城 市 规 划 原 理

第一章 城市与城市规划概论

第一节 城市的概念与本质 一、城市的概念 1、字源学的解释 中文： 城：“城，廓也，都邑之地，筑此以资保障也”。 第一节 城市的概念与本质 一、城市的概念 1、字源学的解释 中文： 城：“城，廓也，都邑之地，筑此以资保障也”。 市：“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。

英文: urban（城市的、市政的），源自拉丁文urbs，意为城市的生活。 city（城市、市镇），含义为市民可以享受公民权利，过着一种公共生活的地方。 相关的字，如citizenship（公民）、civil（公民的）、civic（市政的）、civilized（文明的）、civilization（文明、文化）等就是说社会组织行为处于一种高级的状态，城市就是安排和适应这种生活的一种工具。

2、相关学科对城市的定义 （1）经济学 J. Button：城市是“各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等等——相互交织在一起的网状系统”。 Hirsh：城市是“具有相当面积、经济活动和住户集中，以致在私人企业和公共部门产生规模经济的连片地理区域”。

（2）社会学 Bardo & Hartman：“……按照社会学的传统，城市被定义为具有某些特征的、在地理上有界的社会组织形式”。 人口相对较多，密集居住，并有异质性； 至少有一些人从事非农业生产，并有一些是专业人员； 城市具有市场功能，并且至少有部分制定规章的权力； 城市显示了一种相互作用的方式，在其中，个人并非是作为一个完整的人而为人所知，这就意味着至少一些相互作用是在 并不真正相识的人中间发生的； 城市要求有一种基于超越家庭或家族之上的“社会联系”，更多的是基于合理的法律。

（3）地理学 F. Ratzel：“地理学上的城市，是指地处交通方便环境的、覆盖有一定面积的人群和房屋的密集结合体”。

3、城市的法律定义 （1）人口规模 瑞典、丹麦： 200人； 澳大利亚、加拿大： 1,000人； 法国、古巴： 2,000人； 美国： 2,500人； 比利时： 5,000人； 日本： 30,000人。 中国：非农业人口：2,000人以上设镇； 非农业人口：60,000人以上设市。

（2）城市特质 《中华人民共和国城市规划法》第三条：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。” 设镇条件（任一条件）（1984）： 县政府所在地； 非农人口2000人以上的乡政府所在地。 设市条件（同时满足）（1986）： 非农人口60000人以上的镇； 年国民生产总值2亿以上的镇。

4、城市规划对城市的理解 国标《城市规划基本术语标准》：城市是“以非农业产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇。” 李铁映（1986）从系统科学角度对城市定义的概括：“城市是以人为主体，以空间与环境利用为基础，以聚集经济效益为特点，以人类社会进步为目的的一个集约人口、集约经济、集约科学文化的空间地域系统。”

吴良镛：“城市聚集了一定数量的人口；城市以非农业活动为主，是区别于农村的社会组织形式；城市是一定地域中政治、经济、文化等方面具有不同范围中心的职能；城市要求相对聚集；城市必须提供物质设施和力求保持良好的生态环境；城市是根据共同的社会目标和各方面的需要而进行协调运转的社会实体；城市有继承传统文化，并加以绵延发展的使命” 。

城市是一定地域范围内的社会大系统。 经济子系统：涉及资源分配、财富的生产与分配； 政治子系统：以权力的形成、分配和作用为基础； 这两个子系统决定了城市社会系统的性质。 交通通讯子系统：城市系统内外部相互作用的媒介与途径； 空间子系统：使各系统相互作用的物质基础，也是这种作用的结果。 这两个子系统是社会系统存在、运行和发展的基础。

二、城市的形成与发展 城市形成和发展的必要条件： 具有自然优势：耕地肥沃；交通便利；能得到淡水供应等。 经济发展水平 政治组织

早期城市：农业革命，出现剩余产品 导致：政治中心或军事中心城市 文化中心城市

现代城市：工业革命，大规模的工厂化生产； 工厂规模不断扩大（规模经济效应）； 农业生产率的提高； 资本主义制度的建立。 导致：工业城市、大城市

当代城市： 后工业革命，经济全球化，经济信息化 以制造业为主转为服务业为主 生产性服务业的发展 空间经济结构由水平型向垂直型转变等 导致：世界城市或全球城市 大都市连绵区

