員間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使用，基於台灣農田水利事業長久以來之慣行，係由各該小組成員，以互助之方式為之，並自行管理使用及決定費用之分擔，適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。

釋字第五九五號解釋 　　 勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」（以下簡稱墊償管理辦法）第十四條第一項前段規定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權 (以下簡稱工資債權)」

釋字第五九五號解釋（續） 據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權。

釋字595協同意見書 民事法院法官就其受理之訴訟事件，認係公法上爭議，而應由行政法院審理者，經闡明法 院就審判權所為之判斷後，若原告請求法院將事件移送至行政法院，法院應類推適用 民事訴訟法第二十八條第一項規定，以裁定將該訴訟事件移送有審判權之行政法院審 理，僅在原告仍堅持請求民事法院就同一訴之聲明而為裁判，始得依民事訴訟法第二 百四十九條第一項第一款以裁定駁回；反之，行政法院就其受理之訴訟事件，認係私 法上爭議，而應由民事法院審理者，亦應於當事人請求移送民事法院時，類推適用民 事訴訟法第二十八條第一項規定，將該訴訟事件移送有受理權限之民事法院審理，不 得因該訴訟係私法上爭議而逕以裁定駁回。受移送之法院於移送之裁定確定後固應受 其羈束而不得再行移送，惟該法院就其受理訴訟之權限，如與移送法院之見解有異時 ，當然仍得以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋

行政法之種類 以行政權主體 以行政權作用的性質 以行政權作用的對象 以法規適用時期 國家行政法 自治行政法 積極行政法 消極行政法 外部行政法 內部行政法 以法規適用時期 平時行政法 戰時行政法

行政法與憲法之關係 一、憲法對行政法之指導原則 二、行政法對憲法之從屬性 三、行政法對憲法之獨立性 民主原則 福利國原則 法治國原則 尊重人民基本權利原則 二、行政法對憲法之從屬性 三、行政法對憲法之獨立性

行政法之法源 成文法法源 憲法 法律 條約 命令 自治法規 不成文法法源 習慣法 司法解釋 判例 行政法之一般原理原則

法源位階理論 1.成文法源：憲法、法律及國際法、命令、自治規章成一金字塔位階 2.不成文法源：位階不固定 3.維也納學派之法律秩序位階理論，上位規範決定下位規範產生之條件，下位規範則為執行上位規範之具體化規定。

地方制度法上自治法規之位階問題 1)經地方立法機關通過之自治條例 2)由各級地方政府（行政機關）訂定之自治規則 3)各級地方政府辦理上級機關委辦事項所定之委辦規則 位階規定：地方制度法第30條

特別權力關係 公法上特別勤務關係 公法上營造物利用關係 公法上特別監督關係

特別權力關係理論的演變 人權理論之重視 基礎關係與管裡關係理論 重要事項理論之興起

特別權力關係演變之趨勢 特別權利關係範圍縮小 涉及基本權利限制者，亦應有法律之依據 許可提起行政爭訟 適用行政程序法？

我國特別權利關係之突破 公務員部分 釋字187、釋字243 學生部分 釋字382

釋 字第 187 號 公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予 之權利，應受保障。其向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證 明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。本院院字第 三三九號及院字第一二八五號解釋有關部分，應予變更。行政法院五十年 判字第九十八號判例，與此意旨不合部分，應不再援用。

釋 字第 243 號 中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為 之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得 行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審 及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、 再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之 法理。行政法院五十一年判字第三九八號、五十三年判字第二二九號、五 十四年裁字第十九號、五十七年判字第四一四號判例與上開意旨不符部分 ，應不再援用。至公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分 關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟 ，與憲法尚無牴觸。

釋 字第 382 號 各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分 行為，足以改變其學生身分並損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受 教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政 處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴 願及行政訴訟。行政法院四十一年判字第六號判例，與上開意旨不符部分 ，應不予援用，以符憲法保障人民受教育之權利及訴訟權之意旨。

依法行政原則 法律優越原則 法律保留原則 授權明確性原則（釋字313） 釋字443解釋理由書（階層性法律保留）

釋字313 對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其 處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命 令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始 符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則 雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條 第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規 定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋 公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。

階層化法律保留 釋字443 憲法保留 絕對法律保留 相對法律保留 無庸法律保留

關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保 留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第 三九二號解釋理由書） 而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條 及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得 以法律限制之。 至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與 所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重 而容許合理之差異：

諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守 罪刑法定主義，以制定法律之方式為之； 涉及人民其他自由權利之限制者 ，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時， 其授權應符合具體明確之原則； 若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要 事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或 輕微影響，尚非憲法所不許。 又關於給付行政措施，其受法律規範之密度 ，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或 法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。