第四章 行政相对人 目的要求：通过本章的学习，学生应当了解行政相对人的概念与特征；了解行政相对人的权利义务；掌握行政相对人的行为。

一、行政相对人概述

（一）行政相对人的概念与特征 1.概念 行政相对人——是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。

2.特征 （1）行政相对人是行政法律关系的当事人。 行政相对人不仅仅指个人，它既指个人，也指组织，只要处于被管理者的地位即是； 行政相对人必然是行政法律关系中的当事人； 行政相对人必须是具体行政法律关系中的当事人。 （2）行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应的个人、组织。 行政法律关系中主体双方的法律地位不平等，管理与被管理。 （3）行政相对人是行政法律关系中的一方当事人，而不仅仅是法律关系的义务人。 行政相对人虽然处于被管理的地位，但仍然享有权利。 （4）行政相对人是行政法律关系中其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。 直接影响相对人的权益，间接影响相对人的权益。 （5）行政相对人在行政诉讼中是原告或第三人。

案例：点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案 【案情介绍】 2001年3月13日，福鼎市人民政府为了促进福鼎市的玄武岩石材企业上规模、产品上档次，由其下属的办公室作出鼎政办（2000）14号文件，批准下发《福鼎市工业领导小组办公室关于2001年玄武岩石材加工企业扶优扶强的意见》。该文件中，确定2001年在全市扶持具有一定生产规模的31家石板材企业。文件规定，福建玄武石材有限公司要为年销售收入1000万元以上的10家企业，每家全年增加供应玄武石荒料500立方米；要为年销售收入500万元以上的21家企业，每家全年增加供应玄武石荒料300立方米。该文件以通知的形式下发到福鼎市各乡镇人民政府、街道办事处、市直有关单位和龙安开发区管委会。点头隆胜石材厂认为，福鼎市人民政府的措施制造了不平等，破坏了公平竞争的社会经济秩序，致使其逐年减产，故请求法院撤销鼎政办（2000）14号文件。 【法律问题】 点头隆胜石材厂属不属于行政管理的行政相对人？

【法理分析】 行政相对人以与行政主体行政行为的关系为标准，可以分为直接的相对人和间接的相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人，行政征收的被征收人，行政处罚的被处罚人，等等。间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如治安处罚关系中受到被处罚人行为侵害的人，行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人（公平竞争人或相邻人），行政给付关系中依靠给付对象扶养或抚养的直系亲属，等等。直接相对人和间接相对人都是行政相对人，其权益受到行政行为侵害后可以依法申请行政救济，但法律规定的救济途径，可能会有所区别。例如，对于同一个行政行为（如对销售假药、劣药的行政处罚行为），直接相对人（被处罚人）不服，可以依法提起行政诉讼，而间接相对人（购买假药、劣药的人）对行政处罚不服（如认为处罚太轻），则通常不能无条件提起行政诉讼。

本案中，福鼎市的玄武岩石材企业，其生产用原料都由福建玄武石材有限公司供应，而且数量有限。在此情况下，福鼎市人民政府以鼎政办（2000）14号文件，批准下发了《福鼎市工业领导小组办公室关于2001年玄武岩石材加工企业扶优扶强的意见》。该文件虽未给点头隆胜石材厂确定权利和义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利。因此对点头隆胜石材厂而言，该文件具有《行政诉讼法》第11条第3项规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”的情形，属于《行政诉讼法》第2条所规定的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。点头隆胜石材厂作为利害关系人，有权提起行政诉讼。

（二）行政相对人与相关概念的区分 1.与“公民、法人、其他组织” 2.与人民 3.与群众 4.与行政诉讼原告或行政复议申请人 5.与行政对象人 6.与法人 7.与公务员 8.与国家机关

（三）行政相对人的分类 1.以行政相对人是否为一定的组织体为标准，分为 个人相对人与组织相对人 2.以行政相对人在行政法律关系中利益受到影响的性质，分为 受益相对人与侵益相对人 3.以行政主体行政行为的对象是否确定为标准，分为 特定相对人与不特定相对人 4.以行政相对人所处的法律关系是内部还是外部为标准，分为 内部相对人与外部相对人 5.以行政相对人与行政主体行政行为的关系为标准，分为 直接相对人与间接相对人 6.以影响权益的行政行为的方式不同，分为 作为行为相对人与不作为行为相对人 7.以行政主体影响其权益是否产生实际效果，分为 抽象相对人与具体相对人

