新发票管理办法 及实施细则解读 重庆市国家税务局第四稽查局 2015年6月

新发票管理办法修订背景 原办法自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决上述问题，对管理办法作了修改。

中华人民共和国国务院令 第587号 《国务院关于修改〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》已经2010年12月8日国务院第136次常务会议通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。 总理 温家宝 二○一○年十二月二十日

国家税务总局令第25号 《中华人民共和国发票管理办法实施细则》已经2011年1月27日国家税务总局第1次局务会议审议通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。　　 国家税务总局局长：肖 捷　　 二○一一年二月十四日

《中华人民共和国发票管理办法》 及其实施细则解读 《中华人民共和国发票管理办法》 及其实施细则解读 1 中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第一章　总则 第一章 总则 第一条 为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法。 第一条 根据《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《办法》）的规定，制定本实施细则。

【解读】本条是关于对本法立法目的和立法依据的规定。 　　本条规定了以下四个方面的立法目的： 　　一、加强发票管理； 　　二、加强财务监督； 　　三、保障国家税收收入； 　　四、维护国家经济秩序。 　　本条文明确了发票管理办法的立法依据是《中华人民共和国税收征收管理法》 。《征管法》第21条规定"税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。"这次修订发票管理办法，就是根据《征管法》的上述规定进行的，完整地体现了《征管法》关于发票管理的精神。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第二条 在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人(以下简称印制和使用)，必须遵守本办法。

【解读】本条是关于对本法适用 范围的规定。 【解读】本条是关于对本法适用 范围的规定。 　　本条主要是增加了“缴销发票的单位和个人”的内容，根据本条规定，在中华人民共和国境内印制和使用发票的所有单位和个人必须遵守本办法。包括设在中国境内的外商投资企业和外国企业；也包括在华工作、旅游或从事经营的外国人、无国籍人和港、澳、台同胞。《发票管理办法》作为《征管法》的配套行政法规，必须与《征管法》的适用范围相一致。因此，《发票管理办法》对各类发票管理对象在管理内容、管理程序、管理要求和处罚上都执行一个标准，这样有利于发票的集中统一管理，对于正确贯彻执行税收政策，加强税收监督，促进公平竞争和扩大改革开放，有着十分重要的意义。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第三条 本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的收付款凭证。

【解读】本条是关于对发票含义的规定 　 发票是一种收付款凭证，是记录经济业务活动原始状况的书面证明，是财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭据，同时也是税收控管和税务稽查的重要依据，税务机关管理发票的目的在于管理税收，而发票是目前税务机关监控纳税人经营收入的主要手段；对行政事业性收费收款收据、内部结算凭证（仅限于单位内部使用）以及既非经营性收入，也非财政性收入如赞肋、捐赠、集资、赔偿、划拨、上缴等收入使用的普通收款收据，暂未纳入发票管理范围，但应使用财政部门印制的资金往来结算收据。

中华人民共和国 发票管理办法 中华人民共和国发票 管理办法实施细则 第四条　国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。 财政、审计、工商行政管理、公安等有关部门在各自的职责范围内，配合税务机关做好发票管理工作。 第二条　在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。 　在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局（以下简称省税务机关）确定。

【解读】本条是关于对本法执行 主体的规定。 　　本条主要是将原办法中“国家税务总局”修订为“国务院税务主管部门”,再一次重申了税务机关在发票管理中的唯一执法主体地位，规定国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行区域内的发票管理工作。

由于发票管理工作量大、政策性强、涉及面广、情况复杂，不可能单靠税务部门独立完成，必须有相关部门的大力支持和配合。在发票管理工作中，财政、审计、工商行政管理、公安部门与发票管理有着密切的联系；财政部门应当监督各类行政机关、社会团体和企业事业单位，严格执行财务会计制度，杜绝取得不合规定的发票，加强行政事业性收款收据的管理，防止这类收据的流失和不符合财政票据管理规定的行为出现；各级审计部门应当与税务机关配合，采取积极措施，加强对各单位发票使用情况的审计监督；

