應用財政支出價值於民間參與公共建設之研究 簡報者：陳韋向 授課教授:李建中老師 簡報日期：2008/06/19

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 簡報綱要 前言 文獻回顧 民間參與公共建設案件執行成效 民間參與公共建設風險 財政支出價值評估機制 研究分析 研究結論與建議 參考文獻 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 前言 政府積極推動民間參與公共建設，引進民間資金與經營效率，減輕政府財政負擔，加速公共建設興建 民間參與公共建設計畫涉及複雜之財務規劃及風險管理 透過風險分擔機制降低民間參與公共建設計畫執行風險 以財政支出價值評估機制作為採用民間參與公共建設之依據，事前評估計畫可行性，減少政府財務支出，以較便宜成本獲取民間提供品質更好之公共建設，同時並能減少外界誤解政策影響促參之質疑。 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 民間參與公共建設案件執行成效 截至民國95年7月，工程會列管促參案件共計309件，計畫規模總計4257.9億元，民間投資額度3252.9億元 95年度簽約案件219件，民間投資金額為1213.1億元 資料來源：行政院公共工程委員會 民間參與公共建設管考資料庫 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 民間參與公共建設執行失敗案件 案件名稱 失敗原因 處置方式 台北市南港經貿園區「三合一」 BOT 案 1.市場景氣不佳 2.財務可行性低 停止招商 國立臺灣史前文化博物館 OT 案 1.誘因不足，無廠商投標 中正機場聯外捷運建設計畫 BOT 案 1.廠商無法履約 2.可行性評估不佳 3.自償性偏低 收回自辦 民間參與興建暨營運大型室內體育館 -BOT 開發計畫案 1.廠商甄選不公 2.甄審過程冗長 台北市青年公園游泳池 1.營運不佳 2.變更執照取得困難 重新招標 台鐵萬華車站大樓民參案解約案例 1.廠商財務狀況不佳 高雄市工商展覽中心 1.違反經營管理契約規定 2.積欠權利金 臺北市小巨蛋委外經營案例 2.不符政府預期目標 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 民間參與公共建設失敗原因探討 委外決策 未通盤檢討是否適合推動委外 未作委外業務之詳細規劃 為了促參而促參，無法釐清預期達成政策目標及公共目的 簽約 檢查性業務委託民間檢查，應注意受託單位之公正性，避免為純為固定廠商代表成立的民間團體，恐有球員兼裁判之虞，可能衍生弊端。 履約管理 未注重事後履約管理及績效檢討 未建立退場機制 評估追蹤 未建立委外業務定期追蹤查核機制 無法顧及服務品質 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 民間參與公共建設風險 階段性風險 規劃投標階段—可行性評估、誘因不足、評選不公風險 簽約階段—簽約協商、資金籌措 興建階段—土地取得、工程延遲 營運階段—營運收入、經營管理、市場競爭 移轉階段—設備汰換、維護修繕 全面性風險 政治風險—政策變更、政權更易 經濟風險—通貨膨脹、匯率波動、利率波動 法律風險—法令變更、法令不足 不可抗力風險—天災、戰爭 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 國外民間融資提案模式 民間融資提案 (Private Finance Initiative, PFI)模式特性 整合型採購模式 公共設施之設計、施工、融資與興建統包給予單一特許廠商 降低生命週期成本(life cycle cost) 購買之標的為服務而非資產 以成果規範(output specification)為履約基準 以公共服務績效為付款依據 強調公部門更合理之風險分攤 財政支出價值須經風險調整 風險與報酬之平衡透過競爭與協商機制達成 非資產負債表融資(off balance sheet financing) 長期財務承諾 營運期成本未反應於資產負債表 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

文獻回顧 財政支出價值評估機制(Value for Money, VfM) VfM為英國政府採用PFI模式前普遍使用之機制，主為評估所有風險之機制，確定民間之自有資金籌措及融資計畫之可行性 VfM為政府為人民將財政資金做最大活用，意即相同資源下達成較低成本或較高品質(黃玉霖2003) VfM代表公共設施服務之生命週期，政府運用某種採購模式是否具經濟效益 VfM=社會整體利益/政府總成本支出(特許期) 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

