加强邮政市场监管，为行业持续快速健康发展保驾护航 国家邮政局市场监管司市场检查处 尹训国 2013年

主要内容 一、邮政体制改革及邮政体系简介。 二、市场监管工作体系、业务板块、相关法律规定及方式方法。 三、当前市场监管的主要几个热点问题。 四、对快递企业网点的几点监管要求。

一、邮政体制改革及邮政管理体系简介 （一）邮政体制改革 1、时间：2005年启动 2、依据：《国务院关于印发邮政体制改革方案的通知》（国发【2005】27号）

（一）邮政体制改革 3、改革的主要内容：邮政实行政企分开。在剥离国家邮政局的企业职能、资产和人员的基础上重组国家邮政局，为国家邮政监管机构。将原国家邮政局的企业职能、经营性资产和人员分离出来，组建中国邮政集团公司，暂由国家邮政局、财政部分别作为其行政主管和国有资产管理部门。

（一）邮政体制改革 4、改革最直接的结果：“快递”作为一个新兴的服务产业纳入“邮政业”的范围，开启了邮政业快速发展的新纪元。 5、相关基本概念的界定 邮政业：为社会提供寄递服务及国家规定的其他服务的行业。（来源：《邮政业术语》） 解读：邮政业原来仅指邮政企业，改革后含快递。

（一）邮政体制改革 邮路：利用运邮工具或人力，按规定途径、班期运输邮件的路线。（来源：《邮政业术语》） 解读：请注意，邮路仅仅针对邮件，不涉及快件，所以快递企业不能使用邮路这一概念。

（一）邮政体制改革 寄递渠道：是指基于邮政企业、快递企业寄递服务活动形成的信息和实物传递渠道。（来源：公安部、国家安全部、国家邮政局《关于加强寄递渠道治安管理工作的通知》） 解读：这是一个从《邮政法》“寄递”概念演变而来的概念，寄递渠道、寄递企业涵盖了邮政企业、快递企业，均可适用。

（一）邮政体制改革 6、寄递与物流的关系： 相通之处： 我国的《物流振兴规划》将快递也列入其中，现实中，部分寄递企业同时加入了当地的快递协会和物流与采购联合会，寄递与物流具有一些共同的特点，如都包括了物品的运输。

（一）邮政体制改革 区别： （一）法律规范不同。寄递是《邮政法》中的法定概念，国务院邮政管理部门是主管部门，物流尚没有一部统一的法律，也没有一个明确和统一的主管部门。 （二）概念划分标准不同。物流对应信息流、资金流。寄递对应于邮寄渠道以外递送方式。 （三）功能内容不同。寄递既包括实物的传递，也包括信息的传递，融合了物流、信息流与资金流，而物流仅限于实物的传递，不具有通信功能。

（二）邮政管理体系简介 （二）邮政管理体系简介 1、历史沿革 从两级管理到三级管理体制。 依照2005年的邮政体制改革方案，在国家局之外设立省（区、市）邮政管理局，受国家局的垂直领导。 2012年，《国务院办公厅关于完善省级以下邮政监管体制的通知》（国办发【2012】6号），设置地（市）一级邮政管理局，调整邮政管理体制为中央和地方双重管理体制。 2、三级管理体制 1个国家局； 31个省级邮政管理局； 在27个省（区）按照地市行政区划设置332个市地邮政管理局，在4个直辖市和海南省跨区域设置25个邮政监管派出机构。

（二）邮政管理体系简介 3、双重管理体制 根据国办发〔2012〕6号有关规定，邮政管理体制由单一的中央垂直管理调整为中央和地方双重管理、以中央为主，省（区、市）级市（地）邮政管理局由上级邮政管理部门与所在地人民政府双重管理，邮政业务、机构编制、干部、财务等以上级邮政管理部门管理为主。同时，该文件还提出“充分发挥中央和地方两个积极性，进一步明确和强化地方人民政府在邮政管理方面的责任”作为指导思想和总体目标之一。 这有利于调动地方政府的资源，给行业发展提供支持。 4、各级邮政管理部门内设机构情况 办公室、市场监管部门、普遍服务监督管理部门、政策法规部门等。