工商行政管理部门应当依照自己的职权，抓好打击非法倒买倒卖发票管理工作，协助税务机关整顿发票管理秩序；公安机关应当支持税务机关和税务人员依法执行公务，打击非法印制、转借转让发票的违法行为。有关部门支持、配合税务机关管好发票是国家法律规定的义务，税务部门也应当积极取得各方面的大力支持，依靠各方面的力量，做好发票管理工作，以期更好地发挥发票的经济监督职能，引导社会经济秩序沿着科学、持续、可协调的轨道发展，为保障国家税收收入起到应有的作用。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第五条　发票的种类、联次、内容以及使用范围由国务院税务主管部门规定。 第三条　发票的基本联次包括存根联、发票联、记账联。存根联由收款方或开票方留存备查；发票联由付款方或受票方作为付款或收款的原始凭证；记账联由收款方或开票方作为记账原始凭证。 　省以上税务机关可根据发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。

中华 人民 共和 国发 票管 理办 法　 中华人民共和国 发票管理办法实施细则 　第四条　发票的基本内容包括:发票的名称、发票代码和号码、联次及用途、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位(个人)名称(章)等。 　省以上税务机关可根据经济活动以及发票管理需要，确定发票的具体内容。 第五条 有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票使用量较大或统一发票式样不能满足经营活动需要的，可以向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。

【解读】本条是关于对发票种类、联次、 内容及适用范围管理权限的规定。 【解读】本条是关于对发票种类、联次、 内容及适用范围管理权限的规定。 发票分为增值税专用发票和普通发票。普通发票按照填开方式的不同，分为通用机打发票、通用手工发票和通用定额发票三大类。 　一、通用机打发票 （一）税控发票 　推广应用税控收款机开具发票是加强税源监控的重要手段，是遏制制售假发票和非法代开发票的有力措施。凡从事商业零售、饮食业、娱乐业、服务业、交通运输业等适合使用税控收款机开具行业，并具有一定规模和固定经营场所的纳税人，应使用税控收款机开具发票。

　（二）网络开具发票 　　发票在线应用系统是以税收征管信息系统为依托，以数据管税为核心，应用在线数据传输技术的实时开票系统，对纳税人发票的领购、开具、查询数据应用等环节进行实时监控，实现发票数据采集的实时性、唯一性和真实性，具有“在线开票、数字防伪、全面监控、查验便捷”的特点。使税务机关及时掌握纳税人的发票领、用、存和生产经营情况，强化了税源监控，为纳税评估等环节提供了真实可靠的数据。

　　（三）机打发票 　　税务机关有统一开票软件的，纳税人应使用统一开票软件开具发票；税务机关没有统一软件的，纳税人可自行开发软件，报主税务机关批准后使用。纳税人在提出使用申请时，应将开票软件的程序及说明资料报主管税务机关备案，并使用税务机关统一监制的计算机发票。

　二、通用手工发票 　　为了减少发票违法行为的出现，应严格控制手工发票，结合实际情况，严格控制手工发票的开具限额和使用范围。手工发票的限额应严格控制在百元版和千元版。根据经济发展的形势，逐步缩小手工发票使用量或取消手工发票。有条件的地区可以逐步不设置手工发票。

三、通用定额发票 　　定额发票的使用对象限定在开票量及开票金额较小，又不适合使用机具开票的纳税人。定额发票的金额及供票数量根据当地实际税务征收管理情况、纳税人经营额、纳税额确定。 除以上发票票种外，全国统一式样的发票还有“机动车销售统一发票”、“二手车销售统一发票”、“公路内河货物运输业统一发票”、“建筑业统一发票”、“不动产销售统一发票”以及通用发票无法涵盖的公园门票，可继续保留。

　为了适应市场经济发展的需要，加强相关行业的管理，税务机关已逐步将民航、保险、银行票据等行业发票纳入税务管理，目前已经统一了“民航电子客票行程单”。 　　根据相关规定，发票的基本联次为三联：第一联为存根联，开票方留存备查；第二联为发票联，收执方作为付款或收款原始凭证；第三联为记账联，开票方作为记账原始凭证。增值税专用发票增加抵扣联，购货方留作税款抵扣凭证。省以上税务机关可根据发票管理情况以及纳税人经营业务需要，增减除发票联以外的其他联次，并确定其用途。

