中国养老保险制度变迁的经济学分析 苏晓春 (厦门大学财政系 xiaochun8@hotmail.com ) 杨志勇 (中国社会科学院财贸所 zyyang@cass.org.cn )

研究的出发点 养老保险制度的两种现有模式： 现收现付制 基金积累制 现收现付制 基金积累制 在上世纪的后几十年内 ，改革的主流是从现收现付制转向基金积累制，这种转变也被称作养老金私有化改革

研究的出发点 政治经济学的理论解释了为什么社会保障制度得以存在和持续下去。 传统上对养老保险制度的经济学分析，以福利经济学为分析框架（封进，2004 ）

研究的出发点 对养老保险制度的政治经济学分析源于Browning (1975)的研究，他认为民主社会中社会保障制度的巨大规模归因于和中位投票者年龄有关的政治因素。 这一论断引发了众多关于社会保障的政治经济模型的相关文献 。

研究的出发点 Vincenzo Galasso，Paola Profeta（2002）考虑了养老保险制度改革的政治可行性，他们认为利益集团模型是对社会保障的人均转移支付和人口方面进行考虑。改革的政治可行性有赖于对债务的处理——即转型成本转移给下一代，要接受由于私有化导致的债务。

研究的出发点 Verhoeven 和Verbon（1991）、Verbon和Verhoeven（1992）提出，老人占总人口的比例不断上升的结果是会提高他们的政治权力和养老金收益 。 Cooley and Soares (1999)发现，1980年前后养老金私有化改革得到了普遍的支持。他们解释改革得以实行的条件是，转型期的养老金收益部分地由举债筹集，在这种情况下，私有化的成本转移到将来的下一代人，所以当代人会更加赞成改革。

研究的出发点 Mulligan和Sala-i-Martin（1999）认为养老保险制度是一种再分配政策，是不同利益群体各自发挥作用的结果。 类似文献仍有很多……

中国的养老保险制度改革 中国养老保险制度改革从20世纪80年代到现在，关于应该实行哪种养老保险制度，学术理论界从未停止过对它的讨论。 存在三种观点，一类是主张实行完全的现收现付制（DB），一类是实行完全的基金积累制（DC），另外一类是主张实行名义账户制（NDC） 。对此王新梅（2005）做过系统的概述。

中国的养老保险制度改革 对于中国为何选择现在的制度，今后将选择怎样的道路，学术界给出了不同的说法。 封进（2004）强调养老保险制度的选择与公平和效率的交替和协调有关，中国养老保险制度中实际上存在着不同的利益群体,他们对养老保险的选择有着不同的态度。中国养老保险公平和效率的双重目标可以通过提高劳动生产率和资金收益率来实现。

中国的养老保险制度改革 James（2001）中国的养老保险改革最初源于与国有企业改革之间的互动 ，当养老保险实现社会统筹，并向多支柱模式转轨后，又有新的问题出现，这时一个可行的办法是改变制度中的参数设计，降低养老保险体系的隐性债务。 Feldstein（1999）对中国问题开出的药方是走向基金制 。 赵耀辉和徐建国（2001）强调削减养老保险制度中的再分配功能 。 ……

中国的养老保险制度改革 目前讨论最为热门的是是否要实行名义账户制（NDC）。 对此王新梅（2005）做过系统的概述 ： Takayama（2002）认为实行NDC可以避免转轨成本问题。 郑秉文（2003）也主张中国实行NDC模式，他认为这是向完全积累制顺利过渡的途径。 封进（2004）考虑中国应该实行具有代内再分配功能的现收现付制。 王新梅（2005）则认为多数成熟的发达国家其公共养老保险制度并不采取积累制，也没有向积累制过渡的打算，因此中国在将来也不宜考虑采用积累制，她主张实行完全的名义账户制（NDC）。 ……

本文的思路和结构安排 线索——中国养老保险政策的出台 要说明的问题——在中国养老保险制度变迁的过程中，制度的供给和需求双方是如何推动改革的进行的。 制度的设计和选择是不同利益集团相互妥协的产物。制度的供给者即政府为促进经济发展和体制改革的运行，选择实行相适应的养老保险制度。同时制度需求方即养老金的参与者企业和个人从自身利益的角度出发，也对养老保险制度提出新的要求，推动着养老保险制度的改革。

一.中国养老保险制度的建立 1949年9月，政协通过的《共同纲领》第32条规定，在企业中“逐步实行劳动保险制度” 。 1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（政务院1951年2月26日政秘字134号命令） 1958年，中国基本建立了统一的退休制度。 1969年，企业职工的养老社会保险制度被迫废除 。由于社会保险的专门管理机构——工会被撤销。

一.中国养老保险制度的建立 这种养老保险制度安排符合当时政府和企业要求。 城镇人口所接受的社会保障表现为单位保障制度 。 企业的养老保险最终是由政府财政直接安排 企业——主要是国有企业 财政安排——“统收统支、政企不分” 。 中国选择计划经济，就意味着对市场经济的全盘否定。社会保障制度也自然成为计划经济体制的延伸，其目的自然不是弥补市场失灵，而是履行“慈善”政府的职责。