二、市场监管工作体系、业务板块、法律规定、方式方法 （一）市场监管工作体系 国家局：市场监管司。 国务院三定职责：国家邮政局市场监管司负责“依法监管邮政市场，维护信件寄递业务的专营权；依法实行快递等邮政业务的市场准入制度；依法监管集邮市场；指导邮政行业安全生产管理工作，承担邮政行业运行安全的监测、预警和应急管理工作；拟订保障邮政通信与信息安全的政策并监督实施”。 在“其他事项”中规定“国家邮政局依法监管邮政市场，保障邮政通信与信息安全，有关部门按照职责分工协助国家邮政局的工作。”

（一）市场监管工作体系 各省局：市场监管处 主要职责：监督管理所在地区邮政市场 地市局：市场监管处（科） 支撑：政策法规（统计、标准等）、申诉受理、职业技能鉴定 邮政业消费者申诉受理中心 职业技能鉴定指导中心：国家邮政局设立职业技能鉴定指导中心，负责组织全国快递业务员等邮政行业特有职业（工种）技能鉴定工作。

（二）业务板块 （二）业务板块 目前，市场监管司内设五个处室。分别是： 快递业务经营许可处：主要负责快递业务经营许可的政策制定、申请受理和审查、许可证颁发及市场主体退出等工作。 快递管理处：依法制定快递市场相关政策，监督管理快递服务质量等。 市场检查处：指导全国邮政市场执法检查；确保各项规定落到实处；依法监管集邮市场和用品用具市场。 安全监管处：负责全行业的安全监督管理，拟定相关政策。 应急办公室：负责全行业的突发事件预防和处置工作。

（三）作为市场监管依据的主要法律规定 （三）作为市场监管依据的主要法律规定介绍 1、形式：法律（如《邮政法》、《安全生产法》、《劳动法》）、行政法规（如未来的《快递市场条例》）、部门规章（如《快递市场管理办法》）、标准（如《快递服务国家标准》）、规范性文件（如《快递业务操作指导规范》） 地方政府规章（如《广东省快递市场管理办法》）、地方性法规（如《四川省邮政条例》 目前，行业内，已经拥有了10个部门规章，《22部地方性法规和6部地方政府规章。

（三）作为市场监管依据的主要法律规定 2、分类 中央的和地方的； 行业内的和行业外的； 强制性的和推荐性的。 行业外的，如《安全生产法》、《突发事件应对法》、《治安管理处罚法》等，普遍适用于各个系统、各个行业，在邮政业也具有适用性。并且作为行业主管部门，邮政管理部门可以依法直接适用这些法律规定实施行政执法。

（四）主要法律介绍 1、《邮政法》 １９８６年１２月２日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过　２００９年４月２４日、２０１２年１０月２６日两次修订。 共计分九章，分别是总则 、邮政设施 、邮政服务 、邮政资费 、损失赔偿 、快递业务 、监督检查 、法律责任 、　附则 。 确定了市场监管的基本原则：公开、公平、公正以及鼓励竞争、促进发展

（四）主要法律介绍 2、《快递市场管理办法》 《快递市场管理办法》已于2012年12月31日经第10次部务会议通过，现予公布，自2013年3月1日起施行。 主要设了7章，分别是总则、经营主体、快递服务、快递安全、监督管理、法律责任、附则。 《快递市场管理办法》是快递市场监督管理的一个基本的法律文件。

（四）主要法律介绍 3、《邮政行业安全监督管理办法》 （2011年1月4日交通运输部发布  根据2013年4月12日交通运输部《关于修改〈邮政行业安全监督管理办法〉的决定》修正） 设立7章，分别是总则、通信与信息安全、生产安全、应急管理、监督管理、法律责任、附则。 《邮政行业安全监督管理办法》是横跨邮政企业和快递企业的法律规范，是邮政行业安全监管的基本法律文件，明确了企业的各项安全义务与责任。

（四）主要法律介绍 4、《快递业务经营许可管理办法》 （2009年9月1日交通运输部发布  根据2013年4月12日交通运输部《关于修改〈快递业务经营许可管理办法〉的决定》修正） 共设7章，分别是总则、许可条件、审批程序、许可证管理、监督检查、法律责任、附则。 是快递市场主体市场准入的基本法律文件。大家要注意其中的许可条件，尤其是符合《快递业务员国家职业技能标准》并通过资格认定的快递业务员的有关要求，这是实行人才兴业的引导性措施，有利于行业的长远发展。