（四）行政相对人的范围 1.公民、法人、其他组织 2.外国人、外国组织

二、行政相对人的权利 （一）行政相对人的法律地位 行政相对人的具体法律地位，因其在不同的行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定的差别。 1.行政相对人是行政主体实施行政管理的对象。 2.行政相对人也是行政管理的参与人。 3.行政相对人在监督行政法律关系中可以成为监督行政活动的主体。

（二）行政相对人的权利与义务 1.行政相对人的权利 （1）行政法规范规定的权利。 参与行政管理权。 要求提供管理服务方面的权利：受益权、要求发给有关证照或进行登记权。 有关涉及处理相对人权益时的权利：了解权、申辩权、听证权、要求回避权。 控告、检举、揭发权。 申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利。 （2）行政法予以确认和保护的其他法律权益。 人身权。 财产权。 其他权利。

2.行政相对人的义务 （1）遵守行政法规范的义务。 （2）服从行政管理的义务。 （3）协助行政管理的义务。

（三）行政相对人的形成和确认 行政相对人的形成——是指公民、法人和其他组织在何种情况下能成为法定的行政相对人。 条件：公民、法人和其他组织具有成为行政相对人的法律资格； 公民、法人和其他组织以其法律资格参加形成一定的行政法律关系。

行政相对人的确认： 行政相对人法律身份的确认，以便解决是外部法律关系还是内部法律关系； 对行政相对人是行政主体相对一方的确认，以解决谁是某个具体行政法律关系的相对方当事人。

三、行政相对人的行为 （一）概念 行政相对人的行为——是指在国家行政管理活动中，由与行政主体对应的公民等一方所作出的，能产生行政法效果的各种行为之总称。 特征： 行政相对人行为的形式灵活。 行政相对人行为目的的多重性。 行政相对人行为对行政主体没有直接的强制执行力。 行政相对人行为的法律效果只能是行政法上权利义务的实现。

（二）分类 1.以相对人行为是否合法为标准，分为 合法行为与违法行为 2.以相对人行为是否以相对人自己的意愿作出为标准，分为 主动行为与被动行为 3.以相对人行为内容的性质为标准，分为 实现权益的行为和履行义务的行为 4.以相对人的行为是否直接产生法律效果为标准，分为 直接产生法律效果的行为与不直接产生法律效果的行为 5.以相对人行为目的为标准，分为 接受行政管理的行为与申请法律救济的行为 6.以相对人行为实现实体权利义务还是程序权利义务为标准，分为 实体性行为与程序性行为 7.以相对人行为是否受行政法明确规定方式为标准，分为 要式行为与不要式行为

（三）行政相对人行为的效力 1.对行政主体有约束力 （1）形成力 相对人行为具有能使行政法律关系发生的效力，即能形成一定的行政法律状态。 对于行政相对人单方涉及实体权益的请求行为，属于法定紧急情形的，行政主体必须及时解决。 行政相对人单方对行政主体作出的程序性请求行为，可以直接形成双方的程序性法律关系。 行政相对人参与同行政主体双方合意的行为，能直接形成行政法律关系。 在特定情况下，行政相对人行为对行政主体还有科以义务的性质。

（2）阻止力 相对人依法作出某种行为，具有直接阻止违法行政行为生效或产生的效力。

2.相对人行为能凭借国家机关的权力对行政主体产生强制执行力 相对人行为产生、变更和消灭行政法律关系的情况： （1）行政相对人行为对于大量程序法律关系的产生，具有直接作用。 （2）行政相对人行为对于大量由行政相对人享有权利的实体法律关系的产生，具有必不可少的配合作用。 （3）行政相对人行为对于一些由行政相对人履行义务的实体法律关系的消灭，具有直接效力。