二.中国转型期养老保险制度的变化 1978年后的恢复阶段： 1978年国务院颁发《关于颁发国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》（国发[1978]104号）

社会统筹重现 1980年代养老保险社会统筹重新显现： 十一届三中全会通过了《关于经济体制改革若干问题的决定》 1984年开始，各地区陆续进行以退休费用社会统筹为主要内容的改革 1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）标志着我国开始了社会统筹的企业职工养老保险制度改革。

社会统筹的推动力 市场化改革推动了企业养老保险制度改革 。 改革改变了国家和企业的关系，也同时改变了企业和职工的关系（王德文，2006） 改革后养老保险的负担逐渐转嫁到企业而成为企业的政策性负担（林毅夫，2000） 在这样的制度下，不同企业的社会保障负担明显不同 。 市场化改革要求不同企业之间进行竞争。因此，养老金再次走向社会统筹。这是政府和企业双方的驱使。

建立部分基金制 重建养老保险改革方向——建立部分基金制： 1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的关于社会保障制度改革的三个原则 。 1994年颁发了《国务院关于调整企业离退休人员离退休金的通知》（国发[1994]9号）。 1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）

政府、企业、个人推动部分基金制 在推动中国走向基金制的进程上，政府是主要的推动者： 虑及现收现付制的支付危机，中国政府也响应世界公共养老金改革的潮流，推行基金制。没有实行完全基金制还是由于当时政府尚未有足够财力支付转轨带来的巨大成本。

政府、企业、个人推动部分基金制 养老保险制度的变化也和国企改革的深化密切相关： 1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要建立“政企分开”的现代企业制度。 1993年《公司法》颁布 。 也要求企业养老保险制度与之配套。 企业的负担相当严重，因此建立个人账户是国有企业改革的客观要求，部分基金制是企业自主推动的制度选择。 建立个人账户，相应地降低了企业的缴费率，减轻了企业的负担 。 从职工个人的角度来说，部分基金制的改革也解决了长期以往统筹账户的激励问题。

统一企业职工基本养老保险制度 建立统一的企业职工基本养老保险制度： 1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号） 1998年国务院又颁布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号）。

四.巨额转型成本酝酿新的改革 1997年、1998年的改革，初步建立了社会统筹和个人账户并存的部分基金制 。 所有的改革回避的一个问题——即转型成本由谁支付？转型成本主要就是国家对“老人”和“中人” 欠下的隐性债务。 1.巨额的转型成本带来财政压力

2.中央财政对养老保险基金补贴的不断提高带来财政压力 。 养老保险基金从中央财政得到的收入1999年为163亿元，2000年就突破300亿元，2002年突破400亿元，2005年已经达到544亿元 。 从试点省市辽宁省来看，截至2005年末，各级财政共投入辽宁省社保统筹账户84.53亿元，其中中央财政补助64.8亿元，地方财政补助19.73亿元 。

3.养老保险基金收入和养老保险基金支出的实际缺口也在扩大 充实社保基金的做法——国有股减持方案遭到市场的拒绝。

4.其他因素导致的财政压力 工资标准提高 提前退休者未足额缴费 退休人数不断上升 个人账户缺乏增值途径 退休后寿命大于120个月的“中人”的养老金支付等

5. “空账”问题——“做小做实”试点改革 2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）

辽宁——“补缺口”模式 黑、吉两省——“补账户”模式 二者的根本区别是在于财政拨付的直接对象是谁 ：“补缺口”是直接补足统筹账户的发放缺口，“补账户”是先用个人账户补足统筹账户发放缺口，然后再把下拨的财政补助补充个人账户 。

2005年再次出台《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号） 这标志着新一轮的企业养老保险改革正在紧密进行中 。

“八省市养老改革方案举旗不定 ” 2006年9月6日，上海、天津、山东、河南、山西、湖北、湖南、新疆8个省市区也开始了做实个人基本养老账户方案试点 。 对于“补账户”还是“补缺口”，以及个人账户资金的保值增值问题尚未定论 ……

五．结论 对辽宁做法和黑吉做法，不同部门产生分歧： 政府的出发点——政府在考虑应该在哪个时点开始选择哪种制度，可以最小化支出压力和财政风险 。 对养老保险的参与方——微观经济个人来说，选择制度就等于选择自己现在和将来的利益所得。

Galasso和Profeta(2002)认为推行任何改革都会有转轨成本存在，由于转型成本只能由当代（投票）人承担，没有一种社会保障制度改革能够得到大多数人的赞成。

当代人若毋需承担转型成本，却又可以保证养老金的缴纳和支取一一对应，改革是可以得到支持的。从这种意义上说，“名义账户制”似乎应该是一种可行的制度选择。

但是，“名义账户制”和“现收现付制”究竟何者更适合于中国，尤其是在设计具体制度时，仍然值得作进一步讨论。

谢谢！