（四）主要法律介绍 5、《快递服务》国家标准 基本术语 组织要求 服务环节 所谓国家标准，不要理解为高级要求，而是国家对于快递服务，作为服务提供者应当达到的最低的界限和水平。

（五）监管的方式方法 1、完善制度，细化相关法律规定。 2、加大宣传和培训，提高意识和能力。 3、制定政策，营造良好的发展环境。 4、加强监督检查，确保各项规定落到实处。 5、查处不法行为，矫正和规范市场有序发展。 6、联合有关部门，发挥部门之间的合力。

三、当前行业监管中的几大热点问题 快递服务质量问题主要是积压、延误、内件短少等，消费者反响强烈，社会高度关注。 （一）服务质量专项整治。 快递服务质量问题主要是积压、延误、内件短少等，消费者反响强烈，社会高度关注。 据国家邮政局网站通告，2012年，快递业务有效申诉达13.74万件，相比2011年的4.95万件，增长了177.7%，其中丢失短少6.31万件，代收货款3.75万件，损毁2.20万件。 “让快件飞”，在2011年成为社会的热门词汇。 在百度搜索中输入“让快件飞”，多达26.8万条检索结果。

（一）快递服务质量专项整治

（二）安全生产 1、定义：生产安全，主要是指经营过程中人、机、环境的安全。 2、意义：安全，是企业生产经营活动正常进行的前提和基础。一个不具备安全生产能力和条件的企业，是不可能长期存续和发展壮大的。 快递服务联系千家万户，因此，生产安全，还直接关系到公共安全、用户的个人安全等多个意义上的安全。 3、依据：相关法律规定，对企业的安全生产义务作了明确规定，既具有很强的指引性也有较强的可操作性。

（二）安全生产 案例1：2012年11月25日临晨6时左右，由圆通杭州转运中心（海宁圆通速递有限公司）开往安徽省黄山市方向的一辆网络班车在途径杭徽高速公路临安服务区发生燃烧事故，经过统计，该车共装载快件3107票，约1217票快件损毁。 案例2：2013年1月2日，安徽滁州申通发生快件爆炸案，滁州申通生产中断。

（二）安全生产 爆炸后的现场场景

（二）安全生产 案例3： 2011年1月15日中午12时左右，贵港申通公司快递业务员梁伟琼（女，24岁，未婚）在验视收寄的快件时，纸箱突然爆炸，造成现场起火，梁伟琼被烧成重伤。（播放视频）

（三）寄递服务信息安全 事情的原委：《每日经济新闻》记者的一则报道，揭开了寄递服务信息泄露的盖子。将整个行业推向了风口浪尖。

对策：2013年，国家邮政局会同国家安全部、公安部、工业和信息化部、商务部、工商总局联合下发了《关于切实加强寄递服务信息安全保障工作的通知 》，并联合开展了专项整治行动。 困难：前期工作取得了一定实效，但是寄递服务信息安全保障问题并未得到根本性的好转。淘单114不断死而复生。 （淘单114依然在经营，截图）

（四）寄递渠道治安案件高发 1、案件类型 第一是盗窃快件。一种是指寄递企业内部员工在操作过程中盗窃快件。另一种是企业外部的有关个人盗窃快件。 其次是非法扣押快件。主要集中在基于经济纠纷发生的非法扣押快件。 第三是敲诈。主要是指寄递渠道的内、外部通过各种手段拿到快件后，对快递企业或者快递业务员索要财物。有的是企业员工辞职后利用手中占有的用户快件，敲诈企业金钱；有的是外部不法分子通过盗窃等手段取得快件后，敲诈快递业务员或快递企业。 第四是破坏寄递企业的正常生产经营秩序。 第五是用户故意交寄禁寄物品。

（四）寄递渠道治安案件高发 国家邮政局与有关部委联合发文

（五）非法寄递国家机关公文 1、什么是国家机关公文？ 定义：国家机关为处理公务制作的各种文书。 2、如何判断 寄递的主体：国家机关，包括司法、行政、检察、权力机关等。 寄递的内容：基于公务而形成的文件。 寄递的目的：顺利完成公务活动。 严格区别于个人基于社会交往、网络购物等私人目的而实施的寄递行为。

