第二章 行政主体 通过本章的学习，学生应当明确行政主体的概念和特点；了解行政主体与相关概念的区别；了解我国行政主体的类型。

案情介绍 霍某于2002年2月4日中午到招商银行北京分行东方广场支行处存款，银行工作人员李某在收取存款时发现其中一张1999年版、冠字号码为GB09803019、票面金额为100元的人民币为假币，当即告知了原告，并将该币交由在其邻侧工作的另一工作人员苏某复合确认。苏某经复合确认后，李某分别在该币正面水印窗和背面中间位置处加盖了“假币”印章，并向霍某出局了“假币收缴凭证”，同时告知霍某如对收缴假币有异议，可在3个工作日内向中国人民银行或中国人民银行授权的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行申请鉴定。霍某在该凭证“持有人签字”处签名。2002年2月6日，霍某向招商银行北京分行东方广场支行提出鉴定申请。2002年2月8日，中国建设银行北京分行东四支行对由招商银行北京分行东方广场支行委托鉴定的冠字号码为GB09803019的人民币鉴定为假币后，予以没收，并出具了有持币人签名、伪（变）造字头号码为GB09803019等要素的中国建设银行“发现伪（变）造币没收证明单”。霍某不服，向法院提起诉讼，要求撤销招商银行北京分行东方广场支行的收缴行为及鉴定行为。 法律问题： 招商银行北京分行东方广场支行能否作为行政主体？

法理分析： 不管是组织还是机关，能否成为行政主体，关键在于是否具有国家行政职权。《人民币管理条例》第34条第1款规定，办理人民币存取款业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，数量较多、有新版的伪造人民币或者有其他制造贩卖伪造、变造的人民币线索的，应当立即报告公安机关；数量较少的，由该金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，加盖“假币”字样的戳记，登记造册，向持有人出具中国人民银行统一印制的收缴凭证，并告知持有人可以向中国人民银行或者向中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构申请鉴定。 从上述规定可以看出，《人民币管理条例》作为行政法规，已赋予了办理人民币存取款业务的金融机构在发现伪造、变造的人民币数量较少时予以收缴的国家行政职权。因此，招商银行北京分行东方广场支行具有行政主体资格。

案情介绍： 2000年8月3日，明光市农业局委托明光市畜牧兽医总站在明光市丰华养鸡场门市部查获部分兽药，并发现其没有办理2000年兽药经营许可证，明光市畜牧兽医总站随后调查了部分养殖户，并于2000年8月11日向丰华养鸡场送达了“告知听证违法行为处理通知书”，拟对丰华养鸡场给予3项行政处罚：（1）立即停止兽药经营；（2）没收所查扣的兽药；（3）罚款5000元。并根据《行政处罚法》第31条、第32条、第42条，告知了丰华养鸡场享有陈述、申辩和要求组织听证的权利。8月12日丰华养鸡场要求组织听证，并递交了书面申请。8月13日，明光市畜牧兽医总站答复决定不组织听证。8月23日，明光市畜牧兽医总站对丰华养鸡场作出了上述3项行政处罚，丰华养鸡场不服，提起行政诉讼。 法律问题： 明光市畜牧兽医总站能否作为行政主体？

法理分析： 明光市畜牧兽医总站不能成为行政主体，因为这属于行政委托。明光市畜牧兽医总站属于依法成立的管理公共事务的事业组织。它在明光市农业局委托范围内，以委托行政机关——明光市农业局的名义实施行政处罚，根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。所以，本案中，明光市畜牧兽医总站不是行政主体，明光市农业局才是适格的行政主体。

案情介绍 　　某市属于旅游风景区。每年旅游季节，该市的宾馆、旅店供不应求。为解决这一矛盾，市政府鼓励市民开家庭旅社。张某为此开设了家庭旅社。张某已申办好了工商经营登记和税务登记，遂向公安机关申办《治安许可证》。该公安局的分管领导林副局长已口头答应，过几天给张某发《治安许可证》。但过了几天以后，该分管副局长休假，另一副局长康某对此作了审批：拒绝给张某颁发《治安许可证》；理由是：经实地检查，发现该家庭旅社未达到最低的治安标准。为此，该公安局把这一决定正式通知给张某。 　　张某得知该审批结论后，向该公安局的上级公安机关申请行政复议。理由是：1．认为该家庭旅社已达到治安标准，公安机关检查不实；2.该事项根据该公安局的内部分工，属于林副局长分管，另外副局长做出这一决定是一种越权行为，越权行为应当无效。 　　上级公安机关对该依法受理并进行了复议……。 　 法律问题： 公安机关的审批行为是否构成越权行为？

