第二章 公共管理的理论与实践 学习要点 公共管理的思想渊源 公共管理学的两个发展阶段 各国的新公共管理实践 对新公共管理的评析

2.1 管理理论－古典学派 泰勒关注的焦点是“效率”和“经济”。 两大重点：定额及标准化工作——最佳工作方式 广泛而严密的控制——为维持标准提供保证 贝恩（Behn, 2001）：效率本身是一种价值；此外，科学管理的效率是非人格化的。（非人格化：以合法性和效忠于国家或组织为基础） 通过政治与行政的分离、应用科政府不但能够保证其学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。

2.1 管理理论－行为学派 正式的组织图、职能分工和工作评估制度是重要的，人的情感、价值、非正式组织规则和家庭、社会背景也有助于组织绩效的决定——现代的参与式管理、自我实现机制。 公共组织在竞争方面的限制少于私营部门，它在引入人际关系理论方面走得更远——与私营部门相比，公共部门的人员待遇太好而义务太少。

（三）决策学派理论（Herbert A. Simon） （四）系统学派理论（Chester I. Barnard） 2.1 管理理论－其他 （三）决策学派理论（Herbert A. Simon） 决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。 林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出渐进决策理论。 （四）系统学派理论（Chester I. Barnard） 组织是一个社会系统。20世纪60－70年代，系统学派又发展出生态理论和权变理论。

2.1 管理理论－新管理主义理论 企业再造：为取得业绩的革命性进步，需从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。 虚拟企业：依靠电子网络手段的联系，把不同地区的现存资源迅速组合，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

学习型组织：通过培养整个组织的学习气氛而形成的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。

2.1 经济理论－公共选择理论1 公共选择：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

2.1 经济理论－公共选择理论2 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者）。 在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官员。 谁是需求者，供给者？

2.1 经济理论－公共选择理论3 公共选择的集体性、规则性、非市场性。 政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别？ 公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。

2.1 经济理论－政府失败 “政府失败”：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

2.1 经济理论－政府失败原因1 公共决策失效：政治决策复杂，不确定性更强。 （1）公共利益不明确——阿罗定理；

（2）公共决策机制的内在缺陷难以实现公共利益的；例如，现代代议制中通常使用少数服从多数的规则，由此经常出现多数人对少数人利益要求的漠视。

（3）决策信息的不完全性； （4）选民的“短见效应”； （5）选民的“理性而无知”——搭便车效应。 （6）政治家的偏好 （7）利益集团对公共政策的影响

2.1 经济理论－政府失败原因2 政府工作机构的低效率 缺乏竞争性压力。

2.1 经济理论－政府失败原因2 政府工作机构的低效率 缺乏竞争性压力。 没有降低成本的激励机制。 缺乏监督信息。？？？ 政府的内部性与扩张 政府的内部性：公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张：政府组成人员增加和政府部门支出水平的增长。(你知道一个县的标配机构有多少？）

2.1 经济理论－政府失败原因2 政府工作机构的低效率 缺乏竞争性压力。 没有降低成本的激励机制。 缺乏监督信息。？？？ 政府的内部性与扩张 政府的内部性：公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张：政府组成人员增加和政府部门支出水平的增长。(你知道一个县的标配机构有多少？）

2.1 经济理论－政府失败原因3 政府的寻租活动 寻租（Rent-seeking）：人类社会中非生产性的追求经济利益活动，是为维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。当政府干预市场时，个体有可能用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。 寻租阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，使经济资源配置扭曲。改变了生产要素的产权关系，使更大部分的国民收入装进私人腰包，也导致不同政府部门间官员的争权夺利，导致社会资源浪费。

2.1 经济理论－委托/代理理论1 代理理论（Agent Theory）：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。 成因：①委托者和代理人的目标存在明显差异； ②委托者和代理人所得到的信息存在差异。

2.1 经济理论－委托/代理理论2 公共部门中的代理问题比私营部门更为严重 政府官员难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正意愿是什么——公共服务的委托人是全体选民，公共利益难以准确界定和衡量。 全体选民的利益是分散的，以至于不可能有效地控制政府官员——监督和实施成本高，缺乏有效手段制约代理人行为。

2.1 经济理论－委托/代理理论3 解决途径：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内： 代理人的选择和对代理人的激励； 减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费； 签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约而谋利。

2.1 经济理论－交易费用理论1 交易费用（Transaction cost）：所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。 科斯（Coase，1937）将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。 市场通过价格机制引导配置，企业通过组织活动进行计划配置。

2.1 经济理论－交易费用理论2 市场和企业是经济资源配置的两种方式。 当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。 对于公共部门：如果采用签约外包的形式来降低行政经费并产生某种竞争，有可能使某些交易只付出较低的成本。

2.2 发展历程 1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。 1887年后，公共管理学科开始形成。公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期；公共行政时期大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。

