<激變中的探索—香經濟前瞻>講座 香港的競爭政策：回顧與前瞻 香港浸會大學經濟系教授 消費者委員會競爭政策小組主席 曾澍基 二零零一年三月十三日 香港大學 <激變中的探索—香經濟前瞻>講座
內容大綱 (甲)香港競爭政策的里程碑 (乙)特區政府目前的行業為主(sector specific)的競爭政策 (丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？ (丁)國際經驗 (戊)未來展望及一些建議
(甲)里程碑(一) 香港競爭政策的里程碑: 各類專利權(franchises)及管制計劃(schemes of control)於不同年份出爐 1974:消費者委員會成立，無法定徵召查詢權力，職能包括“收集、接受及傳播關於貨品、服務及不動產的資料”(216.4.1(a)) 1987：廣播事務管理局成立 1990年代:香港部份企業上升世界級水平
(甲)里程碑(二) 1992:按政府要求，消委會進行競爭分析 1993:電訊管理局成立 11/1996:消委會在作出七個行業報告後，提出一個總結<<公平競爭政策：香港經濟繁榮之關鍵>>，倡議制訂公平競爭法，並設立公平競爭委員會來執行法例 1997: 政府對消委會建議作出回應，成立競爭政策諮詢委員會(COMPAG)
(甲)里程碑(三) - 5/1998:政府提出<<競爭政策綱領>> (Statement on Competition Policy) - 11/1999:國際貨幣基組織在是年第四條款磋商(Article IV consultation)總結聲明裏，首次關注香港經濟的內部競爭情況，並稱許消委會這方面的工作 2000:廣播事務管理局和電訊管理局的監察競爭的權力都通過法例修訂有所加強
(甲)里程碑(四) 2000:歐洲議會首次關注香港的內部競爭，國際貨幣基組織亦再度於第四條款磋商總結聲明內提及 其後的有關討論，集中於全面的相對於行業式的競爭政策的好處與壞處，請參閱我在網頁(www.hkbu.edu.hk/~sktsang) 所上載的文章。
內容大綱 (甲)香港競爭政策的里程碑 (乙)特區政府目前的行業為主(sector specific)的競爭政策 (丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？ (丁)國際經驗 (戊)未來展望及一些建議
(乙)政府目前的競爭政策(一) 管制(regulation) 與競爭(competition)相輔 管制主要依靠回報率(rates of returns)調控(電力、交通)，旁及價格上限(price capping)(電訊) 競爭政策以行業為主(sector specific) 例子：電訊業(提早購回專利權及引入競爭)和廣播業
(乙)政府目前的競爭政策(二) 並未制訂全面(comprehensive)的、跨行業的公平競爭法(competition law)及設立執行此種法律的公平競爭機構(competition authority) 理據：不應過度干預市場，因時制宜
內容大綱 (甲)香港競爭政策的里程碑 (乙)特區政府目前的行業為主(sector specific)的競爭政策 (丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？ (丁)國際經驗 (戊)未來展望及一些建議
(丙)香港需要全面競爭政策(一) 貿易(tradable)相對於非貿易(non-tradable)部門: 前者的自由不等如後者的自由 非貿易部門：房地產、能源、交通、法律及醫療服務、超市、銀行服務等 小型開放經濟傳統上依靠管制(能源、交通、電訊、廣播)來保証某些非貿易貨品和服務有充足的、價錢質量合理的供應
(丙)香港需要全面競爭政策(二) 但由於市場相對細小，規模經濟門檻較低，容易出現具有市場力量(market power)的供應者，就算他們以公平手法取得力量，未來仍有濫用力量的可能。 小型開放經濟下管制與競爭政策的相對考慮: (1)科技發展 (2)市場動力 (3)經濟部門邊界的變動
(丙)香港需要全面競爭政策(三) (1)科技發展：自然壟斷(natural monopoly)與規模經濟脫勾(例如電力和電訊的超小型供應)，意味重點應從管制轉向引入競爭。當然，某些管制還是有需要維持甚至加強 (2)市場動力：跨行業而且具有市場力量的企業，衝擊傳統行業以至國界的規限 (3)經濟部門邊界的變動：科技的發展不斷改寫以往的行業範圍(例如電訊與廣播的界限)，行業式的管制方案愈趨被動
