第八章 行政法

近代契约论认为人类最初生活在没有国家和法律的自然状态中，由于自然状态存在种种不便，人们便联合起来订立契约，成立国家，以便更好地实现自然权利。 契约论的基本理念就是：政府来自于原始人类的原始契约，它虽然掌握着治理社会和人民的权力，但不能违背和超越这一原始契约规定权利和义务关系。

学习目的： 1．了解行政法的地位和原则、行政主体、行政行为、行政程序、行政责任的概念； 2．明确行政许可、行政处罚、行政补偿、行政赔偿、行政复议的构成要件、实施主体、适用范围、补偿标准。

第一节 行政法概述 一、行政法的概念、分类与特点 （一）行政法的概念 行政法是指调整在公共行政过程中所形成的各种社会关系的法律规范的总称。

1．行政法是调整公共行政的法律 2．行政法是配置、规范行政主体行政权的法律。 （权力合理配置） 3．行政法是确认、保障行政相对人在公共行政中权益的法律。 4．行政法是一系列行政法律规范的总称。

例题：下述社会关系中属行政法调整范围的是（　　）。 A: 各社会组织内部的管理关系 B: 行政机关缔结买卖合同而形成的关系  C: 法律法规授权的组织行使某一行政管理权所发生的社会关系  D: 行政机关与相对方当事人之间发生的民事关系

（二）行政法的分类 1．行政组织法、行政活动法与行政救济法 2．行政实体法与行政程序法。 3．一般行政法与部门行政法。

（三）行政法的特点 1．范围的广泛性。 2．规范的综合性。 3．内容的变动性。 4．效力的层次性。

二、行政法的地位与作用 （一）行政法的地位 在现代国家的法律体系中，行政法具有重要地位。它是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一。

（二）行政法的作用 1．支持和保障公共行政的有效开展。 2．规范和控制行政权。 3．保障个人自由和权利。 4．促进经济和社会的发展。

R市与Y市之间的高等级收费公路建成通车后，收费较高；R市的许多单位出于节省公路通行费的考虑，其车辆在R市与Y市之间跑运输时仍多在原先那条旧公路上行使。有关方面（主要是该高等级公路经营管理公司及其主管部门）认为这是“肥水”流失。几个月后，在R市一侧的旧公路沿线一下子出现了多个交通安全和车辆卫生检查站。这些由当地乡镇临时聘用人员组成的检查站的工作出奇的严格，过往车辆几乎车车必查，个个遭罚，而且常常被耽误很多时间，罚款标准也非常混乱和离谱；

于是本来跑旧公路的许多车辆也只好改走收费高的高等级公路。后来，上级清查组根据群众反映的情况对此调查后查明：那些交通安全和车辆卫生检查站之所以“胆大妄为”，是因为其公路检查行为是受R市交通行政管理机关委托进行的，罚款也与之分成；而R市交通行政管理机关之所以要委托设卡，是该高等级公路的有关方面对其做工作的结果。在查明结果的基础上，上级清查组作出以下处理决定： （1）责令R市交通行政管理部门限期整改；（2）已经收缴的罚款全部上缴国库；（3）将有关负责人和具体责任人员送交人事监察部门追究其法律责任。

三、行政法的基本原则 1．行政合法性原则 2．行政合理性原则 3．行政应急性原则

第二节 行政主体 一、行政主体概述 （一）行政主体的概念 第二节 行政主体 一、行政主体概述 （一）行政主体的概念 行政主体是指依法享有国家行政职权、能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。 （思考：现实中乱罚款，乱收费的情况）

2011年国家公务员报考火热

终于突破百万了！昨天是2011年国家公务员招录网上报名的第9天。截止到晚上8点，通过审核人数已经突破100万人。仅昨天一天，就有近20万人新加入“考碗大军”的行列。而竞争最激烈职位，通过审核人数也达到了3914:1，接近4000人争抢一个职位。 ——10月24日《扬子晚报》

行政机关 行政主体 法律法规授权的组织

案例： 1996年，学生王某在宿舍私用电炉煮饭，失火，人伤物损。因为违反了学校规定，故被记大过，学校相关部门依学校规定对其给与1000元的“行政处罚”，王某学习行政处罚法后发现，学校行政部门不是国家行政机关，没有资格“行政处罚”，因此要求退回赔偿，并申诉到省教育厅。 （学校可以处罚，但不能以行政处罚的名义）