第二节 规划的概念与特征 一、规划的概念 规划是为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。

P. Hall： “规划作为一项普遍活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预先目标得以实现”。 Sociedad Interamericana de Planification： “规划是将人类知识合理地运用至达到决策的过程中，这些决策将作为人类行动的基础”。

二、规划的特征 1、规划最基本的特征是未来导向性 既是对未来行动结果的预期； 也是对这些行动本身的预先安排。 2、规划目标 目标是规划评价的最基本准则与依据 3、未来不确定性 未来研究是规划研究的基础

第三节 城市规划的概念及其发展 一、城市规划的概念 国标《城市规划基本术语标准》：城市规划是“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。” 美国国家资源委员会：“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会与经济的需要”。

城市规划的核心内容： 土地使用的配置； 城市空间的组合； 交通运输网络的架构； 城市政策的设计与实施。

现代城市规划的基本特征

1. 城市规划作为一项政府职能 现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。 1. 城市规划作为一项政府职能 现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。

目的是要： （1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷； （2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求； （3）同时保障社会各方的合法权益。

2. 城市规划体系构成 规划法规体系 规划行政体系 规划运作体系（规划编制/规划管理） 其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据和法定程序。

行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章 3. 城市规划法规体系 行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章 3.1 主干法及其从属法规 主干法确定城市规划工作的基本架构，如国家的《城市规划法》和地方的《城市规划条例》； 主干法的实施需要制定相应的从属法规，如《上海市城市规划管理技术规定》。

3.2 专项法 专项法是针对城市规划中特定议题的立法，如《上海市历史建筑和街区保护条例》。 3.3 相关法 城市建成环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，城市规划只是其中的一部分。

4. 城市规划行政体系 4.1 集权制度 上级政府对于下级政府的规划编制和规划管理拥有较大的干预权（如英国和法国）。 4.2 分权制度 地方政府对于规划编制和规划管理拥有充分的自治权（如美国）。

5. 规划编制体系 5.1 战略性规划 如城市总体规划，制定城市发展的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展原则和空间策略，为实施性规划提供指导框架，但不足以成为规划管理的直接依据。

5.2 实施性规划（法定规划） 如控制性详细规划，作为地块开发控制（规划管理）的法定依据，对于开发行为具有法定约束力，又称为法定规划，必须遵循法定的编制内容和编制程序。

6. 规划管理（开发控制）体系 6.1 通则式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较具体，作为规划管理的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，几乎不享有自由量裁权，具有确定性和客观性的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，如美国的区划制度。

6.2 个案式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较原则，规划人员在审理开发申请个案时享有较大的自由量裁权，具有灵活性和适应性的优点，但在确定性和客观性方面较为欠缺，如英国的审批制度。

6.3 综合型规划管理（双层管理） 第一层面：针对整个城市发展地区，制定一般的开发控制要求，进行通则式管理，以提高工作效率。 第二层面：划定城市中的各类重点地区（如城市中心地区、景观重要地区、历史保护地区和生态敏感地区），附加特别的开发控制要求，采取个案评审方式，进行个案式管理，以强化精细程度。

7. 规划体系的发展趋势 7.1 民主意识 城市建成环境的开发过程涉及社会各方的权益，规划编制和管理中的公众参与是确保城市规划民主性的必要保障，城市规划法为此提供法定依据和法定程序。

7. 2 公正意识 规划上诉是确保行政行为的公正性和维护行政相对方的正当权益的必要机制，规划上诉的仲裁机构应当保持独立性。 7 7.2 公正意识 规划上诉是确保行政行为的公正性和维护行政相对方的正当权益的必要机制，规划上诉的仲裁机构应当保持独立性。 7.3 环境意识 越来越注重自然生态环境和历史人文环境的保护。