为满足用票量较大企业的需求，规定有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票使用量较大或统一发票样式不能满足经营活动需要的，可以向省以上税务机关申请印有本单位名称的发票。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第六条　对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。

【解读】本条是关于对发票管理举 报制度原则的规定。 【解读】本条是关于对发票管理举 报制度原则的规定。 举报发票违法行为具有双重意义。 一方面：维护国家法律法规是每个公民应尽的义务。违法行为侵害的是国家乃至整个社会和公民的利益。作为社会成员之一的公民有义务同违法行为作斗争。宪法规定中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，有维护国家的安全、荣誉和利益的义务。举报违法行为正是公民享有的一项基本权利，是公民参与管理国家事务、维护社会秩序和利益的一种有效途径。

另一方面：对发票违法行为，单靠税务机关孤军奋战，难以全面有效地进行监督，因此建立举报制度，动员全体公民参与对发票违法行为的综合治理，是进一步强化发票管理，打击发票违法违纪行为，维护正常税收秩序的一项重要工作。 　适当奖励举报人员，既是对举报人员的鼓励和补偿，也是对其他公民对违法行为进行举报的一种鼓励措施。

税收（含发票）违法案件举报奖励由税务机关按下列原则执行： 　　（1）根据案情大小，结合举报人所起的作用及其他情况，在本案罚没收入30%的范围内，酌情给予奖金或其他物质奖励；对罚没数额较大的，奖金的幅度可适当缩小。 　　（2）对所举报的违章案件，处理时确定只补交税款，不交罚金的，奖励数额应控制在所补税款10%以内。 　　（3）对举报人的奖励制度不适用于税务人员。

中华人民共和国 发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第二章　发票的印制 第二章 发票的印制 　第七条　增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。

【解读】本条是关于对发票印制 管理权限的规定。 本条是在原《办法》第7条的基础上修订而来的。原条文规定“增值税专用发票由国家税务总局统一印制”，修订后规定“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制”，原条文规定“其他发票由省、自治区、直辖市税务机关指定的企业印制”，修订后规定“其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制”，本次修订最大的变化是将发票印制由指定的企业修改为确定的企业”。 非法印制发票，将受到法律的追究。这些规定为税务机关加强发票印制管理提供了法律依据和保障。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第八条　印制发票的企业应当具备下列条件： 第六条 发票准印证由国家税务总局统一监制，省税务机关核发。 （一）取得印刷经营许可证和营业执照； 　税务机关应当对印制发票企业实施监督管理，对不符合条件的，应当取消其印制发票的资格。 （二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要； （三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。 　税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

【解读】本条是如何确定发票印制企业以及对发票印制企业应具备条件的规定。 　 【解读】本条是如何确定发票印制企业以及对发票印制企业应具备条件的规定。 本条是在原《办法》第9条的基础上修订的。第一个修订内容是税务机关应当以招标方式确定印制发票企业，第二个修订内容是增加了印制发票企业应当具备的条件。 只有经过税务机关的许可，才能从事发票印制活动。通过实行发票准印证制度，进一步强化了对发票印制企业的管理。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第九条　印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。 第七条 全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施,并向国家税务总局备案。 　发票防伪专用品应当按照规定专库保管，不得丢失。次品、废品应当在税务机关监督下集中销毁。

