政府和社会资本合作（PPP）

什么是PPP 财政部:政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 国家发改委：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 本质：更好提供公共产品和服务 目的：节约成本；提高效率

什么是社会资本 财政部规定“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。 我们理解该规定主要是为了避免PPP项目中引入的合作方都是与本级政府关联度很高的平台或国企，从而使公私合作形式化，但对于非本级政府控制的商业化国企作为社会资本应该是不排斥的。 发改委更是明确国有企业属于合作方范围，只是没有明确“符合条件”的定义，为后续进一步规范留有空间。

PPP在我国的发展历程 一、开创性阶段：20世纪末至2003年。1994年泉州市刺桐大桥项目是我国国内最早采用引入本土民营资本的BOT方式建设的路桥项目，开创了我国以本土民营经济主体为主组建特殊项目公司（SPV），投资基础设施项目建设的先河。 二、现代意义的PPP发展阶段：2003年至2013年。2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》决定明确了允许社会资本进入基础设施和公用事业领域，成为中国形成具有现代意义PPP的重要标志。以北京鸟巢和地铁四号线为代表。 三、新一轮PPP热潮：2013年以后。2013年11月中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于支持非公经济发展、完善市场体系、转变政府职能、深化财税体制改革都有关于政府和社会资本合作的相关论述。2014年11月，国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发〔2014〕60号)中专门提出了“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。随后财政部、国家发改委及各职能部委、各省市也相继出台了一些列PPP文件，PPP在我国开始掀起新一轮热潮。

为什么要推广PPP 1.缓解政府性债务的需求 2.解决城镇化对基础设施的需求 3.满足人们群众对公共服务的需求 4.疏通社会资本投融资渠道的需求

推广PPP的政策依据 1.2013年9月，国务院关于加强基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）要求推进投融资体制和运营机制改革。 2.2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于支持非公经济发展、完善市场体系、转变政府职能、深化财税体制改革都有关于政府和社会资本合作的相关论述； 3.2014年11月，国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发〔2014〕60号)中专门提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。 4.财政部、国家发改委及各职能部委出台的系列文件。如财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）、关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）等。

PPP项目范围 从定义上来说，在完全由公共部门提供公共产品和完全由私人部门提供公共产品两个极端之间的任何一种形式都属于PPP的范畴。 财政部：具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定。 发改委：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。 项目类别包括：新建项目、在建项目和存量项目。

PPP的合作形式 PPP主要分为外包类、特许经营类和私有化类。 PPP 外包类 特许经营类 私有化类 模块式外包 整体外包 BOT TOT PFI为代表的其他形式 完全私有化 私有化类 部分私有化

类型 含义 开发风险 经营风险 融资风险 合同期限 风险 服务协议 采购服务 小 1-2年 小 O&M 运营和维护协议 小 3-5年 PPP合作形式 类型 含义 开发风险 经营风险 融资风险 合同期限 风险 服务协议 采购服务 小 1-2年 小 O&M 运营和维护协议 小 3-5年 DB 设计-建设 小 3-5年 DBMM 设计-建设-维护 小 小 8-15年 LDO 租赁-开发-经营 大 大 小 8-15年 LOM 租赁-经营维护 大 8-15年 LUOT 租赁-更新-经营-转让 大 小 8-15年 BLOT 建设-租赁-经营-转让 小 大 小 8-15年 BTO 建设-转让-运营 小 大 小 20-30年 PUOT 购买-更新-经营=转让 大 大 20-30年 BOOT 建设-拥有-经营-转让 大 大 大 20-30年 DBFM(PFI2) 设计-建设-融资-维护 大 大 大 20-30年 DBFOM 设计-建设-融资运营维护 大 大 大 20-30年 BBO 购买-建设-经营 大 大 大 20-30年 BOO 建设-拥有-经营 大 大 大 20-30年 PUO 购买-更新-永久经营 大 大 永久 BOO永久 建设-拥有-永久经营 大 大 大 永久 大

财政部和发改委并没有对PPP 的具体合作形式做非常严格的限定，主要是对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，另外列举了一些项目运作方式。 从目前各项规范文件的描述来看，在特许经营中，政府和社会资本合作链比较长，双方共担风险、共享收益，而且项目最终要交还给政府。单纯的外包类和最终私有化类，即社会资本过小或过大承担风险的形式，可能都不是我国主推的PPP模式，我国主推的模式应该是特许经营类，以双方共同成立特别目的的公司SPV的合作模式。

PPP模式图

案例：北京地铁4号线 北京地铁4号线全部建设内容分为A、B两部分: A部分主要为土建工程部分，投资额约为107 亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的四号线公司（北京基础设施投资有限公司全资子公司）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。市政府授权主管部门与特许公司签署《特许协议》，授予特许公司4号线项目投资、建设和运营的特许经营权。特许公司与四号线公司签订《资产租赁协议》，在4号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权。特许经营期结束后，特许公司将A 部分项目设施归还给四号线公司，将B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。

PPP项目收益 财政部：1.完全依靠项目用户付费；2.完全由政府支付服务费用；3.部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴。 发改委：1.对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；2.向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”

我国PPP存在的主要问题 一、政府与市场的职能界限不清。政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。 二、我国缺乏关于PPP的法律制度，社会总体信用环境较差，增加了社会资本的交易成本和运作难度。 三、PPP模式较为单一，项目运营周期较短。 四、没有实现合理的风险共担。 五、配套政策不完善，基层和社会资本积极性不高。 六、PPP 现有融资渠道不足。

“多方共赢”的前提 一、必须以政府适当有效的监管为前提 ； 二、制定适当的风险和收益分配机制 ； 三、引入具有关键性互补优势的社会资本 ； 一、必须以政府适当有效的监管为前提 ； 二、制定适当的风险和收益分配机制 ； 三、引入具有关键性互补优势的社会资本 ； 四、必须以强有力的法律体系和制度作为保障 ； 五、需要相对发达的金融市场给予融资支持 。

我市PPP项目管理内容 一、项目储备。 二、项目审定。 三、项目实施方案。 四、项目采购。 五、项目合同。 六、项目执行。 七、项目评估。 八、项目移交。 九、项目终止。

财政部门职责 一、设立PPP中心，作为PPP项目的管理机构，负责统筹管理项目，具体做好PPP项目的规划指导、融资支持、咨询服务、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等工作。 二、负责项目财政承受能力评价，安排调度PPP项目所需资金。

总结 PPP是一项系统、复杂的工程，搞好PPP，不仅需要认真学习、落实和利用好中省的各项政策，也需要财政、国资、住建、交通等部门以及财政部门内部的密切配合，才能让PPP项目真正在我市生根落地，发挥PPP项目的应有作用，推动我市基础设施建设和公共服务供给。