（四）行政相对人行为的法律后果 1.行政相对人的合法行为受法律保护 2.行政相对人的违法行为应当承担法律责任 惩罚性责任：如行政处罚 补救性责任：如限期改正、责令停止违法行为、拆除违章建筑、赔偿损失等。

案例：哈尔滨铁路局牡丹江铁路分局诉鸡西市工商行政管理局行政处罚决定案 【案情介绍】 2001年8月10日，鸡西市工商行政管理局根据举报，对哈尔滨铁路局牡丹江铁路分局下属西麻山站是否存在向托运人强行收取保价费和延伸服务费等违法行为予以立案，并于当日委托西麻山工商分局进行调查。调查中，西麻山工商分局向西麻山站站长、收费员及麻山区奥宇石墨矿等多家托运人调取了相关证据。2001年10月25日，鸡西市工商行政管理局向西麻山站送达了听证通知书，书面告知了对西麻山站作出行政处罚决定的内容、事由、法律依据，及西麻山站享有的陈述、申辩、申请听证的权利和期限。西麻山站在规定期限内提出了听证申请。2001年11月30日，鸡西市工商行政管理局组织召开了有西麻山站参加的听证会。2001年12月31日，鸡西市工商行政管理局根据所调查的证据，以西麻山站向托运人强行收取了保价费和延伸服务费，排挤其他经营者的公平竞争，违反了《反不正当竞争法》第6条的规定为由，依据国家工商行政管理局工商公字（2001）第179号文件精神，认定西麻山站为行政处罚对象，依据《反不正当竞争法》第23条，对西麻山站作出责令其立即停止违法行为、罚款15万元上缴国库的鸡工商处字（2001）第92号行政处罚决定。该决定于当日送达西麻山站。西麻山站不服，于2002年1月9日向法院提起行政诉讼。审理中，西麻山站以其不具备行政诉讼原告资格为由申请撤诉，准许撤诉后，西麻山站所属的哈尔滨铁路局牡丹江铁路分局向法院提起行政诉讼，要求撤销鸡西市工商行政管理局所作行政处罚决定。 【法律问题】 牡丹江铁路分局是否具备行政诉讼原告资格？西麻山站能否作为行政处罚对象？

【法理分析】 根据《行政诉讼法》第41条第1项，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中，牡丹江铁路分局已依法到工商行政管理部门注册登记，取得了企业法人营业执照，西麻山站隶属于牡丹江铁路分局，但未办理工商营业执照，其收取的费用统一上缴至牡丹江分局。显然，西麻山站不属于法人。那么，西麻山站是否属于其他组织呢？关于其他组织的条件及范围，行政诉讼法及其司法解释均未作明确规定。最高人民法院《解释》第97条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。而最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条“对其他组织”的条件和范围已有了明确的界定，即《民事诉讼法》（1991年）第49条规定的其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记、领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记、领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记、领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记、领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记、领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合该条规定条件的其他组织。据此，西麻山站亦不属于其他组织，而其主管单位牡丹江铁路分局系法人，如果认为其合法权益受到行政处罚决定的侵犯而向法院提起行政诉讼，即已具备了《行政诉讼法》及其司法解释规定的行政诉讼主体资格，应有权作为本案的原告。

西麻山站能否作为行政对象？鸡西市工商行政管理局所作行政处罚决定书认定西麻山站为行政处罚对象，依据的是国家工商行政管理局工商公字（2001）第179号《对火车站限制竞争行为行政处罚当事人认定问题的答复》，而该答复属于其他规范性文件，且是对湖北省火车站、铁路分局、铁路局均未按国家有关规定办理企业法人登记或营业登记的具体实际作出的。黑龙江省与湖北省不同，牡丹江铁路分局已依法领取了企业法人营业执照。且《行政处罚法》第3条对行政处罚的对象已作出了明确的规定，即受到行政处罚的是实施了违反行政管理秩序行为，应当给予行政处罚的公民、法人或者其他组织。同时，《反不正当竞争法》第2条第3款规定，参与不正当竞争的经营者是指从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人。而鸡西市工商行政管理局依据的规范性文件与上述两个法律相抵触，因此，鸡西市工商行政管理局将西麻山站作为行政处罚对象是错误的。