2.2.1 早期政府的特点 常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权 “政党分赃制”。公职（相应的财政利益）理所当然地属于在大选中获胜的政党； “人格化”。以效忠于国王等特定个体为基础——靠裙带关系、或花钱买官；（“非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基础）——无法保证被政府雇佣的人在各方面都胜任。

2.2.2 传统公共行政：1887－1960 背景：西方国家向现代资本主义转型，特别是城市化导致社会管理任务加重，行政管理在国家和社会管理中的地位日渐上升。 理论基础 美国，伍德罗·威尔逊，政治与行政二分论； 德国，马克斯·韦伯，官僚制理论——应用于管理组织体制运行。

2.2.2 政治/行政二分法 政治（制定政策）与行政（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。 行政应是独立的、非政治性工具，是匿名的、中立的，行政可以为任何政治领导人提供同样的服务。 公务员以非人格化和客观的方式履行公务，并从任职过程中获得某些利益。 常任文官制度的合理性不仅在于它可以提供稳定性与连续性，还在于它使人们相信，公职人员仅仅执行政策(依据法律)，而不是制定政策。

2.2.2 政治官员和公务员的区别 政治官员应作出决定；公务员则执行决定。 政治官员依靠政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制（技术）能力当选——禁止同时任职和交换位置。 政治官员由全体选民进行评价；官僚制官员由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。 政治公职有任期限制，由选举决定；官僚制公职没有任期限制，任期由任职者良好的行为决定。

2.2.2 现代官僚制体系的原则1 原则1：权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。 原则2：等级制意味着权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的——稳定有序的上下级制度。 原则3：组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的，案例可成为先例，保证组织运用规定的一致性。

2.2 现代官僚制体系的原则2 原则4：行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。 原则5：官僚制的工作是一种全职工作。 原则6：公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。无论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的方式予以执行。 核心：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政，组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。

2.2.3新公共行政：1960－1980 背景：20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。 政治控制模式既不充分也不合乎逻辑。 官僚制有一种非民主化的趋势，且效率不高。 工作的标准化往往以牺牲创新为代价，且“最佳工作方式”的考量存在重重困难。

2.2.3 争论－政治控制问题 (略) 政治官员与官僚制官员之间的关系复杂多变交错，并非威尔逊式那么理想化。 行政体系确实在制定政策，而且行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。 传统的行政模式不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬性错误。

2.2.3 争论－官僚制问题1 (略) 官僚制理论存在两个特殊的问题： （1）官僚制和民主之间的关系； （2）官僚制并非是特别有效的组织形式。

2.2.3 争论－官僚制问题2 (略) 韦伯：民主“不可避免地与官僚制的趋势冲突”。 “任何官僚制组织都致力于通过对其知识和意图的保密来增强专业上的优势”——只要官僚制的控制变得无所不包，统治者就会产生对权力的妄想，被统治者就无法摆脱官僚制组织的权威。 东欧国家官僚组织对市场和个人事无巨细的控制，并未提供公民所需的商品与服务。

2.2.3 争论－官僚制问题3 (略) 终身雇佣原则，政府丰裕的退休金计划超过了其支付能力，还会引起随波逐流者问题。 资历原则，职务升迁主要由服务年限长短来决定，很难符合效率目标。 官僚并非是非人格化机器。当官员对其职位的忠诚超过了其对民选政府的忠诚，这些非民选官员就会按照自己意愿而非政治家的期望行事。

2.2.3 争论－官僚制问题4 (略) 鼓励行政人员规避风险而非主动承担，浪费稀缺资源而非有效地利用，会窒息创造性与创新性。 “工具性价值变成了终极价值”，官僚制的僵化、形式主义较韦伯严重的多，但其精英主义的特征又远不足，当环境持续变化时，固定的工作程序和有序的工作模式将无法运作。

2.2.4公共管理时期：1980年至今 核心思想：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中。 小政府。调整政府/社会/市场关系，精简政府； 社会自治。鼓励公共管理社会化，弥补政府财力不足； 优化政府部门管理。引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。

2.2.4 公共管理实践特点 大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。 为改革政府的传统官僚行政理念，引入了市场理念和私营部门的管理技能。 清晰界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。 政府由公共服务的直接提供者变为 “监督人”。

2.2.4 政府改革新动向 更多依靠市场机制，更小而有效的政府； 放松管制，在公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等； 政府再造，利用信息技术改革原有工作程序和组织结构； 重视提高政策制定能力和改善政策执行效率。

2.2.4 核心—“谁来管理” 政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，由政府垄断社会管理和公共服务的一些做法并不妥当； 政府应该只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，尽可能地让社会实现自我管理； 实现传统的政府职能向社会的转移——准确界定政府和市场职能。

2.2.4 核心—“如何进行管理” 基本思路：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。 政府服务以顾客为导向。 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。 通过多种形式的授权改善公共部门的工作。 放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。 文官与政务官密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 重视公共人力资源管理。