理解： 1、行政主体是组织，但不是个人。（以**名义） 2、拥有国家行政职权的组织 权 3、能够代表国家行使行政权力 名 4、行政主体能够独立参加诉讼 责

国务院机构设置      一、 中华人民共和国国务院办公厅     二、 国务院组成部门（２８个）：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、公安部、中国人民银行、审计署等。     三、 国务院直属特设机构：国务院国有资产监督管理委员会。     四、 国务院直属机构：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、等。     五、 国务院办事机构：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。     六、 国务院直属事业单位：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、等。

书本（一）到（五）是中央机关与机构 （六）（七）是地方机关与机构 非政府组织与个人 （KEY:机关是，机构一般不是）

本案原告为某石油液化气公司江湾路气站，被告为某市环境保护局环境保护检查大队。1998年5月19日至25日期间，某石油液化气公司江湾路气站发生了液化气泄漏，使周围农作物受到了不同程度的污染。5月28日上午，农民丛某向某市环境保护局环境保护大队提出申请，要求液化气公司赔偿农作物遭受污染的损失。经查证后，被告以“某市环境保护局环境保护检查大队”的名义，依据《中华人民共和国大气污染防治法》，作出“关于某市液化气公司江湾路气站泄露液化气事故的处理决定”，对液化气公司罚款5000元，并由其赔偿丛某损失24000元。江湾路气站不服环境保护大队的行政处理决定，向某市市中区人民法院提起诉。

市中区人民法院受理了此案，经审理认为，该行政处理决定，是以环境保护检查大队的名义作出的，而该环境保护大队仅属环境保护局的一个职能部门，无处罚违法者的行为能力。据此，市中区人民法院于1998年12月12日作出判决，撤销被告的行政处理决定。 问：人民法院作出的撤销被告的行政处理决定是否正确？

分析： 在上述案例中，环境局下属的“环境保护检查大队”不是独立的行政机关，不享有国家行政权，在行政管理活动中不能以自己的名义行使行政权，并独立承担因此而产生的法律责任的组织。因此，环境保护检查大队无权以自己的名义作出行政处理决定，人民法院作出撤销其处理决定的判决是正确的。

（二）行政主体的种类 1．职权行政主体与授权行政主体 2．中央行政主体和地方行政主体。 3．地域性行政主体和公务性行政主体。

（三）行政主体的资格 行政主体的资格是指作为行政主体应当具备的条件。 在大多数情况下，行政主体为依法享有行政职权的行政机关。

注意： 1．行政授权中的行政主体 2．委托行政中的行政主体 林业局设立检查站，委托村里进行处罚，以谁的名义？

3．行政派出关系中的行政主体 （经过授权，派出所在《治安管理处罚法》的范围内行使职权） 4．非常设性机构 （事业单位，企业，社会组织，群众组织都有可能成为行政主体）

思考：学校是不是行政主体，学校内部机构是不是行政主体？ 一般认为，学校没有行政主体的资格。（授予学位上问题比较特殊） 刘燕文诉北京大学案

《教育法》第42条第（四）项:受教育者对学校给予的处分不服，可以向有关部门提出申诉，对学校，教师侵犯其人身权财产权的行为申诉或提起诉讼。

二、行政公务人员 （一）行政公务人员的概念 （二）行政公务人员的范围 国家行政机关公务员

（三）公务员制度 2006年1月1日，《公务员法》正式实施

三、行政相对人 （一）行政相对人的概念 行政相对人是指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。

（二）行政相对人的权利（简单了解） 1．参政权 2．受益权 3．自由权 4．受平等对待权 5．程序参与权

（三）行政相对人的义务 1．维护行政主体行使行政权力的义务 2．配合行政主体行使特定权力的义务 3．服从行政决定的义务 4．遵守法定程序的义务

第三节 行政行为 一、行政行为概述 （一）行政行为的概念 第三节 行政行为 一、行政行为概述 （一）行政行为的概念 行政行为是指行政主体为实现国家行政管理的目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义的行为。

1．行政行为是行政主体所实施的行为 2．行政行为是行政主体行使职权或履行职责的行为 3．行政行为是能够产生法律后果的行为 4．行政行为具有多样化的表现方式 （核心：实施国家行政管理的手段和方式）

