面對氣候變遷 政府應有之國土復育作為 林盛豐 實踐大學建築系副教授 2010, 04, 22

前言: 八八水災之警訊 氣候變遷+殘破的國土=台灣不敢面對的真相 近年來，學界針對氣候變遷對台灣降雨模式的改變已有共識。台灣未來的總雨量不會有很大的變化，但降雨天數將大幅減少。 換言之，未來台灣遇雨成災、不雨則旱的機率將大幅提升。

2005年，世界銀行出版的報告”Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis”中指出，台灣可能是世界上最易受到天然災害衝擊的地方. 台灣約有73%的人口，是居住在有三種以上天然災害可能衝擊之地區。 近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得天然災害頻率增加、強度增強，位於高危險地區的台灣，未來的災害風險更大為提升。

依據中研院最新的研究，氣候變遷造成台灣平均氣溫每上昇攝氏1 度，強降雨將增加1.4倍，其後果是坡地災害與水患發生將大幅提升。 台灣的地質年輕脆弱易崩塌，而10年前的921震災造成土石鬆動，坡地災害問題更是雪上加霜，只要遇上較大的雨量，土石流與崩塌極易發生

台灣現在有超過1,500條的土石流潛勢溪流，居住在土石流警戒區的居民高達3萬5千人左右。 根據工研院調查921地震後，全國崩塌地面積高達50,752公頃，去年莫拉克風災又造成39,492公頃之新崩塌，產生高達12億立方米之泥砂(約650座101大樓) 這些泥砂約有12億立方米仍然殘留在坡地上，另外約12億立方米淤積在河道或水庫中, 未來幾年的大雨，將輕而易舉地重創台灣。坡地災害的成因除了前述因台灣地質年輕易崩塌外，更大的根源在於山區的人為開發。

一.一個典型之國土規劃困境-石門水庫集水區之 豪大雨效應 石門水庫為一在漕水庫，其集水區因氣候變遷導致水土保持困難，復因高山農業，觀光活動及產業道路導致嚴重之水土破壞，造成北部區域供水不穩定. 雨量與地質:上游白石溪、泰岡溪、塔克金溪流域(尖石鄉) 艾莉颱風前 艾莉颱風後 艾利颱風雨量分佈

高山農業過度開發之狀況 桃園縣復興鄉上巴陵地區高山農業開發情形

產業道路引起之崩塌 因應聚落、農業、觀光等拓展開發，而必需不斷闢建山區道路。 不當闢設道路造成邊坡破壞，水土保持設施施作不良，引起坡地崩塌。

災害原因分析 自然 坡地 環境 崩塌 因素 水質混濁 桃園停水災害 表土 沖蝕 人為 開發 邊坡 河道 淤泥 地質地形 豪大雨量 路 闢 建 高山農業開發 坡地 崩塌 表土 沖蝕 水質混濁 大量雨水沖刷夾帶細顆粒泥質土，不易沉降，造成原水高度混濁。 施工棄土、河道崩積 砂石或挖運後之餘泥 河道 淤泥 自然 環境 因素 人為 開發 豪大雨量 水庫取水設施及淨水場處理能力 桃園停水災害 邊坡 高山農業 觀光活動 崩塌裸露地

二.當前台灣國土規劃課題 中央山脈保育軸，即中央山脈，雪山山脈為台灣生態與國土保育之基礎，保育對策仍未完備。高海拔地區高山農業及觀光發展所衍生之開發行為導致過度建設，違反永續發展原則.國家公園，國家風景區及觀光局套裝旅遊路線也常有過度開發之虞. 西部主要河川行水區河谷，為生態網絡之生態廊道.上游地區之保育作為不足，中下游則多已人工化，導致生態網絡破碎.主要水系之土地使用長期以來與水爭地，未能以流域，集水區等宏觀角度進行永續規劃。 地球暖化導致氣候變遷，引發嚴重之土石流.中部地區九二一地震後，土石鬆動，每遇豪大雨常常釀成土石流災害.尤其大甲溪上游因九二一地震造成之土石鬆動及數次颱風暴雨之侵襲後，累積了數量龐大之崩落土方，造成下游地區極大之威脅。 西海岸嚴重人工化，潮間帶及近海生態破壞殆盡. 中部沿海地區地層下陷情況嚴重,甚至可能影響高鐵行車安全。 城鄉地區缺乏以永續觀點之整體規劃. 都會地區河川流域行水區人工化及雨量集中，週邊山坡地或農地轉為建地導致淹水頻率增加.都市地區容積過高,熱島效應惡化. 農地釋出未能整體規劃導致耕地破碎，農村景觀及空間架構崩解,農村地區之生活及文化特色快速流失,農業地區之生態保育