8. 结论：城市规划工作的基本属性 （1）技术性（城市功能的合理性：土地资源、空间布局、道路和交通、公共设施、市政基础设施等） （2）艺术性（城市形态的和谐性：城市天际轮廓、城市公共空间、如街道/公园/广场/滨水地带、城市街区特色、标志性建筑等）。

（3）政策性（城市规划作为公共政策过程：经济效率和社会公正） （4）民主性（社会资源的再分配：代表最广大的人民利益） （5）综合性（经济、社会、环境协调发展）

第二章 城市总体规划概论

第一节 城市规划阶段的划分 《中华人民共和国城市规划法》（1989）划分为两个阶段：总体规划和详细规划阶段。

城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。 一、总体规划 国标《城市规划基本标准术语》： 城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。 包括：市域城镇体系 城市总体规划 分区规划

二、详细规划 国标《城市规划基本标准术语》： 城市详细规划是“以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项用地所作的具体安排”。 包括：控制性详细规划 修建性详细规划

第二节 城市总体规划的制定 一、总体规划的任务、期限与内容 1、总体规划的任务 第二节 城市总体规划的制定 一、总体规划的任务、期限与内容 1、总体规划的任务 国家建设部《城市规划编制办法》：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。

2、总体规划期限 一般为20年。 同时对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。 近期建设规划是总体规划的一个组成部分，期限一般为五年（《城市规划编制办法实施细则》中规定为3－5年）。

3、总体规划的内容 （1）市域城镇体系规划 分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标； 预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能结构和空间布局，确定重点发展的城镇； 原则确定区域交通、通讯、供水、排水、防洪等设施的布局； 提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。

城市规划区：指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。 （2）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围。 （3）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区、以及市中心、区中心的位置。 （4）确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置，确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量。

（5）综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局。 （6）确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线。 （7）确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。 （8）确定城市环境保护目标、提出防治污染措施。

（9）根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局。 （10）确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划。 （11）确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施；

（12）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需保留和控制的绿色空间。 （13）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议。 （14）编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施步骤。

2002年，国务院发布了《关于加强城乡规划监督管理的通知》，强调提出了近期建设规划工作和城市规划强制性内容。 国家建设部颁布了《近期建设规划工作暂行办法》 和《城市规划强制性内容暂行规定》，对城市总体规划中的相关内容作出了具体规定。

根据《近期建设规划工作暂行办法》： 近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。 近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。 近期建设规划的期限为五年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。

编制近期建设规划，必须遵循下述原则： （一）处理好近期建设与长远发展，经济发展与资源环境条件的关系，注重生态环境与历史文化遗产的保护，实施可持续发展战略。 （二）与城市国民经济和社会发展计划相协调，符合资源、环境、财力的实际条件，并能适应市场经济发展的要求。 （三）坚持为最广大人民群众服务，维护公共利益，完善城市综合服务功能，改善人居环境。 （四）严格依据城市总体规划，不得违背总体规划的强制性内容。

近期建设规划必须具备的强制性内容包括： （一）确定城市近期建设重点和发展规模。 （二）依据城市近期建设重点和发展规模，确定城市近期发展区域。对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，并制定控制和引导城市发展的规定。 （三）根据城市近期建设重点，提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。

近期建设规划必须具备的指导性内容包括： （一）根据城市建设近期重点，提出机场、铁路、港口、高速公路等对外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂、以及相应的管网等市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见。 （二）根据城市近期建设重点，提出文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序。 （三）提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见。 （四）提出近期城市环境综合治理措施。

根据《城市规划强制性内容暂行规定 》： 强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。 城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容。

省域城镇体系规划的强制性内容包括： （一）省域内必须控制开发的区域。包括：自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。 （二）省域内的区域性重大基础设施的布局。包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。 （三）涉及相邻城市的重大基础设施布局。包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。

