公共管理（ MPA ）专题培训课程 第五讲 依法行政 北京行政学院法学部教授 金国坤
一、依法行政的内涵 [349] 1. 职权法定 : 行政机关必须在法定权限范围内行使 职权，不得超越法定职权范围，行使法律 所没有授予的权力。没有法律规定，行政 机关不得为自己设定法定权力以外的权力， 也不得为自己免除法律规定的义务。
2 ．依据法律。 3 ．符合法律 : 它不仅要求行政行为必须有 法律依据，而且还得正确实施法律，不 仅要符合法律规定，而且要符合法律的 精神，符合法律的意图。
４．权责统一 法律授予行政机关的职权，实际上 也就是赋予行政机关以义务和责任。行 政机关的职权从另一角度说，就是职责。 职权与职责是统一的，是一件事情的两 面。放弃职权，不依法行使职权，就是 不履行义务，就是失职，应该追究法律 责任。
需要注意的几个问题［ 350 ］ 1 、依法行政的 “ 依 ” ： 依法行政不同于以法行（ Rule Of the Law or Rule by the Law) 。行政机关 “ 以法 行政 ” ，是指行政机关以行政管理法律规范 实施对公民、法人及其他组织的管理；行 政机关 “ 依法行政 ” ，则是要求行政机关及 其行政人员的一切行政行为都要有法律依 据，严格在法定职权范围内依法定方式和 程序行政，一旦违反法律规定就要承担相 应的行政法律责任。
2 、依法行政的 “ 法 ” : 法律：小概念意义上的法律，特指全国人大 及其常委会所制定的规范性文件。凡是法律保 留的事项，如限制公民人身自由的行政处罚和 行政强制措施，行政机关不得以行政法规和规 章的形式规定。 法规 规章 依法行政不能机械地理解为凡是有法定 依据的就是依法行政，依据错误或依据本 身就是违法的法也是不依法行政的体现。
3 、依法行政是否意识着行政机关 所有行政行为都必须有明确具体 的法律依据？ “ 无法律便无行政 ” ，任何行政权产 生和存在的依据只有法律，没有法律规 定，行政机关不得强加公民与义务，也 不得赋予任何人与权利。 凡是涉及行政相对人权利和 义务的行政行为，应当有法律依 据。
二、 依法行政的目标和要求 国务院全面推进依法行政实施 纲要为全面推进依法行政确定的目 标是，经过十年左右坚持不懈的努 力，基本实现建设法治政府。 【 356 】
依法行政的基本要求 合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一
合理行政 遵循公平原则。同等情况同样对待。 遵循公正原则。行政机关应用自由裁 量权时，不得违背法定的目的，不应受 不相关因素的影响，或基于不相关的考 虑作出决定。 遵循比例原则。行政机关实施行政管 理可以采用多种方式实现行政目的的， 应当避免采用损害当事人权益的方式。
程序正当 行政公开 听取意见 保障相对人权利 回避
高效便民 遵守法定期限：时效制度 履行法定职责 提供优质服务，方便相对人
诚实守信 全面准确真实地公布信息 信赖保护原则：非因法定事由并经法定程 序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行 政决定；因国家利益、公共利益或者其他法 定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当 依照法定权限和程序进行，并对行政管理相 对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。补偿
权责统一 执法有保障 有权必有责 用权受监督 违法受追究 侵权须赔偿
三、行政法律规范的制定和适用 全国人民代表大会及其常委会 制定法律 （法律保留【 373 】） 国务院制定行政法规 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务 委员会可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代 表大会常务委员会批准后施行 。 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有 行政管理职能的直属机构，制定部门规章。省、自治 区、直辖市和较大的市的人民政府，制定地方政府规 章。［ 372 ］
适用规则［ 380 ］ （一）上位法优于下位法 （二）特别法优于一般法 （三）新法优于旧法
行政法律规范的冲突及其解决 同一机关制定的地方性法规之间、规章之间新 的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定 机关裁决。 地方性法规与各部门规章之间对同一事项的规 定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提 出意见。 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间 对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。 人民法院对规章的合法性没有审查权。 【 386 】
对行政立法的监督【 387 】 全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法 律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政 法规相抵触的地方性法规。 国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方 政府规章。 地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政 府制定的不适当的规章。 ［ 388 － 389 ］向全国人民代表大会常务委员会提出 进行审查的要求和建议：国务院、中央军事委员会、 最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治 区、直辖市的人民代表大会常务委员会；其他 国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。
四、行政主体 行政主体是指具有国家行政权力，能以自己的 名义从事行政行为，并能独立地承担由此所产 生的法律责任的组织。 ［ 390 ］ 行政主体包括行政机关和授权性组织。 授权性组织是法律、法规授权的具有管理公共 事务职能的组织。［ 394 ］ 行政机关根据工作的性质和需要，依法把某些 行政事务交给有关的组织或个人代理执行。
委托规则［ 396 ］ 委托的前提是法律、法规或者规章的规定。 必须委托符合法定条件的组织实施行政行 为。 受托方必须在委托范围内行使职权，不得 再委托其他任何组织或者个人行使委托的 职权。 委托行政机关对受托方的行为应当 负责监督，并对受托方行使行政职 权行为的后果承担法律责任
五、行政行为 行政行为，是指行政主体在进行行政管理，行 使国家行政权过程中实施的具有法律意义，产 生行政法律效果的行为。行政行为一经作出， 就具有法律约束力。但行政行为的成立并执行， 并不意味着行政行为的合法性。［ 399 ］ 行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行 力。［ 402 ］ 行政行为包括行政许可、行政处罚、 行政强制以及行政指导、行政合同等。
行政行为的程序 以许可和处罚为例［ 416 ］ 听证制度 告知制度 说明理由制度
六、行政责任与行政救济 狭义的行政法律责任，是指行政主体及其国家 公务员违法不当行政应承担的行政法上的责任。 ［ 419 ］ 行政责任承担方式：赔偿损失、赔礼道歉、行 政处分等 行政内部监督：层级监督、行政监察、行政复 议 行政救济：行政复议、行政诉讼和 行政赔偿
补充：公务员法 第 2 条、第 5 条、第 7 条、第 14 条、第 21 条、 第 32 条、第 33 条、第 36 条、第 43 条、第 54 条、第 68 条、第 74 条、第 81 条、第 83 条、第 84 条、第 100 条、第 102 条。
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