法理分析： 任何行政职权都是有限的，不是无限的。因为任何民主政治中的权力都是受到限制和监督的。行政主体行使权力的条件和边界就是行政权限。 　　必须说明的是，由于行政法上的职权系指行政主体代表国家针对公民、法人和其他组织，即针对行政相对人，所作的影响其权利和义务的法律行为。因而行政权限也应当是指行政主体实施该权力的权限。换句话说，行政权限是指行政主体之间法律所设定的权限，而不是指行政人之间内部分配的权限。 　　在本案中，针对是否颁发《治安许可证》，不论是林副局长做出决定，还是康副局长做出决定，这都属内部工作上的分工问题，不具有行政法上的意义，不构成行政法意义上的越权问题。从行政法意义上说，只有等公安机关对外做出决定以后，就意味着行政主体实施了某一行政职权；只要公安机关没有超越这一职权的权限，那就不存在越权问题。根据本案的情景，先前林副局长答应给张某颁发《治安许可证》，但没有正式发证。这说明，那时作为行政主体的公安机关尚未做出具体行政行为。只有等康某副局长正式对张某的有关颁发《治安许可证》的申请做出(否定性的)审批后，并以公安局的名义通知了张某本人，这时才意味着公安机关对外正式做出了具体行政行为。在这一案件中，公安机关只做出过一个行为，而不是两个行为；而且这个行为就是公安机关拒绝给张某颁发《治安许可证》的行为，而不是指张某所指控的“越权行为”。正因为前个行为是不存在的，那么张某对公安机关“越权”的指控也是不存在的。

一、行政主体的概念、构成要件及法律意义 （一）行政主体的概念 行政主体——指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任组织。 含义：1.行政主体资格的获得必须有法律依据；（依照宪法和行政组织法的有关规定取得行政主体资格；依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规的授权取得行政主体资格。） 2.行政主体是承担着行政管理职能的主体，而行政主体的行政管理职能又体现为其所享有的行政职权与职责。 3.行政主体是作为行政法上人格主体的组织。

（二）与相关概念的区别 1.与行政法律关系主体 行政主体是行政法律关系主体的一部分；行政法主体与行政主体是包容与被包容的关系。 2.与行政机关 行政主体的范围大于行政机关；行政机关有多重法律身份，行政机关不是在任何情况下都是行政主体。

（三）行政主体资格的构成要件 1.是依法成立的组织； 2.应当具备一定的组织机构、职位和人员编制； 3.拥有法定的独立职权与职责； 4.能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任。

（四）行政主体的法律意义 1.行政主体可以区别行政法律关系中行政权力主体与非行政权力主体的身份性质； 2.行政主体可以确定公务员及受托组织实施的行政活动行为的效力与责任归属。 3.行政主体是判定行政诉讼被告、行政复议被申请人和行政赔偿义务机关的前提和基础。

二、行政机关 （一）概念 行政机关——指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。 特点：1.行政机关是为完成一定行政职能而专门设立的国家机关； 2.行政机关在成立之时即取得行政主体资格； 3.行政机关具有一定的行政机构及公务员编制。

（二）分类 1.以行政管理活动地域范围为标准分为 中央行政机关和地方行政机关 2.按照行政机关职能活动系统范围划分 外部行政机关和内部行政机关 3.依拥有多种行政职能及事项领域还是单一行政职能及事项领域的标准划分 综合行政机关和专门行政机关 4.依照行政机关在行政程序中所起的作用进行划分 行政决策机关与行政执行机关

（三）我国现行行政机关的体系 1.国务院 2.国务院的组成部门 3.国务院直属机构 4.国务院办事机构 5.国务院直属事业单位 6.国务院部、委管理的国家局 7.地方各级人民政府 8.地方各级人民政府的派出机关 9.地方各级人民政府的职能部门