三.國土規劃制度面之課題 欠缺具法定效力之國土計畫。全國及縣市未作土地使用整體規劃，欠缺宏觀國土規劃願景。 未能有效整合水、土、林業務。以石門水庫集水區為例，各目的事業主管機關及中央與地方兩級政府各行其是,缺乏整合性計畫以確保集水區及水庫之永續發展。 部門計畫缺乏國土計畫之指導。各部會就其本位主義執行業務，交通建設相當程度主導了國土的發展。都會地區缺乏協調都會區域重大基礎建設之機制。 城鄉地區之發展缺乏永續發展、成長管理之理念.農業發展地區之土地使用秩序快速崩解,農業生產環境之完整性無法確保. 國土保育地區應以保育及保安為最高指導，環境敏感地應限制開發.但常被各種公私部門之開發行為突破.

四. 兩個重要政策工具:國土計畫法及 國土復育條例 針對台灣之空間發展課題, 有兩個重要政策工具. 目前均仍處於草案階段, 未完成立法. 國土復育條例回應國土保育保安狀況劣化之急迫性課題,針對遭破壞之區域進行快速而有效反應之政策工具. 國土計畫法以國土之永續發展為目標, 將台灣之國土, 劃為三大分區, 即國土保育區, 農業發展區及城鄉發展區. 若國土法通過, 全國及各縣市將進行國土規劃, 是台灣首度針對國土進行全面之空間規劃, 意義深遠.

五.重要政策工具之一: 國土復育條例 國土復育條例重點如下: 實施範圍包括全國之山坡地、河川區域、海岸地區、離島、嚴重地層下陷地區。 實施範圍內之土地，依其環境生態特性區分為高海拔山區、中海拔山區、低海拔山區、河川區域、海岸地區、離島分別管理之。 高海拔山區應永久保留自然狀態，禁止農耕、採伐林木及其他各項新開發，既有建物、設施應限期拆除，既有作物應限期廢耕並進行復育。但原住民聚落及，經中央目的事業主管機關同意之設施不在此限. 中海拔山區應以保育為主，禁止農耕及其他各項新開發。但本條例施行前原有合法使用之土地、建物及設施，得為原來之使用。 高海拔山區及中海拔山區禁止新闢及拓寬省道、縣道及鄉道，現有道路等級不得提昇。但經行政院專案核准者不在此限。

為加速環境退化地區之復育，下列地區，得劃定國土復育促進地區：土石流潛式溪流影響危險地區、崩塌地區、超限利用土地集中之地區、嚴重地層下陷地區、河川有生態環境退化或危害河防安全之虞地區、生態環境已嚴重破壞退化地區、遭違法佔用之地區、其他對水土保育有嚴重影響之地區。 高海拔山區、中海拔山區、河川區域及國土復育促進地區內依本條例規定被徵收之土地所有權人，得優先承租或承購平地之公有耕地。 為鼓勵高海拔山區、中海拔山區及國土復育促進地區內之居民遷居平地，地方執行機關應協助規劃及安排其就業、居住、就學及就養之生活照顧措施。

原住民部落得申請整體遷建，主管機關應考量就業、就學及就養之生活照顧等因素，選定適當遷建地點，並研擬具體遷建計畫。 生態旅遊設施若位於原住民保留地內，應優先輔導原住民經營或優先雇用原住民。 為順利推動國土資源之復育及保育，政府得向自來水及電力事業機構徵收國土復育費。為加速國土資源之復育及保育，行政院應設置國土復育基金 政府自本條例施行當年起，政府每年應自政府公共建設計畫經費編列預算移撥，十年移撥總額不得低於一千億元。

六. 重要政策工具之二:國土計畫法（草案） 國土三大功能分區--國土計畫法（草案）將國土劃分為國土保育、農業發展及城鄉發展等三大功能分區

國土保育地區 國土保育地區，大部分是承接現有的法定的生態保育及保安地區，如國家公園等。 其他則進一步檢討山坡地保育地區，從國土保安及防災的角度分級管理之。

保育區事權統一 將複雜的重疊管理機構，修正以簡化的單一管制模式。以高屏溪為例，其流域集水區常涉及許多管理單位，而出現重疊管制的情形嚴重。 高屏溪流域管理委員會，即試圖統一事權，簡化管制程序。

農業發展地區 現有的農地經審慎評估後，將部份釋出給城鄉發展區，部份做為國土保育，其他則維持農業用地之使用。 農業發展區，以農業生產環境之確保為

特定區域計畫之擬定 針對國土環境脆弱及敏感地區及偏遠發展遲緩地區，進行特定區域的範圍劃設，加強保育及社會均衡發展。

六.面對劇烈氣候變遷之挑戰,政府應有以下幾個強勢作為: 1.儘速通過國土復育條例及國土計畫法 完成國土保育區之劃設、相關管制配套措施及通盤檢討機制. 因應環境快速之變遷，必須建立細緻且動態之國土資訊系統，將國土保育地區資訊予以透明化. 未來部門計劃必須接受全國國土計畫之指導. 災害之治理除須從空間規劃與土地利用觀點切入外，並須考量土地利用背後之產業政策.

