认真贯彻《行政复议法》 全面推进依法行政 省政府法制办党组成员、副主任 朱晓峰

行政复议： 政府系统内部一项重要的自我纠错的层级 监督制度； 运用法治思维和法治方式化解行政争议的 重要法定渠道； 创新社会治理方式的重要法定形式； 维护群众合法权益的重要法定救济机制。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向复议机关提出申请并要求对这个具体行政行为进行审查并作出裁决的一项法律制度。

一、我国行政复议制度的发展过程 二、我国行政复议制度的基本原则和主要内 容 三、行政复议制度实施的总体情况和山东的 突出特色 四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几 个问题

一、我国行政复议制度的发展过程 （一）我国行政复议的发展情况 国民党统治时期，行政复议叫做诉愿； 新中国成立后，《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》中，首次使用“复议”一词； 复议制度初步改善。约有100多部法律法规规定了复议制度，但名称五花八门。

一、我国行政复议制度的发展过程 （一）我国行政复议的发展情况 1990年12月份，《中华人民共和国行政复议条例》颁布，标志着我国复议制度全面建立； 1999年4月，《行政复议法》出台，标志着我国独立的复议制度正式诞生。

一、我国行政复议制度的发展过程 （二）境外行政复议制度的发展趋势 现代行政复议制度是个舶来品；世界上大多数国家和地区都有行政复议制度。主要有3种模式： 以英国和美国为代表的英美模式； 以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式； 以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式。

一、我国行政复议制度的发展过程 （三）行政复议工作不断得到加强 2004年3月，《全面推进依法行政实施纲要》将行政复议工作作为全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容之一； 2006年9月，《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调加强和改进复议工作； 2006年10月，十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中；

一、我国行政复议制度的发展过程 （三）行政复议工作不断得到加强 2006年12月，全国行政复议工作座谈会召开； 2007年5月，《行政复议法实施条例》颁布； 2008年，国务院在全国开展行政复议委员会试点工作； 2010年党的十七届五中全会将“改进行政复议制度”纳入行政管理体制改革的内容。

一、我国行政复议制度的发展过程 （三）行政复议工作不断得到加强 2012年5月，中央政治局第27次集体学习, 特别强调要完善行政复议制度， 2013年全国人大常委会开展了对行政复议法的执法检查，提出要把执法检查与法律同步修改工作有机结合起来； 2013年11月，党的十八届三中全会强调：“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”

一、我国行政复议制度的发展过程 （三）行政复议工作不断得到加强 2014年，十八届四中全会将依法治国作为专题研究，对加强复议工作提出了新的、更高的要求； 目前，正在抓紧研究起草行政复议法修订草案。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （一）行政复议制度的基本原则 1.合法性审查原则。 —事实审查 —法律适用审查 —程序审查 —权限审查 2.合理性审查原则。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （一）行政复议制度的基本原则 3.公开原则。复议活动应当为公众所了解，接受当事人和公众的监督。 4.公正原则。要保证行政复议过程的公正，保证行政复议结果的公正。 5.及时原则。 6.便民原则。 7.一级复议原则。 8.司法最终原则。

二、我国行政复议制度的基本原则 和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 1.行政复议的受案范围 —允许公民、法人或其他组织申请行政复议的事项范围。 明确列举了10类具体行政行为，同时明确排除2类不属于行政复议范围的行政行为。

二、我国行政复议制度的基本原则 和主要内容 行政复议范围的肯定列举事项： 对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； 对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； 对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 行政复议范围的肯定列举事项： 对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； 认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； 认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； 认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

二、我国行政复议制度的基本原则 和主要内容 行政复议范围的肯定列举事项： 认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； 申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； 申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； 认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 行政复议范围的排除条款： 《行政复议法》第八条：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。” 实践中，还有对信访机关的处理决定不服的，也不属于复议的范围。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 2.关于行政复议申请 申请条件：申请人适格、有明确的被申请人、有具体的行政复议请求和事实根据、属于行政复议范围、属于受理行政复议机关管辖、在法定期限内提出等。 申请人可以采取书面和口头两种方式申请行政复议。 行政机关作出具体行政行为时，应当告知行政相对人申请行政复议、提起行政诉讼等法律救济途径。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 3.关于审理方式 行政复议制度的核心环节 原则上采取书面审查的方法：书面审理是指行政复议机关审查行政复议案件时，主要就申请人、被申请人所提交的全部书面材料进行审查的方法。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 近年来，行政复议案件逐渐呈现出案情复杂化、种类多样化、新问题、新矛盾突出等问题，传统的书面审理的弊端也逐渐显现出来。 复议审理方式引入听证，有利于增强行政复议的公正性，提高行政复议的权威性和公信力。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 4.关于行政复议决定 根据不同情况，依法可以分别做出维持、责令履行、撤销、变更、确认违法、重做、驳回行政复议申请和请求、赔偿等决定。 《行政复议法实施条例》增加了调解决定的形式。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 4.关于行政复议决定 维持决定是行政复议机关经过对具体行政行为的审查，认为该具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，从而否定申请人的指控，维持原具体行政行为的决定，确定其效力的决定，是肯定被申请行政复议的具体行政行为的有效性的复议决定。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 4.关于行政复议决定 撤销决定主要是针对：主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或滥用职权的；具体行政行为明显不当的；被申请人不履行复议过程中的法定义务的。 撤销决定主要适用于违法的具体行政行为，变更决定主要适用于明显不当的具体行政行为。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要内容 （二）行政复议制度的主要内容 4.关于行政复议决定 变更决定，是认定被申请人作出的具体行政行为违法或不当，依法作出的改变该具体行政行为的决定。 确认决定一般是指确认违法的决定，适用条件与变更决定基本相同，但通常适用于不宜撤销、变更的场合。包括三种情形：一是不具有可撤销性的行为；二是不作为；三是不宜撤销的行为。