本案原告张某，住某市A区建设路15号附1号。原告诉称：自己是某市A区公安分局民警，住某市A区建设路15号附1号。该18号房系被告某工商行政管理局自管公房，共有房屋12间，由张某、李某、王某3户居住。1999年3月，被告以上述房屋不好管理，同时为了落实私房政策为由，将12间房屋全部卖给马某，收款180000元，并办理了房屋过户手续。在买卖上述房屋之前，被告未将出售房屋一事告3住户，也未公开卖房价款和征求原告是否购买住房的意见。

后原告获悉房屋买卖一事，遂向人民法院提起诉讼，请求宣告该房产买卖协议无效。某区人民法院受理了此案。被告辩称：自己是为了落实私房政策而处理自管公房，其行为属于行政行为，不应该适用民事法律规范的规定，作为行政机关实施行政行为是无需征得相对方同意的，故请求人民法院驳回原告的诉请。

（二）行政行为的分类 行政行为可按不同标准划分为不同的种类。 1．抽象行政行为和具体行政行为(重要) 2．内部行政行为和外部行政行为 3．依法定职权的行政行为、依授权的行政行为和依委托的行政行为 4．单方行政行为和双方行政行为 5．羁束行政行为和自由裁量行政行为

例题：何种属于抽象的行政行为：AC A、某长江大桥桥头有一块牌子，写着“6：00——21：00非机动车辆不得上桥。” B、公安机关对违反规定的某驾驶人力三轮车上长江大桥的市民甲处50元以下的罚款。 C、某劳动局规定，从即日起，本辖区内某企业与员工间的劳动合同应报经本局签证。 D、2011年1月5日，某劳动局对本辖区内某企业与员工间的劳动合同予以签证

分析： 区分的主要标准在于其对象是否特定，效力是否普遍。

习题：以下属于内部行政行为的是（ B） A某公安机关对于某市政府公务员的赌博行为进行处罚 B某行政机关对其公务员的违法乱纪行为进行处罚 C某区教育局向市规划局申请在某区域盖房子 D某行政机关向本单位的公务员收购图书

二、行政行为的构成（略） （一）行政行为的内容 1．设定权利和义务。 2．实现权利和义务。 3．剥夺或限制权利。 4．减免义务 5．确认和恢复权利义务 6．确认法律事实

（二）行政行为的构成要件(比较重要) （缺一不可，否则不是行政行为） 1．行政行为的主体是行政主体 2．行政行为的本质是国家行政权力的运用 3．行政行为是客观存在的行为

例子：下列何项属于行政机关工作人员的个人行为 ( CD ) A、根据办案需要，甲地公安机关工作人员到乙地抓人、扣物 B、为泄私愤，工商管理人员吊销个体户执照的行为 C、某行政机关工作人员在修缮自家房屋时毁坏他人财物 D、卫生防疫站工作人员检查卫生时顺手抄走饭店老板的戒指

行政行为的有效无效是很重要的一点，有着极强的现实意义

三、行政行为的效力 （一）行政行为效力的概念 行政行为的效力是指行政主体实施行政行为后对行政相对人产生的法律后果。行政行为只有发生预期的法律后果，才能达到应有的目的，产生示范效应，发挥警世作用

1、公定力 2、不可变更力（不得随意变更） 3、拘束力 4、执行力

（二）行政行为的有效要件 1．行政行为的主体要合格 2．行政行为的内容要合法 3．行政行为不能超越职权和职责 4．行政行为要符合法定程序和形式（很重要）

（三）行政行为生效的方式 行政行为依法成立后，即发生法律效力。行政行为生效的方式，主要有以下几种： 1．即时生效 2．送达生效 （最常见） 3．告知生效 （即时性） 4．附条件生效

2008年04月04日 河南商报 执法人员把停业整顿告知书送达理发店时，收银台的两名女工作人员打了多个电话，还是称：“负责人不在，我们不能签字。” 　　最后，包括商报记者在内的两名女记者，现场在送达通知单上签字当见证人。 　　“拒绝签字，10分钟后，开始清场，立刻停业整顿。”二七工商分局有关负责人现场宣布。下午6时05分，该理发店依然拒绝签字，十几名执法人员开始对店面清场。

四、行政行为的无效、撤销和终止 （一）行政行为的无效 1．行政行为无效的条件 2．行政行为无效的法律后果

（二）行政行为的撤销（经常出现） 1．行政行为撤销的条件。行政行为具有下列情形之一的，即可请求撤销： （1）有效要件欠缺。（2）行为不适当。

案例：原告俞某因创办“徽派雕刻艺术馆”到被告某县工商局办理个体工商户营业执照。被告经审查认为：原告该馆是以出售门票、经营旅游参观为业，除已申报的材料外，还应提交物价部门的收费许可证和经营场所的房屋租赁合同等材料。 被告故于当日下午作出“……工商字（2004)第001号"《关于对俞某申请办理"徽派雕刻艺术馆"注册登记不予受理的告知书》。

