刘幼祥 2015年10月·卢龙 1

一、什么是PPP 二、为什么要推行PPP 三、如何规范推行PPP 四、案例解析 2

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PPP在中国并非新鲜事物。清末，由李鸿章主张，张之洞和 盛宣怀以“官督商办”的形式共同经营汉阳铁厂就是PPP模 式的早期尝试。 PPP模式即Public—Private—Partnership是政府和社会资 本合作的字母缩写，是指政府与私人组织之间，是为了提 供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间 形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方 的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方 达到比预期单独行动更为有利的结果。 PPP在中国并非新鲜事物。清末，由李鸿章主张，张之洞和 盛宣怀以“官督商办”的形式共同经营汉阳铁厂就是PPP模 式的早期尝试。 5

发展新阶段（2013 — 现在）：2013年末，楼继伟部长正式提出“科学规范推进PPP模式” 市场推广阶段（上世纪90年代 — 2008）：以BOT为主，电力、水务、污水处理等项目，大量引入外资企业 起步阶段（上世纪80年代）：BOT、BT试点项目 （公路和水务） 80年代 90年代 2008年 2013年 6

社会产品分为私人产品、准公共产品和公共产品。我们平时在商场超市和上网花钱购买的大多数商品都是私人产品，像医疗、供电、市政、交通都是准公共产品，而国防、公共安全、基础科研、文化保护等就属于公共产品的范畴。PPP的应用范围就是准公共产品和公共产品的一部分。 7

2014年 2014年正式推广PPP时，明确支持PPP的适用领域。

社会类 经济类 2015年 PPP的 应用范围 路桥 文体设施 隧道 轨道 交通 教育、医疗养老 城市供暖 供水、供气 保障性 安居工程 地下 管廊 环境 治理 轨道 交通 城市供暖 供水、供气 教育、医疗养老 文体设施 社会类 经济类 近日，各种文件纷纷出台，适用领域不断扩大。社会类的公益性要强于经济类，但是盈利性相对较差。 9

高 完全私有化 区域特许经营(RC) 社会资本风险承担程度 购买-建设-运营(BBO) 改建-运营-移交(ROT) 转让-运营-移交(TOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 建设-运营-移交(BOT) 租赁-运营-移交(LOT) 管理合同 (MC) 委托运营(O&M） 完全公有化 低 社会资本参与程度 高 10

PPP的收益来源

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四万亿计划 2007年底，美国金融危机爆发，中国也受其影响,面对如此的严峻的形势，国务院与2008年末出台了四万亿的经济刺激计划。

我国地方债务现状 从08年开始，随着四万亿的经济刺激计划抛出， 地方性融资平台的融资规模开始急剧扩大，而由 此带来的地方债务规模也迅速扩展。 2008年到2014年我国新增银行贷款大量流向地方 政府投融资平台，地方债务由2008年底的5.56万 亿元暴增至2014年的23万亿，同时地方债务余额 规模仍在不断壮大。

货币供应量比较 2007年12月 2014年12月 货币和准货币 广义货币M2 货币 狭义货币M1 流通中现金 M0 规模 403，401亿元 1，228，400亿元 增速 17.82% 12.20% 货币 狭义货币M1 152，519亿元 348，100亿元 9.06% 3.20% 流通中现金 M0 30，334亿元 60，300亿元 12.65% 2.90%

《地方政府性存量债务清理处置办法》 国发43号文件 《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发60号文件 17

《地方政府性存量债务清理处置办法》 国发43号文件 首要目标是治理地方债。 《办法》规定：截至2014年底的存量债务余额应在 2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理 ；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通 过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。 18

《地方政府性存量债务清理处置办法》 国发43号文件 锁定存量，堰塞湖不能扩大。锁定后的政府债务及或有债务存量 债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。 纳入预算管理，财务公开。地方各级政府要将锁定后的政府 债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信 息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地方各级政 府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。 拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。按照 规定，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可 调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性 基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资 本经营预算资金偿债——这等于要提前把地方政府各项收入纳入 企业一样的财务制度。 19

《地方政府性存量债务清理处置办法》 国发43号文件 分类管理，不兜底。对于公益性(如棚改区)、商业性做 了比较彻底的划分，城投债一分为二，商业性的必然要 引入BOT、PPP等方式处理——但是，也意味着如果没私 营企业参与就必须压缩相关投入，这样才更能接近市场 定价。 　　公益的归公益，市场的归市场，谁家孩子谁抱， 18万亿地方债已经摆上案板等待处置了。 20