(丙)香港需要全面競爭政策(四) 當然，這並不等如在個別比較複雜的行業裏，不必設立專門的監管機構。問題是除有特殊的豁免和其他條款外，它們應受全面競爭法的規範 對全面競爭法規的保留、批評及回應： 太過干預市場:競爭法有如球例，競爭委員會不外是個球証，目標乃保証公平競爭，市場能正常運作，而非指導企業辦事。廉政公署是個同類的例証 問題並不嚴重:一方面是X家天下的印象式指控，另方面則處之泰然。沒有有效的投訴渠道、執行機制，嚴重程度難以確定。無論如何，誰會認為犯罪率低，就應取消警察？他們可多做教育宣傳工作呢
(丙)香港需要全面競爭政策(五) 行業為主的競爭政策的獘端： 執行競爭法成本昂貴:這視乎法例的複雜程度和執法機構及程序的設計。以人均成本計，澳洲競爭及消費者委員會(ACCC)與台灣公平交易委員會都低於香港的消委會(當然，各地的成本結構不同) 行業為主的競爭政策的獘端： 滯後反應:問題嚴重化後才作回應 行業之間的不公平:為何串通定價在一些行業(電訊、廣播)不容許，但其他大部份行業卻無限制？ 監管者的“受俘虜” (regulatory capture)：行業管制者與行業首富的距離問題
(丙)香港需要全面競爭政策(六) 由於上述這種種因素考慮，全面的競爭政策應比以行業為主的優勝，因為它更前瞻、跨行業，亦不易“受俘虜”。從成本效益角度來看，它更具“合成效應” (synergy) 全面競爭法其實可視為激勵香港非貿易部門提升效率的其中一種機制，它可能帶來整體經濟的效率鼓動
內容大綱 (甲)香港競爭政策的里程碑 (乙)特區政府目前的行業為主(sector specific)的競爭政策 (丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？ (丁)國際經驗 (戊)未來展望及一些建議
(丁)國際經驗(一) 據消委會資料，全球至少有五十個國家和地區，佔世界貿易額的80%，已制訂了全面的競爭法規，其中包括 美洲：美國、加拿大、墨西哥、委內瑞拉、巴西、阿根庭、秘魯及智利 亞洲：日本、南韓、中國大陸、台灣、印尼、泰國、印度及菲律賓 歐洲：所有歐盟成員及大部份的東歐國家、俄羅斯 中東：以色列、土耳其 非洲：南非、亞爾及利亞、森巴比亞
(丁)國際經驗(二) 行為是當今注意所在 競爭法的一般重點： 結構(structure): 例如集中比率(concentration ratios) 行為(conduct): 縱向和橫向的限制(vertical and horizontal restraints) 表現(performance): 超常利潤(abnormal profits) 行為是當今注意所在
(丁)國際經驗(三) 競爭法規的涵蓋面: 壟斷及卡特爾 合併與收購 橫向的限制行為(合謀定價、串通投標、共同減產、市場分割等) 縱向的限制行為(限定零售價、搭賣、生產者優待/歧視不同的批發商/零售商等) 不公平貿易手法(例如掠奪性減價)
(丁)國際經驗(四) 轄免(exemptions): 對某些牽及公眾利益的結構、行為及表現，免受競爭法的規限，例如科研卡特爾(R&D cartels) 但賦予轄免程序須具透明度，並定時檢討
(丁)國際經驗(五) 國際趨勢 趨向注視反競爭行為 介定核心的市場操控(hard core cartels):合謀定價、串通投標、共同減產、市場分割等(主要是橫向限制行為)(OECD) 執行競爭法的程序增強透明度 競爭機構加強宣傳和教育活動 國際合作，應付跨國的卡特爾
內容大綱 (甲)香港競爭政策的里程碑 (乙)特區政府目前的行業為主(sector specific)的競爭政策 (丙)香港需要全面(comprehensive)的競爭政策嗎？ (丁)國際經驗 (戊)未來展望及一些建議
(戊)未來展望及一些建議(一) 就香港內部的競爭問題，國際壓力將會增強:IMF、EU、WTO 這牽涉及政治經濟和地緣政治的因素 香港實應考慮制訂公平競爭法及設立公平競爭委員會
(戊)未來展望及一些建議(二) 參考外在經驗:三大主要類型 美國(法庭機制) (www.usdoj.gov/atr) 澳洲(法庭與委員會的雙重機制) (www.accc.gov.au) 台灣(以委員會為主的機制) (www.ftc.gov.tw)
(戊)未來展望及一些建議(三) 美國(法庭機制):司法部(DoJ)按反托勒斯法例通過法庭執行，民事與刑事懲罰並存 澳洲(法庭與委員會的雙重機制)：澳洲競爭及消費委員會(ACCC)部份自主，大部份通過法庭執行競爭法，只有民事而無刑事懲罰 台灣(以委員會為主的機制)：公平交易委員會(FTC)執行公平交易法，民事懲罰自主，刑事懲罰須通過法庭裁決 有上訴機制，仍存在以行業劃分的監管機關
(戊)未來展望及一些建議(四) 對香而言，美國模式可能過於倚靠法庭，亦比較昂貴 作為點，和顧及香港的具體情況:香的最佳選擇是否雛型的澳洲--台灣模式，並集中處理核心的市場操控(hard core cartels)？ 可先成立一個獨立的委員會來研究香港未來最適可的競爭法例及執行機制，然後進行廣泛諮詢討論