2. 綜合治水與流域管理 目前水患治理係以行水區為單位，分上中下游，各由不同權責機關辦理. 事權分散，欠缺跨部會水患綜合治理規劃、統籌及協調機制，成效不彰。 治山治水措施，依然仰賴工程手段。河川之治水策略僅及於行水區範圍，而忽略集水區之土地使用. 以河川流域及集水區為單元之區域規劃，已成為國際趨勢。流域內之生態地景、水資源利用、土地使用及防災議題應整體考量。 針對水庫淤積與水資源問題，政府應透過國土計畫法，積極落實集水區土地管理，以延長水庫的壽命。另一方面，應抑制高耗水產業，推動水價合理化，提昇工、農業的用水效率、改善漏水率、飲用分離等關鍵政策.

3.因應海平面上升議題 政府應開始研擬並展開因地球暖化導致之海平面上升議題, 並提出因應對策，特別是西部之濱海工業區及地層下陷區.

4. 原住民地區之參與式規劃 原住民應形成具主體性之組織, 並與專家學者合作, 透過原住民之參與, 針對各族群部落之空間, 進行以永續部落發展為前提之調查及規劃, 並以保育山林, 生態旅遊及社區農業為產業基礎, 提出原住民部落之空間發展政策. 因為原著民保留地多位於中高海拔, 且災害風險高之區位, 必須針對位於高災害風險之地區, 發展出配套之避災, 遷住之機制, 這些規劃, 必須未雨綢繆 透過一系列之社區永續發展, 社區災害潛在因子之討論,社區防災避災演練, 遷住之可行性, 以及產業發展, 就業就學等課題進行細膩, 深入之討論, 以期逐漸形成共識, 採取必要之行動.

5. 針對氣候變遷之高風險地區, 提出一行政院層級之整合性專案 此一專案應: 以國土法草案之特定區域概念及國土復育條例方案優先處理下列專案. 1.中央山脈保育軸 2.石門水庫集水區 3.大甲溪上游 4.雲嘉地層下陷區.5. 高屏溪流域受災地區 落實水土林整合之概念. 具備宏觀國土規劃之視野,落實集水區規劃與生態網絡之理念

整合既有之大型院核定專案及部會層級之相關方案與構想,如國土復育方案, 包括土石流防治專案, 易淹水地區水患防治專案,中央山脈保育軸, 全國公園與溼地計畫 等 此一方案並必須面對過去大規模不當土地使用進行土地使用變更. 有效之行政領導. 應指定一位政務委員或由經建會負責推動管控此一方案.相關單位包括經建會,經濟部,內政部 農委會,等,並因由營建署國土隊及區域規劃隊等負責空間規劃作業.

6. 全面動員主要智庫 應全面動員主要智庫,各大學院校及專業技師公會,就北中南東等區域參與研究,規劃與監控等相關工作, 並就相關之規劃及防災作為, 公開資訊, 廣邀民間團體進行參與式規劃, 以獲得全民之認同. 理性之溝通, 細膩之規劃以及專業及一般民眾之參與, 是空間規劃及防災作為成功之關鍵.

結語:五個原則:1.平時 2.治本 3.規劃 4.參與 5.整合 重視中長期之規劃, 提出治本之策略,避免治標無效之工程手段, 落實綜合治水, 流域管理, 生態網絡等理念, 推動新山林政策. 以國土宏觀視野審視土地使用, 並進行細膩之規劃, 面對長期累積, 積非成是的錯誤土地使用, 尋求政治及專業的解決方案. 動員專業與學界, 針對可能之災害地區, 進行調查研究與規劃, 並引入減災, 避災等理念. 透過廣泛的參與與對談, 針對問題地區之居民, 尋求永續, 根本之解決方案.於平時針對高危險地區, 展開減災, 避災, 遷住, 遷村等方案之討論. 相關行動方案及政策應積極進行整合, 並提升至行政院層次, 中央地方合作, 方能落實.