中國地方自治的進展與民主化的前景 牛铭实 美国杜克大学政治系教授

广西宜山县屏南乡合寨村 《封山公约》 (1980) 一、严禁毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。 广西宜山县屏南乡合寨村 《封山公约》 (1980) 一、严禁毁林开荒，违者每平方尺罚款5角。 二、不准在封山内砍柴、挖树根，割草皮、打石头，违者每百斤罚款10元。 三、村里风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元。 四、不准盗窃林木，违者每百斤罚款15元。 五、实行护林有功者奖，毁林者罚的办法，对维护林木有功者奖5%的资金。 六、不准在育林区放牛，每头罚款1元，外村罚款2元。

合寨村村规民约 (1980) 1 必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义。 2 严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场，违者罚款10 元。 3 为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给赔偿损失处理。 4 维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱野山歌，违者每人罚款10元。

5 不准在路边、田边挖鸭虫，受损失的罚工修补。 6 不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，呈报上级处理。 7 遗失东西，拿回交给村委会，归还原主。 8 不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗头梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西。 9 讲卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉到码头经常冲洗，保护清洁。

1982 宪法第111条规定区委会和村委会为自治组织。 1987《村委会组织法》(试行).

大家常问的几个问题 村委会选举是真民主还是假民主？ 村委会选举是不是会渐渐的形式化？ 村委会选举有没有可能成为中国地方自治的推手? 中国历史上有没有实行过地方自治？ 如果有，为什么那些地方自治都失败了？

“吕氏乡约” 北宋熙宁9年（1076年），陕西蓝田呂大钧（1031－1082）等兄弟发起吕氏乡约（也称蓝田乡约）。 “德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”

吕氏乡约的特色是一、以乡为单位，从小处着手，易收功效。二是由人民公约，而不是官府命令。由乡民自动订立的公约，才能行之长久、有效。三是局部参加，自由参加，而不是全部参加、强迫参加。四是成文法则。农村的成训习俗向来是世代相续，口头相传，从没有见之于文字，见之于契约。 杨开道认为“由人民主动主持，人民起草法则，在中国历史上，吕氏乡约实在是破天荒第一遭。”

在管理上，乡约具有领导公选、平等、透明操作、自愿参加等特点。一是自愿加入。二是由众人推选领导人，称为约正。三是直月由众人轮流担任。四是用聚会的形式，使乡人相亲，淳厚风俗，赏罚公开。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”。 “遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。五是议事民主，“若约有不便之事，共议更易。”六是用记录在案的形式，督促众人。七是用开除作为惩罚。这一套办法，都不同于官方的治理方式。

萧公权在『中国政治思想史』中推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”但同时也指出，“乡约乃私人之自由组织而非地方之自治政府。且所约四事，偏重道德。经济教育诸要务，均在合作范围之外。衡以近代之标准，实非完备之自治。”

吕氏乡约的影响和发展 吕大钧（1031－1082）“吕氏乡约” 朱熹（1130－1200），“增损吕氏乡约”，建“社倉” 王陽明,《南赣鄉约》，1518 吕坤（1536－1618）《鄉甲約》，培訓中心 章潢（1527－1608）: 保甲、鄉約、社倉、社學 刘宗周（1578－1645） 陸世儀 (1611-1672) ：鄉約为纲，保甲、社倉、社學为目 乡约局 (1856)：宣讲内容包括：积谷、施粥、恤孤、周寡、扶病、救溺婴 翟城村 (1904)

河北定县翟城村，村绅米春明（字鉴三）、村正米琢和村副徐进，自1904年起，自发地带领村民在村中置公产、办学校，并且制定了一些村规民约，成立多种自治会社，以自治的方式办理村中事务。

育正学堂 (1904) 《教育普及计划书》儿童6岁 至14岁， 无论男女贫富，均享受义务教育。 《看守禾稼规约》(1904) 农隙识字会 (1905) 《保护森林规约》(1905) 《提倡凿井条规》(1906) 《学生贷款章程》(1908) 因利协社 （取自孔子“因民之所利而利之”）