（五）非法寄递国家机关公文 3、为什么快递企业不得寄递国家机关公文？ 有些企业认为这是对邮政企业的偏袒和保护，是一种市场垄断和不平等对待。 真正的原因在于国家机关公文的特殊性。 （1）国家机关公文寄递是国家机关顺利开展公务活动、履行职责的需要。尤其给行政相对人发放各类文件、文书，基于便民的行政原则。 （2）是国家政令畅通的重要保障。驿路、驿站。 千里邮路，国脉所系。 （3）涉及秘密信息，关乎国家安全和公共安全。

（五）非法寄递国家机关公文 4、正确、严肃对待国家机关公文寄递问题。 （1）红线意识。不能碰，不能触。 （2）从成本收益的角度看，机关公文寄递即使具有客户群和业务量稳定等优点，但是，存在安全风险高、管控难度大、事后处理复杂等特点，快递企业难以驾驭。 因此，建议，快递企业将精力放在开发个人寄递、商业函件等业务上，以此提高市场占有率，增加利润。 （3）如何落实不收寄公文？前述判断的标准；将此作为员工上岗培训的一部分内容。

（六）低价竞争等扰乱市场秩序问题 低价竞争，不是一个新问题。DDS 、CCES都存在这个问题尤其是DDS，直接导致了企业的自我灭亡。 快递企业应该竞争什么？服务、快递体验。 价格是很小的一个方面，在价格构成因素大体不变、并无重大创新的情况下，仅仅为了挤垮竞争对手、抢占市场份额而采取的低价手段，属于伤人一百、自毁三千的饮鸩止渴。 属于一种典型的不正当竞争行为，严重扰乱市场秩序。

三、当前行业监管中的几大热点问题 总而言之，上述六个方面的问题，危害比较大，社会关注度比较高，不论是行业主管部门、还是企业都要从各自的角度努力去落实相应责任。 政府的监管主体责任：是相对于其他有关部门而言的。 企业的主体责任：责任的根源，最终还要靠企业。要从管理上多下工夫。 尤其涉及到安全问题，收寄验视要常抓不懈。

四、对快递企业网点的几点监管要求 网点的重要意义 网点，对快递企业，乃至整个行业而言，是一个非常重要的经营单位。 如同家庭之于整个社会。 每个网点做好了，整个企业和行业就不会有问题。 上海局开展了快递营业场所规范化建设，从临街网点抓起，也正是立足于网点的重要地位和作用。

（一 ）认真学习和了解相关法律规定及政策 1、内容：主要是行业现行的法律、规章、标准等。 2、获取途径：国家邮政局网站，向所在地邮政管理部门咨询和索取。 3、必要性：依法经营的前提是知法；玩游戏守规矩，前提是要知道规矩是什么，否则，游戏玩不下去（指导和强制）。 再有，相关规定都是经过严格的程序，充分听取企业意见，经过不断修改才颁布的，基本上都是符合行业实际的。

（二）依法经营 一、不折不扣做到法律明确要求做的。 《快递市场管理办法》第十七条规定“ 经营快递业务的企业投递快件（邮件），应当告知收件人当面验收。……” 二、坚决不做法律明确禁止做的。 《邮政法》第五十五条规定“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。” 三、努力做到法律鼓励和倡导做的。 《快递市场管理办法》第三十四条“国家鼓励和引导经营快递业务的企业采用先进技术，充分利用交通运输资源，促进规模化、品牌化、网络化经营。”

（三）积极配合做好行业管理和市场监管 1、多沟通，强化信息的共享。 2、多请示，寻求娘家的指导。 3、多报告，实现政企联动。 （尤其是在突发事件的处置和应对上） 4、多参与，发扬行业主人翁的姿态。

（四）认真贯彻落实有关工作要求 1、内容较多：涉及安全、服务质量、许可、申诉、职业技能鉴定、统计等多方面。 2、要有耐心：邮政管理是行业主管部门，必然更多关注，更多要求。 3、对不合理、不合法要求的处理：积极举报，我们的原则是依法行政。

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