城市总体规划的强制性内容包括： （一）市域内必须控制开发的地域。包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。 （二）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。 （三）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂位置、大型变电站位置、燃气储气罐站位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。

（四）历史文化名城保护。包括：历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定；历史文化保护区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。 （五）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。 （六）近期建设规划。包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具体位置和范围；近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。

二、城市规划编制的基本原则 1、应当满足发展生产、繁荣经济、保护生态环境、改善市容景观，促进科技文教事业发展，加强精神文明建设等要求，统筹兼顾，综合部署，力求取得经济效益、社会效益、环境效益的统一。 2、应当贯彻城乡结合、促进流通、有利生产、方便生活的原则，改善投资环境，提高居住质量，优化城市布局结构，适应改革开放需要，促进规模经济持续、稳定、协调发展。 3、应当满足城市防火、防爆、防洪、防泥石流以及治安、交通管理和人民防空等要求，特别是可能发生强烈地震和洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震和防洪措施，保障城市安全和社会安定。

4、应当注意保护优秀历史文化遗产，保护具有重要历史意义、革命纪念意义、科学和艺术价值的文化古迹、风景名胜和传统街区，保持民族传统和地方风貌，充分体现城市各自的特色。 5、城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。根据国家和地方有关技术标准、规范以及实际使用要求，合理利用城市土地，提高土地开发经营的综合效益；在合理用地的前提下，应当十分重视节约用地，城市的建设和发展，应当尽量利用荒地、劣地，少占耕地、菜地、园地和林地。

三、总体规划的制定程序 1、总体规划编制的组织 由城市人民政府组织编制

2、总体规划编制的工作程序 （1）基础资料收集； （2）城市规划纲要； 论证城市规划的技术经济依据和发展条件； 拟定城市经济社会发展目标； 论证城市在区域中的战略地位，原则确定市域城镇布局； 论证并原则确定城市性质、规模、总体布局和发展方向。 （3）方案阶段； （4）方案论证与评审； （5）方案审批； （6）公布。

3、总体规划审批程序 （1）城市规划纲要由城市人民政府审核同意。 （2）总体规划的审批：分级审批 直辖市的总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批； 省和自治区人民政府所在地、百万人口以上的大城市和国务院指定城市的总体规划，由所在地省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；

其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批； 县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批； 其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。 城市人民政府或县人民政府向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

涉及到强制性内容调整的，城市人民政府必须组织论证，就调整的必要性向原规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整。 调整后的总体规划，必须依据《城市规划法》规定的程序重新审批。

第三节 城市总体规划的实施 一、规划推进机制 总体规划具有战略性、宏观指定性，只有转化为战术性、可操作性的内容后才能全面实施。 第三节 城市总体规划的实施 一、规划推进机制 总体规划具有战略性、宏观指定性，只有转化为战术性、可操作性的内容后才能全面实施。 总体规划向分区规划、详细规划推进，下层次规划必须严格执行上层次规划的原则和规定。

二、城市政策是总体规划实施的调控机制 城市总体规划首先是城市政策的综合陈述，一方面必须是城市公共政策的汇总；另一方面又必须转化为各方面政策而共同实施 三、资金是规划实施的基础 城市生产性投资与非生产性投资的平衡 城市建设投资之间的平衡

四、法规是规划实施的保障 城市规划的实施是由城市社会共同担当的 社会利益的协调必须依靠法规的保障 城市规划法规： 按照国家立法程序所制定的关于城市规划编制、审批和实施管理的法律、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的总称。

我国实行规划许可制度即“一书两证”制度： 建设项目选址意见书； 建设用地规划许可证； 建设工程规划许可证。 五、管理是规划实施的中心环节 核心是对城市建设进行规划管理 我国实行规划许可制度即“一书两证”制度： 建设项目选址意见书； 建设用地规划许可证； 建设工程规划许可证。 城市规划建设管理： 根据城市规划法规和批准的城市规划，对城市规划区内的各项建设活动所实行的审批、监督检查以及违法建设行为的查处等各项管理工作的统称。