该告知书内容为:经初审，你的材料不全，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第(一)、(二)款和《个体工商户登记程序规定》第十一条第二款的规定，现不予受理。原告俞某接到该告知书后不服，于2004年10月13日向法院提起诉讼，要求撤销该告知书 。

行政行为撤销分为： 1、争讼撤销 2、依职权撤销

（三）行政行为的终止 行政行为的终止，是指行政行为的法律效力消灭。终止不是因行政行为违法或不当，而是某些法定因素的出现。行政行为终止后不再具有法律效力，但对该行为已经产生的效力并不否定。 1．行政行为终止的原因。（相对简单）

2．行政行为终止的法律后果 （1）行政行为的效力自终止之日起失效。行政主体在行政行为终止前给予行政相对人的权益不再返还，行政相对人因之履行的义务也不能要求行政主体予以补偿。 （2）因法律、法规、政策的废止或形势的变化引起行政行为终止，且给行政相对人造成较大损失的，行政主体应对其损失予以适当补偿。

五、行政许可（常见的一种行政行为） 校园内常见的各种考资格证书的广告

（一）行政许可的概念 行政许可是指行政主体根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。 申请是前提 （思考：是不是我们干什么事情都需要向国家申请？）

（二）行政许可的设定 （1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项； （2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项； （3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能等资格、资质的事项

（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项； （5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项； （6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

对于通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可： （1）公民、法人或其他组织能够自主决定的； （2）市场竞争机制能够有效调节的； （3）行业组织或者中介机构能够自律管理的； （4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

（三）行政许可的实施 1．行政许可的实施机关 2．实施行政许可的规范 3．行政许可的实施程序

（四）行政许可的监督 1．监督机制 2．行政许可的撤销 （不正常状态） 3．行政许可的注销 （正常状态）

第四节 行政程序 一、行政程序的概念 1．行政程序的法定性 2．行政程序的多样性 3．行政程序的统一性

二、行政程序的基本原则 1．程序法定原则 2．行政公开原则 3．相对人参与原则 4．公平公正原则 5．行政效率原则

三、行政程序的主要制度 1．表明身份制度。（交警敬礼亮身份） 2．告知制度。 （救济） 3．听证制度 （移动降低漫游费，公交涨价） 4．说明理由制度 5．职能分离制度。 6．不单方接触制度。 （有双方利益冲突时）

四、行政程序法 行政程序法是关于行政程序的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典，还包括散见于其他法律、法规中有关行政程序的法律规范。

第五节 行政责任 一、行政违法（行政机关责任） （一）行政违法的概念 （层层递进理解该概念）

（二）行政违法的构成要件 1．行政违法的主体是行政主体及其公务人员。 2．行政违法侵害了行政关系 3．行政违法主体实施了违反行政法律规范的行为。 4．行政违法主体主观上有过错。

2007年 １０月３１日的《新快报》报道，深圳环保部门今年推出了一系列遏制企业违法排污的新规。其中包括“有环境违法行为，银行将停止贷款”，“违法排污，必须在媒体上公开忏悔”。仅今年１至９月，就有１４家企业在媒体上公开忏悔。当地有关官员表示，“把环境行为和企业声誉、企业形象结合起来，将让企业在违法时必须考虑成本付出”。 在新浪网展开的一项调查中，有九成以上的网民认为深圳环保部门勒令违法排污企业公开忏悔的做法是正当的

（三）行政责任 1．行政责任的概念。 行政责任即行政法律责任，是法律责任的一部分。它是指行政主体及其公务人员因违反行政法律规范，构成行政违法而应当承担的法律后果。

2．行政责任的承担。 （1）行政主体承担行政责任的方式。行政主体承担行政责任的方式主要有：通报批评；赔礼道歉、承认错误；恢复名誉、消除影响；返还权益；恢复原状；停止违法行为；责令履行职责；撤销违法的行政行为；纠正不当的行政行为；宣布无效；赔偿损失。

（2）行政公务人员承担责任的方式。行政公务人员承担责任的方式主要有：罢免行政领导职务；行政处分；没收违法所得、追缴、退赔；赔偿损失；其他责任形式，如责令检讨、通报批评、赔礼道歉等。