农产物制造物品评会 (1914) 义仓 (1915) 《卫生所规约》(1915) 《共同保卫章程》(1915)

《翟城村村治组织大纲》1915 民国四年二月，翟城村议定通过了村治组织大纲，计共议决全文十一条。 一 本村村治，由全村人民组织之。 二 全村人民公举村长一人、村佐二人。 三 本村划为八个自治区，个区公举区长一人。 四 本村组织村公所，办理本村一切事物。 五 本村事物分两股（1）庶务股（2）财务股。 六 前条个股事务，由各股股员分任。 七 本村村公所组织村会，公议本村重要事务，本村村会开会时，以村长为议长，以村佐各股股员、及各区区长为会员。 八 本村关于教育慈善卫生实业交通及因利协社等自治事项，均另立会约，共同遵守。 九 凡本村一切自治之基本经费，由本村人民担负。 十 本村自治经费之预算决算，由村会议决，呈县备案核查。 十一本组织大纲，公布后呈县立案。

梁漱溟1929对翟城村的自治赞不绝口。“翟城所负模范村之名是可以相许的。他村中三百几十户人家，据平教会很精细的调查，几乎家家都有农家的副业，如纺纱织布种种。因此，‘家给人足’的一句老话，颇有此景象……他村中似乎是两千上下的人口；不单学龄儿童都在入学，并且成人（妇女在内）亦没有几个不识字的了。－－这一点更是难得之至。。。村中举办公益自治事项，并不向村民有所征敛。所谓公产防腐是庙产及迎神赛会等钱之改充。有一因利钱局为存放公款及其经理之所。信用合作事尚未办，但此钱局亦可贷款，其利息照本地常率（仿佛只多一分。）购买合作则历年有购买棉种一事，由因利钱局垫款购来，当下分给各家，收回原价。现在将进行种树造林，－－仿佛是利用村中一块公地。翟城十数年来倡办凿井是最有名的，仿佛村内外有一百多口井。平均两三家有一口。所以极易旱荒的大陆地方，可以不怕旱，农产量为之大增。”

”推广自治的困难和阻力是什么？ 翟城村的村治做得那么好，受到那么多人的关注和支持，但是为什么无法把它的经验成功地推广到别的地方？清末以来，中国的历届政府颁布过很多自治制度,每一次政府发动以后，总是一时热闹就烟消云散了。梁漱溟1935年時感叹 “中国提倡地方自治差不多有30年的历史，而总不成功。… 到了今日，无论从县作的，从省作的，所有地方自治统同失败，所有地方自治机关统同取消了！只听见取消，没听见有人反对取消；取消之后亦无人可惜。

“民智雖甚幼稚，然不引其端，則亦終無大開之日。不行投票公舉，則何以別於向來之村正、副。不限制投票權與被投票權，何以屏從前把持武斷之習。” 1906

为什么清末民初的自治运动不成功? 不是因为前人不努力, 也不是因为制度不完善, 而是因为缺乏自治的精神, 使自治徒具形式。之所以如此，我认为有三个原因。

1。因为政府对自治不放心, 担心会乱, 因此以自治之名, 行官治之实。 1998《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”

彭真认为，“担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要定下来，搞自治。” 法国政治思想家托克维尔在《美国的民主》中，有同样的体认。他认为政府不敢放权的原因，是因为担心会乱，会失控。但若不放权，事事要管, 要操纵, 那这个国家只会有顺民, 不会有公民。

2。 徒地方自治不足以自行 如果只推行村自治而不推行乡镇自治当双方对如何治理村务看法不一致时，乡镇领导为了能顺利完成上级交付的任务指标，很可能会直接干涉村政或以操纵村委会选举结果来影响村政。当村政无法反映民意时，人民很快就知道村自治是假的,而失去参与的意愿，村自治就必然形式化。

黄遵宪 (1848-1905) “自治其身，自治其乡”，“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”

3。中国政府缺乏政治改革的危机感 经济发展和政治改革的逆向关系 老子：为之于未有，治之于未乱

Chinese Characteristics: “History indicates that indiscriminately copying Western political systems is a blind alley for China."

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