【解读】本条是关于发票防伪专用品的相关规定。 发票防伪专用品是指经税务机关批准并监制，用于提高发票印制难度，防止伪造的专门产品。 如何确定发票防伪专用品，国务院税务主管部门将通过政府采购方式确定，这样有利于税务机关进行发票防伪专用品的管理，降低采购成本，提高采购效率，提高发票防伪专用品的防伪能力。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第十条　发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国务院税务主管部门规定。发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作。禁止伪造发票监制章。 第八条　全国统一发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、内容、印色由国家税务总局规定。 第九条　全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务机关确定。 发票换版时，应当进行公告。 第十条　监制发票的税务机关根据需要下达发票印制通知书，被指定的印制企业必须按照要求印制。 发票印制通知书应当载明印制发票企业名称、用票单位名称、发票名称、发票代码、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码、交货时间、地点等内容。 发票实行不定期换版制度。 　 　 　 　

【解读】本条是对发票监制章、发票版面印刷和发票换版制度 的相关规定。 　 【解读】本条是对发票监制章、发票版面印刷和发票换版制度 的相关规定。 全国统一的发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，发票监制具有法律上的公示力。只有套印了发票监制章的才是收付款发票，才能作为经营活动中结算款项的商事凭证。发票套印全国统一发票监制章和按统一要求印制发票，是为发票在全国范围内流通设立统一识别标志的重要过程； 不定期换版制度是指不定期更换发票监制章和发票版面印刷要求的制度，换版的目的是杜绝假发票的出现，因此必须根据实际情况和发票管理的需要，不断采用新的防伪技术和加密措施，并相应调整发票监制章的式样和发票版面，达到发票管理的目的。 　　 

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第十一条　印制发票的企业按照税务机关的统一规定，建立发票印制管理制度和保管措施。 第十一条　印制发票企业印制完毕的成品应当按照规定验收后专库保管，不得丢失。废品应当及时销毁。 　发票监制章和发票防伪专用品的使用和管理实行专人负责制度。

【解读】本条是对印制发票企业应当建立健全发票印制管理制度的规定。 税务机关应当监督指导印制发票企业建立健全各项行之有效的管理制度和保管措施，明确发票印制企业各个环节之间的职责，避免、防止在发票印制环节出现问题。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第十二条　印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票。

【解读】本条是关于对印制发票企业印制发票要求的规定。 　　经税务机关批准的式样，是发票的法定形式，非经法定程序，任何单位和个人不得擅自改动，每一份发票一旦印制完成，在填开之前都具有难以估量的使用价值。因此，发票印制式样和数量是发票印制管理中两项主要的指标。按税务机关批准的式样和数量印制发票，也是印制发票企业印刷发票必须遵守的行为规范。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第十三条　发票应当使用中文印制。民族自治地方的发票，可以加印当地一种通用的民族文字。有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制。

【解读】本条是关于对发票印刷 文字的规定。 　我国是统一的多民族国家，在历史的交流和融合中，汉语言文字已经成为全国通用的交际工具，是我国的主要语言。规定发票使用中文印制，是法律原则的具体体现，也是发票管理的客观需要；同时允许民族自治地方的发票加印当地一种通用的民族文字，这是民族平等的重要法律保障；如有实际需要，也可以同时使用中外两种文字印制，应当强调的是，在中华人民共和国境内，不允计单独用外文印制发票，这是维护国家主权的必然要求。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国 发票管理办法实施细则 第十四条　各省、自治区、直辖市内的单位和个人使用的发票，除增值税专用发票外，应当在本省、自治区、直辖市内印制；确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。 禁止在境外印制发票。

【解读】本条是关于发票印制地 要求的条款。 发票印制地是由发票的使用区域决定的。发票的规定使用区域有多大，发票就只能在多大的区域范围内印制，这是税务机关统一管理发票的需要，同时也是税务机关对发票的印制和使用的各环节进行全面监控的需要。考虑到经济发展和印刷技术发展很不平衡，有些边远地区印刷技术落后，所以又规定确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关协商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区直辖市税务机关确定的企业印制。禁止在境外印制发票，这是本办法的禁止性规定，是维护国家发票管理主权的一项重要措施。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第三章 发票的领购 第三章 发票的领购 　第十五条　需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。 　单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。 第十二条　《办法》第十五条所称经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护照或者其他能证明经办人身份的证件。　 第十三条　《办法》第十五条所称发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。发票专用章式样由国家税务总局确定。 第十四条　税务机关对领购发票单位和个人提供的发票专用章的印模应当留存备查。 第十五条 《办法》第十五条所称领购方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式。　　 第十六条　《办法》第十五条所称发票领购簿的内容应当包括用票单位和个人的名称、所属行业、购票方式、核准购票种类、开票限额、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容。 第十七条 《办法》第十五条所称发票使用情况是指发票领用存情况及相关开票数据。 第十八条　税务机关在发售发票时，应当按照核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。发票工本费征缴办法按照国家有关规定执行。