文獻回顧 財政支出價值(Value for Money, VfM) VfM是以公部門比較基準值(PSC)與生命週期成本(LCC)進行評估比較 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 VfM四大特點 相稱性風險分配(Appropriate risk Allocation) 合理分配政府與民間之風險 全程履行(Whole Life Performance) 評估整體計劃過程 成果規範(Output Specification) 具有一定規範之成果 履行之相關報酬(Performance Related Rewards) 依照履行成果給予適當報酬 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 文獻回顧 VfM評估方式 定性評估(Qualitative Assessment) 事前評估—確立計畫需求 第一階段—計畫可行性評估 第二階段—初期設計規劃評估 第三階段—採購招商評估 定量評估(Quantitative Assessment) 估算公部門自辦總成本與政府負擔總費用，評估成本差異優劣 關卡檢核(Gateway Review) 預審機制與採購制度結合，透過關鍵時點的整合檢討，確認計畫目標符合政府推動政策，確認風險適當配置、公部門目標符合預期。 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 研究分析 可行性評估條款 民間參與公共建設申請與審核作業注意事項 第2點第1款：「機關辦理…應先以民間參與角度，就公共建設之目的、市場、技術、財務法律、土地取得與環境影響進行評估。」 第2點第2款：「辦理計畫先期規劃之依據，內容包括興建、營運及財務規劃，並考量計畫自償能力…」 以「民間最大參與」和「政府最大審慎」之基本原則辦理專案可行性與先期規劃 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 研究分析 採購流程與VfM評估時機(1) 階段 項目 內容 政策審查 Gateway 0：政策評估。 VfM事前評估：預算審查投資額度、政策目標、符合範疇。 1 專案的可能需求 確立計畫需求 2 確定使用需求 進行價值管理研究，確定計畫需求符合既定目標。 3 確定計畫使用者需求項目 進行價值管理研究，確定評估方案已滿足使用者需求，風險已獲適當分配 4 準備投資方案 確定每一備選方案的估算基準、風險及生命周期中每一階段所需成本。 5 第一階段關卡檢核 Gateway 1：審查投資方案。 VfM第1次計畫可行評估：了解採用PFI模式有無VfM可能性。 6 專案委託 建立「專案概要樣本」(OBC)，考慮委託顧問公司進行可行性評估、考慮利用各種誘因發展公私夥伴關係。 7 可行性評估 評估項目是否符合綱要計畫、確定各項備選方案的每一階段風險已適當分配、管理及評價。 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 研究分析 採購流程與VfM評估時機(2) 階段 項目 內容 8 採購策略 確定參與計畫(公、私部門、融資銀行、股東、設計、施工等)各方的風險，評估適當的夥伴關係模式，選擇最佳方案。 9 第二階段關卡檢核 Gateway 2：審查採購策略。 評估計畫在資金、技術及服務方面，是否合乎預算。 10 全生命週期設計 以全生命週期觀念進行最佳化設計。考量各項因素，並再次確認是否尚有未確定之風險、設法採以民眾參與方式，使未來使用者了解並認知計畫的設計內容。 11 契約準備 若屬公部門自辦計畫，需提供詳細的設計規範，若屬PFI/PPP需將輸出規格、私部門風險納入在契約中規範。 12 第三階段關卡檢核 Gateway 3：審查投資決策。 VfM第2次先期規劃評估：確認是否最適合採PFI，且具有VfM。 評估計畫在資金、技術及服務方面，是否合乎預算。確定自留風險部份可適當管理。 13 邀標 考慮如何建立夥伴關係，制定甄審標準選定協商名單。 14 評選及投標 以全生命週期成本觀點，依甄審標準進行規格及價格審查，決定適合夥伴進行後續議約協商。 15 第四階段關卡檢核 Gateway 4：審查服務內容。 評估計畫在資金、技術及服務方面，是否合乎預算。考量投入的資金、特定風險能否承擔。 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 研究分析 採購流程與VfM評估時機(3) 階段 項目 內容 16 決標 決標予具最佳財政支出價值的對象，同意夥伴關係、召開夥伴關係研討會，商定共同的目標、具體準則、利益共享方式解決爭議方式、首席夥伴關係人、進行風險管理。 17 履約管理 施工管理，並透過價值及風險管理評析以確保長期資金無虞， 18 興建營運 監測營運期間提供服務品質符合約定。 19 檢測回饋 以全生命週期觀點檢視及評估服務成果符合使用者需求，持續進行環境監測，提供作為付款機制及投資廠商改進參考。 20 第五階段關卡檢核 Gateway 5：效益評價。 VfM第3次採購評估：評估有無市場競爭性或價格合理性。 使用後進行計畫評價。 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 研究分析 VfM產生之效益 英國 國家審計辦公室NAO長期評估 日本 內閣辦公室針對59項PFI專案測試評估 專案類型 交通運輸設施 國防部門眷舍 學校設施 醫療設施 改善比例 12~18% 10~20% 8~15% 4~8% 改善程度 0~10% 10~20% 20~30% 30~40% 40%~ 案件比例 10% 33% 25% 17% 15% 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 結論 建立具體評估機制 選擇適當正確之採購模式，不以定量結果(價格)作為唯一考量因素 確保執行績效誘因設計 嚴謹建立計劃審核與廠商甄選機制 公私部門風險合理分攤 給予合理風險報酬 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 建議 完整制度規範建置 建立預評制度 評估計畫適用性，需求分析，財政負擔能力 建立財政支出價值評估制度 製作評估手冊，建立評估假設參數，公正人 設立審核單位 專業審核單位 管控及安排長期預算 控管政府財政負擔，排定計畫實施順序 加強風險評估 計算風險價值，適當風險配置 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設 參考文獻 黃玉霖、王文宇、李孝安、張倩瑜、邱必洙(2003)，各類型民間參與公共建設案件執行成效之調查與分析，行政院公共工程委員會委託研究案。 王明德、邱必洙、張倩瑜、葉如淳(2004)，民間參與公共建設政策績效評估架構之建立，行政院公共工程委員會委託研究案。 黎偉銘(2007)，我國促進民間參與公共建設制度參考英國Green PPPs之研究，台灣大學碩士論文。 鄭博文(2005)，台灣、日本民間參與公共建設制度之比較研究，屏東商業技術學院碩士論文。 David Heald(2002), “Value for money tests and accounting treatment in PFI schemes”, Accounting, Auditing & Accountability Journal, Vol. 16, No. 3, pp. 342-371. 2018/11/30 國立中央大學營建管理研究所 民間參與公共建設

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