三、其他行政主体 （一）含义 其他行政主体——指除行政机关以外依照法律、法规具体的授权规定而取得行政主体资格的组织。 （二）特点 1.其他行政主体是指除行政机关外获得行政主体资格的组织； 2.其他行政主体是依照有关法律、法规的规定取得行政主体资格的，即其资格的获得有法律依据； 3.其他行政主体获得法律、法规授权行使的是特定行政职能而非一般行政职能； 4.其他行政主体资格的取得与其组织机构的设立可能是同步的，也可能是分开的，即组织机构设立在前，行政主体资格取得在后。

（三）范围 1.行政机构； 行政机关的某些内部机构； 政府职能部门的某些派出机构； 行政机关中依行政授权专门设立的行政机构。 2.公务组织 3.社会组织

四、行政组织法与大部制 （一）行政组织法的概念 行政组织法——指规定行政组织的性质与地位、设置与权限、相互关系及基本工作制度的法律规范的总称。它的核心是对行政组织的设置及权限进行规定。

（二）行政组织法的内容 1.行政组织的性质与地位； 2.行政组织的设置及权限； 3.行政机关之间的关系； 4.基本工作制度。 （三）大部制 大部制即为大部门体制，是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。

五、行政权 （一）概念 行政权——国家权力的一种，法定机关对立法者所立法律的执行权。 法定机关在我国包括行政主体以及一些接受行政委托而行使行政权的组织；立法者包括中央立法机关以及地方立法机关；立法者所立之法包括宪法、法律、地方性法规；是一种狭义的法律执行权，不包括最终判断权。 特点：1.行政权受限制的方式； 2.行政权负责任的方式； 3.行政权的职能多样化； 4.行政权具有优先性和先定性。

（二）分类 1.从行政权的产生与存在的方式划分 固有行政权与授予行政权 2.根据对行政权约束规定的程度划分 羁束行政权与自由裁量行政权 3.以行政权所履行的职能为标准划分 行政立法权、行政执法权、行政司法权

1.行政职权 2.行政职责 3.行政职权与行政职责的关系 4.行政职权与行政职责的内容 行政职权：制定规范权、行政许可权、行政确认权、行政处罚权、行政处理权、行政监督检查权、行政强制权、行政应急权 行政职责：执行法律的义务、行使法定权力的义务、履行特定法定职责的义务 ；不得违法的义务。

5.行政职权的设定 6.行政权限与行政越权 行政权限：事务权限、地域权限、权能权限 行政越权：行政主体在行使职权时行使了不属于该主体的职权或权能的行为。

（四）行政授权与行政委托 1.行政授权——指法律、法规将某项或某方面行政职权授予除行政机关以外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的法律责任。

特征：被授权的行政职权来源于法律、法规； 以行政职权为授权客体； 被授权组织是指除行政机关外地组织； 以创设新的行政主体或使原有的行政主体拥有新的行政职权为授权的结果。

2.行政委托——指行政机关在其职权范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。

特征：行政委托的职权来源是行政机关的委托行为； 行政委托不发生职权、职责、法律后果及行政主体资格的转移； 受委托组织必须以委托机关的名义实施行政行为； 行政委托对象应当是符合法定条件的有关主体。

3.行政授权与行政委托的关系 （1）行政授权与行政委托的原则 ①授权与委托法定原则 ②授权与委托公开原则 ③不得再授权与再委托原则

（2）行政授权与行政委托的区别 ①结果不同 授权使得被授权者有了行政职权与职责，可以独立承担行政法上的责任，授权的结果是产生了一个新的行政主体； 而委托只不过是改变了行为的主体，法律责任的主体并不因之而改变。 ②作出行政授权与委托的主体不同 前者由于立法行为而产生，作出行政授权的主体是立法者； 后者因具体行政行为而产生，其行为的主体是有权的行政机关。 ③作用的对象不同 行政授权只发生于原来没有取得行政主体资格的一定组织机构身上； 行政委托可以发生于没有取得行政主体资格的社会组织身上，也可以发生在已取得行政主体资格的行政机关身上，还可以发生在个人身上。