【解读】本条是向纳税人提供合法取得发票的渠道 正面引导纳税人合法使用发票 【解读】本条是向纳税人提供合法取得发票的渠道  正面引导纳税人合法使用发票 本条取消了旧发票管理办法设置的发票领购资格审核、 拆本使用发票审批、使用计算机开具发票审批、跨规定使用区域携带、邮寄、运输空白发票审批四项审批项目。规定纳税人只需凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续。

发票专用章式样的变化 根据《中华人民共和国发票管理办法》的规定，发票专用章自2011年2月1日起启用。 原使用财务专用章的纳税人，应于2011年3月31日前刻制发票专用章并报主管地税机关审查备案。4月1日后，开具发票必须加盖发票专用章，不得加盖其他印章代替。 对已经刻制发票专用章的纳税人，应当于2011年12月31日前刻制符合《国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告》要求的发票专用章，并报主管地税机关审查备案。2012年1月1日后，旧式发票专用章一律停止使用。

发票专用章尺寸规定： 　　发票专用章的形状为椭圆形，长轴为40mm、短轴为30mm、边宽1mm，印色为红色。 　　发票专用章中央刊纳税人识别号；外刊纳税人名称，自左而右环行，如名称字数过多，可使用规范化简称；下刊“发票专用章”字样。使用多枚发票专用章的纳税人，应在每枚发票专用章正下方刊顺序编码，如“（1）、（2）……”字样。 　　发票专用章所刊汉字，应当使用简化字，字体为仿宋体；“发票专用章”字样字高4.6mm、字宽3mm；纳税人名称字高4.2mm、字宽根据名称字数确定；纳税人识别号数字为Arial体，数字字高为3.7mm，字宽1.3mm。

发票专用章式样

第十九条 《办法》第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。 中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第十六条　需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。 第十九条 《办法》第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。 第二十条 税务机关应当与受托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。 　禁止非法代开发票。

【解读】本条特别明确了没有税务登记证开票的问题。比如常见的农民销售自产农产品的开发票的问题，此次新《办法》明确可以向经营地税务机关申请代开，并规定了详细流程。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第十七条　临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位或者个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关领购经营地的发票。 　临时在本省、自治区、直辖市以内跨市、县从事经营活动领购发票的办法，由省、自治区、直辖市税务机关规定。

【解读】本条是对固定业户临时到外地经营业务如何取得和开具发票所作的规定。（固定业户外出经营税收管理证明）

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第十八条　税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人领购发票的，可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额以及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。 税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。 　第二十一条　《办法》第十八条所称保证人，是指在中国境内具有担保能力的公民、法人或者其他经济组织。保证人同意为领购发票的单位和个人提供担保的，应当填写担保书。担保书内容包括：担保对象、范围、期限和责任以及其他有关事项。担保书须经购票人、保证人和税务机关签字盖章后方为有效。 　第二十二条　《办法》第十八条第二款所称由保证人或者以保证金承担法律责任，是指由保证人缴纳罚款或者以保证金缴纳罚款。 　第二十三条　提供保证人或者交纳保证金的具体范围由省税务机关规定。　

【解读】本条与旧《办法》最大的区别是最后一句话，旧《办法》规定“税务机关收取保证金应当开具收据。”而新《办法》改为“税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。”

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第四章 发票的开具和保管 第四章发票的开具和取得 第十九条　销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。 　第二十四条　《办法》第十九条所称特殊情况下，由付款方向收款方开具发票，是指下列情况： （一）收购单位和扣缴义务人支付个人款项时； （二）国家税务总局认为其他需要由付款方向收款方开具发票的。