1996年6月10日，房县青年周兴兵（当时22岁）从房县前往襄樊途中，在谷城大峪桥与人发生争执，砸坏汽车玻璃，被原大峪桥镇派出所收容审查。同月17日，周兴兵的父亲周天保等人按谷城警方通知，前往谷城交罚款领人时，却被告知周兴兵已经释放了。从那时起，周兴兵再也没有出现。 房县法院审理后认为：对于谷城县公安局是否向周兴兵送达或告知解除收容审查决定，该局未能向法庭提供这方面的证据，故应认定该局具体行政行为违法，并应承担国家赔偿责任。

二、行政处罚（相对人责任） （一）行政处罚的概念 行政处罚指具有法定职权的行政主体，对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的一种行政制裁。

（二）行政处罚的设定 1．行政处罚的种类。 2．行政处罚的设定 (对处罚设立的慎重)

（三）行政处罚的适用 1．行政处罚的实施机关 2．行政处罚的管辖 3．行政处罚的适用 不予处罚的情况

（四）行政处罚的程序 1．简易程序。 根据《行政处罚法》的规定，对公民处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或警告的，可以当场作出行政处罚决定。 2．普通程序。

3．听证程序 对于一些重大的处罚 4．行政处罚的执行

三、行政补偿 （一）行政补偿的概念 核心在“补”

（二）行政补偿的范围 1．因行政行为致损的行政补偿。主要包括：（1）土地征用补偿；（2）房屋拆迁补偿，但商业活动中的房屋拆迁不属于行政补偿；（3）公共征用调用补偿。如抢险救灾物资的征用调用；（4）紧急行政行为致损补偿。如消防队员拆除毗连火场建筑物的致损行为；（5）其他行政行为致损补偿。如行政主体因法律修改、政策变化、紧急避险等产生的致损补偿。

2．相对人因公益受损的补偿。主要包括：（1）协助公务受损的补偿。《人民警察法》规定，公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或财产损失的，应当给予抚恤或补偿；（2）因社会公益受损的补偿。如对见义勇为公民给予的表彰和补偿；（3）高度危险活动致损的补偿。我国规定，对从事放射性、危险性物品的生产、运输、储存等可能受到损害的，以及对从事核电站生产等活动的人员，应当给予致害补偿。

除上述情形外，对因国家行为，如外交、军事行为而造成公民、法人或其他组织损失损害的，国家应当给予行政补偿。对于因战争、骚乱致损的，有些国家也是通过行政补偿的方式来实现的。 根据法律的规定，行政补偿的方式有直接补偿和间接补偿两种。

（三）行政补偿的标准 1．土地征用补偿标准。 2．城市房屋拆迁补偿标准 （四）行政补偿的程序

四、行政赔偿 （一）行政赔偿的概念 核心在“赔” （二）行政赔偿的构成条件 1．损害必须是由行政主体或行政公务人员行使职权的行为造成的

（三）行政赔偿的范围 （四）行政赔偿请求人和赔偿义务机关 1．行政赔偿请求人 2．行政赔偿义务机关

五、行政复议 （一）行政复议概述 1．行政复议的概念 由法定机关对具体的行政行为进行审查并作出决定

2．行政复议的特征 （1）行政复议具有监督与救济双重属性。 （2）行政复议具有准司法性

（二）行政复议的范围 1．行政复议的受理范围 2．复议机关不予受理的事项

（三）行政复议的管辖 1．行政复议管辖的一般规定（重要） 2．行政复议管辖的特别规定 （四）行政复议的申请与受理 1．行政复议的申请 2．行政复议的受理 （五）行政复议决定

案例：某市工商局行政管理机关、公安机关、卫生行政管理机关组成联合执法队，检查市容。执法队发现个体户王某违法占用人行道摆摊，经劝阻仍不退出，便联合以三机关的名义对其作出拘留10日的处罚决定。 问： （1）该处罚决定是否合法？为什么？ （2）如果王某对该处罚决定不服，提出复议申请，则被申请人和复议机关分别应当是谁？

答：（1）该处罚决定是不合法的。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使 。 （2）如果王某对该处罚决定不服，提出复议申请，则联合作出处罚决定的工商行政管理机关、公安机关和卫生行政管理机关为共同被申请人，这三个机关的共同的上一级行政机关即市人民政府为复议机关。