二、我国行政复议制度的基本原则和主要 内容 （二）行政复议制度的主要内容 4.关于行政复议决定 行政复议意见书、行政复议建议书制度。 行政复议意见书具有与行政复议决定同等的法律效力，有关行政机关必须严格执行。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 我省行政复议工作取得 显著成效： 化解行政争议的作用 日趋明显； 人民群众的合法权益 得到有效保护； 行政机关依法行政得 到有效促进。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 山东行政复议工作一直走在全国的前列，全省年均办案1万件以上，占全国案件的十分之一左右，一直居全国前三位。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 山东行政复议案件主要呈现四个特点： 从复议所涉领域看，几乎涉及行政执法的各个领域； 从被复议具体行政行为的种类看，行政处罚、行政征收、行政确认、行政不作为类案件数量较大，占总受案量的67%；尤其是行政处罚类案件比例达到了26%； 从案件数量的分布情况看，各级政府作为行政复议机关承办了大量的行政复议案件，96%以上的复议案件集中由市、县两级政府办理； 从案件类型上看，新型案件数量不断增多，敏感性案件、群体性案件、重大复杂案件不断增多。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 存在的突出问题： 行政复议的职能作用不突出； 行政复议的公信力、权威性不高； 行政复议体制机制不顺；

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 具有山东特色的行政复议制度： （一）把集中复议职权作为行政复议体制改革的核心。 2008年9月，我省被国务院确定为首批全国开展行政复议委员会试点单位之一； 2009年，省政府提请省人大常委会修订了《山东省行政复议条例》； 2011年12月，省政府召开第116次常务会议，对改革行政复议体制进行了研究，提出了明确要求； 2012年初，省政府印发《关于推进行政复议委员会试点工作的意见》；

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 （一）把集中复议职权作为行政复议体制改革的核心。 2012年4月，省政府召开了推进行政复议委员会试点工作会议； 2013年，三中全会召开后，省委将行政复议体制改革列入全省重点改革任务； 2014年，省委还将行政复议工作作为依法行政考核指标，纳入了全省科学发展观综合考核；

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 （一）把集中复议职权作为行政复议体制改革核心。 目前，我省17个设区的市、137个县（市、区）基本实现了集中行政复议职权工作，全省市县两级全部集中的模式在全国是第一个； 我省行政复议体制改革已基本完成任务，全省行政复议工作已经进入了创新机制，规范化发展的新阶段。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 （二）把设立行政复议委员会作为行政复议机制改革的重点。 全省各市、县（市、区）都设立了行政复议委员会。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 （二）把设立行政复议委员会作为行政复议机制改革的重点。 2014年省政府机构改革方案批复，在省政府法制办加挂省政府行政复议办公室牌子；9月28日，省政府办公厅正式发文，设立了省政府行政复议委员会。主要负责审理省政府重要行政复议案件，研究本省行政复议工作中的重大问题。

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色

三、行政复议制度实施的总体情况和山东的突出特色 省法制办出台了《山东省行政复议案件立案工作规则》《山东省行政复议案件审理工作规则》两部工作规范。 我省行政复议体制机制改革取得的成效为修改行政复议法提供了地方实践。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （一）行政机关应当积极履行行政复议法律制度规定的义务。 行政复议权利的告知义务，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人申请复议的权利、复议机关和复议申请期限。 提出书面答复、证据及依据的义务，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。答复属于强制性规范，被申请人必须履行，而没有任何例外。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （一）行政机关应当积极履行行政复议法律制度规定的义务。 执行复议决定的义务，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，复议机关应当责令其限期履行，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，情节严重将被降级、撤职、开除。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （二）行政机关要正确理解和把握行政诉讼法的新要求。 关于行政机关负责人出庭应诉制度，主要目的是规范行政机关依法行政、提高行政机关负责人的责任意识和担当意识，推动化解矛盾纠纷。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （二）行政机关要正确理解和把握行政诉讼法的新要求。 关于规范性文件附带审查问题。新修改后的行政诉讼法规定规范性文件可以附带性审查制度。 对此项规定，理论界和实践中均存在争议。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （二）行政机关要正确理解和把握行政诉讼法的新要求。 关于复议机关作共同被告问题。复议机关作出维持决定的，可以做共同被告。 复议机关的行政成本、诉累将大大增加。 这项规定就要求行政机关在作出重大行政行为或可能应发复议诉讼的，应当提前主动征求复议机关的意见。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （三）依法行政是从源头上预防和减少行政争议的关键。 依法行政是关键、核心、基础。

四、贯彻实施法律中行政机关需要把握的几个问题 （三）依法行政是从源头上预防和减少行政争议的关键。 全面履行政府法定职能。 重视加强制度建设，具体到我省就是严格执行规范性文件“三统一”和备案审查制度。 健全依法决策机制。行政决策是政府行为的起点，要经过五个必经法定程序。 推进严格规范公正文明执法。

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