【解读】本条所称特殊情况比较典型的是收购农副产品的收购凭证。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第二十条　所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。 第二十五条　向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省税务机关确定。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第二十一条　不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。

【解读】 《企业所得税法》第八条 企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。但根据《进一步加强税收征管若干具体措施的通知》（国税发[2009]114号）第六条：加强企业所得税税前扣除项目管理，未按规定取得的合法有效凭据不得在税前扣除。因此企业发生的合理支出如果没有取得合法票据既使是真实的也不得在税前扣除，这是本条的要点所在。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第二十二条　开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。 　任何单位和个人不得有下列虚开发票行为： （一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票； （二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票； （三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。 第二十六条　填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票。未发生经营业务一律不准开具发票。 第二十七条　开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明。开具发票后，如发生销售折让的，必须在收回原发票并注明“作废”字样后重新开具销售发票或取得对方有效证明后开具红字发票。 第二十八条　单位和个人在开具发票时，必须做到按照号码顺序填开，填写项目齐全，内容真实，字迹清楚，全部联次一次打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖发票专用章。 第二十九条　开具发票应当使用中文。民族自治地方可以同时使用当地通用的一种民族文字。

【解读】新《办法》增加了“虚开发票”的行为界定，新规定更为严格。明确“介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”也属于虚开。

中华人民共和国发票管理办法实施细则 中华人民共和国发票管理办法 第二十三条　安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。 　使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。

中华人民共和国发票管理办法实施细则 中华人民共和国发票管理办法 第二十四条 任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为： 　第二十四条　任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为： （一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品 （二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输； （三）拆本使用发票； （四）扩大发票使用范围； （五）以其他凭证代替发票使用。 税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

【解读】新《办法》对不按规定使用发票的情形进行了细化。 以其他凭证代替发票使用：是指以白条领据或私自印刷的销货单据、收款收据代替发票使用。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第二十五条　除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。 省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第二十六条　除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。 第三十条 《办法》第二十六条所称规定的使用区域是指国家税务总局和省税务机关规定的区域。 禁止携带、邮寄或者运输空白发票出入境。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第二十七条　开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记簿，并定期向主管税务机关报告发票使用情况。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第二十八条　开具发票的单位和个人应当在办理变更或者注销税务登记的同时，办理发票和发票领购簿的变更、缴销手续。 　 【解读】纳税人必须在变更或注销税务登记前办理发票的变更和缴销手续。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第二十九条　开具发票的单位和个人应当按照税务机关的规定存放和保管发票，不得擅自损毁。已经开具的发票存根联和发票登记簿，应当保存5年。保存期满，报经税务机关查验后销毁。 第三十一条　使用发票的单位和个人应当妥善保管发票。发生发票丢失情形时，应当于发现丢失当日（二十四小时内）书面报告税务机关，并登报声明作废。　

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第五章 发票的检查 第三十条 税务机关在发票管理中有权进行下列检查： 第五章 发票的检查 第三十条　税务机关在发票管理中有权进行下列检查： （一）检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况； 　（二）调出发票查验； 　（三）查阅、复制与发票有关的凭证、资料； 　（四）向当事各方询问与发票有关的问题和情况； （五）在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照像和复制。

【解读】税务人员进行检查时，必须有两人以上税务人员参加，并出示税务检查证。 中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第三十一条　印制、使用发票的单位和个人，必须接受税务机关依法检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。 【解读】税务人员进行检查时，必须有两人以上税务人员参加，并出示税务检查证。 税务人员进行检查时，应当出示税务检查证。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 　第三十二条　税务机关需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位和个人开具发票换票证。发票换票证与所调出查验的发票有同等的效力。被调出查验发票的单位和个人不得拒绝接受。 第三十二条　《办法》第三十二条所称发票换票证仅限于在本县(市)范围内使用。需要调出外县(市)的发票查验时，应当提请该县(市)税务机关调取发票。 税务机关需要将空白发票调出查验时，应当开具收据；经查无问题的，应当及时返还。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第三十三条　单位和个人从中国境外取得的与纳税有关的发票或者凭证，税务机关在纳税审查时有疑义的，可以要求其提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明，经税务机关审核认可后，方可作为记账核算的凭证。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 　第三十四条　税务机关在发票检查中需要核对发票存根联与发票联填写情况时，可以向持有发票或者发票存根联的单位发出发票填写情况核对卡，有关单位应当如实填写，按期报回。 　第三十三条　用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。　在伪造、变造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务机关鉴别。

第三十四条 税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应当将行政处罚决定书面通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应当立案查处。 中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第六章　罚则 第三十五条　违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；（四）拆本使用发票的；（五）扩大发票使用范围的；（六）以其他凭证代替发票使用的；（七）跨规定区域开具发票的；（八）未按照规定缴销发票的；（九）未按照规定存放和保管发票的。 第三十四条　税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应当将行政处罚决定书面通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应当立案查处。 对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。

【解读】新《办法》进一步细化并完善了发票违规行为，便于税务机关进行实际操作；旧《办法》规定有两种或两种以上发票违规行为的，可以分别处罚，新《办法》虽然没有说，但道理应当适用。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第三十六条　跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。 丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。

【解读】新《办法》加重了处罚力度。之所以对上述行为新《办法》比旧《办法》加重了处罚力度，是因为这些行为带有明显的故意行为。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第三十七条　违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 非法代开发票的，依照前款规定处罚。

【解读】新《办法》增加一条，作为第三十七条，加大对虚开和代开发票的处罚力度。加大对虚开发票的处罚是正确的，同样是未按规定开具发票，但虚开发票明显是故意性质，且造成自己或对方偷骗税，所以要严厉处罚，不仅是罚款的问题，虚开的还要补税。（是进项的要作进项税额转出补交增值税，牵涉企业所得税的不得税前列支。）

中华人民共和国 发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第三十八条　私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。

【解读】《中华人民共和国税收征收管理法》第七十一条　违反本法第二十二条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处一万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

中华人民共和国 发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第三十九条　有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收： （一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的； （二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第四十条　对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。 第三十五条　《办法》第四十条所称的公告是指，税务机关应当在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等新闻媒体上公告纳税人发票违法的情况。公告内容包括：纳税人名称、纳税人识别号、经营地点、违反发票管理法规的具体情况。

【解读】本条将违规责任前置，增加违规者的成本，加大处罚力度。 中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第四十一条　违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。 【解读】本条将违规责任前置，增加违规者的成本，加大处罚力度。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第四十二条　当事人对税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 　第四十三条　税务人员利用职权之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第三十六条 对违反发票管理法规情节严重构成犯罪的，税务机关应当依法移送司法机关处理。

【解读】新《办法》首次明确提出对税务人员违反发票管理法规行为的处罚规定。

中华人民共和国发票管理办法 中华人民共和国发票管理办法实施细则 第七章　附则 第七章　附 则 　第四十四条　国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。 　国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。

中华人民共和国 发票管理办法 发票管理办法实施细则 第四十五条　本办法自发布之日起施行。财政部1986年发布的《全国发票管理暂行办法》和原国家税务局1991年发布的《关于对外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》同时废止。 第三十七条　《办法》和本实施细则所称“以上”、“以下”均含本数。 第三十八条 本实施细则自2011年2月1日起施行　。

问：新《发票管理办法》施行前发生的税务违法案件，如果在2011年2月1日后被税务机关发现的，应当适用哪一个《发票管理办法》进行处理？ 答：《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。 依据上述法条，税务违法案件应当视税务违法事实的实际发生时间，确定法律的适用。有关事实如果发生在新《发票管理办法》生效日之前的，一般应根据原《发票管理办法》的有关规定进行处理；如果发生在新《发票管理办法》生效日之后的，应根据新《发票管理办法》的有关规定进行处理。

谢 谢 大 家 重庆市国家税务局第四稽查局 2015年6月