《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发60号文 “60号文”就是对“43号文”的补充,是对创新投融资模 式方面的深化和具体化。 “60号文”与化解地方政府债务风险紧密联系,鼓励采用 创新投资运营机制、拓宽投融资渠道等方式,实现稳增长、促 发展。 21

《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发60号文 一、通过推进融资方式、改变政府和企业的合作模式,来 鼓励民间资本的引入,盘活民间资本。民间资本的介入,既可 在不增加政府负债的前提下增加“政府投资”来带动经济的 发展,也可抓住现有产业成本比较低的有利时机,少花钱多办 事。 22

《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发60号文 二、通过改变政企合作方式以达到降低成本的目的,既 降低企业的投资成本,又使企业在提高工程质量的同时降低 政府的监督成本,从而实现政企双赢。 23

《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》 国发60号文 三、通过创新这些项目的投融资机制,使民间资本能够 参与这些项目的建设,通过投资补助、基金注资、担保补贴 、贷款贴息等方式支持社会资本参与重点领域建设,政府就 可以用少量资金撬动大量民间资金,既为社会提供了相关服 务,又最大限度地减少了政府支出,用少量资金带动大项目, 使政府资金起到四两拨千斤的作用,既提供了相关服务,又最 大限度地抑制了政府债务的增加,有助于化解地方政府债务 风险。 24

新预算法、国发43号文和国发60号文：开前门、堵后门，化解存量债务 25

PPP模式的优势 一、财政软约束消除，地方债务规范发展 26

PPP模式的优势 二、吸引民间资本参与，减轻地方政府投资支出压力 地方债务增长过快的主要原因之一在于政府部门的投资支出压力过大，而大部分项目的初始期现金流创造能力不足，地方政府不得不依靠过度举债来进行项目融资并抵偿旧债。PPP模式可以很好地解决这一问题，由于基建项目通常有投资数额大，建设时间长的特征，初期的投资和收益不能成正比，这种期限错配完全由政府承担则演变成过度举债融资，而完全由私人部门承担则更加不可能，因此地方政府通过对社会资本给予一定期限内的补贴来确保PPP模式的参与者能够得到合理的投资回报率，根据世界银行的调查，在现有PPP项目中，社会资本收入的39%来自政府协议支付，34%来自用户付费，23%来自税收优惠等各类政府补贴，可见PPP项目大部分收入还是来自政府，但资产负债表的债务转化成损益表和现金流量表的支出，拉长义务期限，一定程度上解决期限错配问题。 27

PPP模式的优势 补充城镇化建设的资金缺口 中国经济发展放缓，地方政府财政收入下滑，举债被严格限制，同时财政刚性支出不减反增，在此背景下，面对中国未来几十年城镇化建设40万亿资金的缺口，财政部的解决方法锁定在推进政府和社会资本合作的模式 28

传统模式与PPP模式的对比 PPP模式与传统公私合作模式比较，存在如下优势： 优势一：减少政府负债 传统投资模式 项目建设开始， 较长时间差 项目建设开始， 政府需投入全部资金 项目结束提供服务， 才有现金流 中间支付巨额利息 29

传统模式与PPP模式的对比 服务直接和使用者的付费相衔接，即使使用者付费不能完全覆盖成本，政府也会给予可行性缺口补贴，而且是分期补贴 政府付费： 使用者付费： 政府无须筹集建设费用，投入使用后，根据服务付费 谁使用谁付费，跟政府没关系 社会资本 政府 好，不够我们再分期补贴。 政府 30

传统模式与PPP模式的对比 优势二：提高项目运营成功率 传统投资模式 沟通闭塞 规划设计等前期工作由政府负责，之后将项目“全部外包”出去，中后期全不参与，项目盈亏政府难以控制。 私营部门只参与后期，因没有参与前期工作，对项目的理解、对风险的识别和评判都有影响 31

传统模式与PPP模式的对比 政府能够更多的参与项目中后期工作 社会资本更早介入项目的前期论证和设计，金融机构也可同期进入 PPP模式 32 双方全程参与，项目的成功更有保证 政府能够更多的参与项目中后期工作 社会资本更早介入项目的前期论证和设计，金融机构也可同期进入 32

PPP模式的意义 治理体系和治理能力现代化 依法执政 发挥市场决定性作用 转变政府职能 新型城镇化 提升地方治理能力和公共管理水平 平等合作，按合同契约办事 发挥市场决定性作用 放宽市场准入，鼓励充分竞争，促进技术和管理创新，激发市场活力 转变政府职能 观念转变：运动员——裁判员；重心后移：重投入——重产出 新型城镇化 打破城镇化政府投资不足的瓶颈 33

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（财政部519路线图） 36

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PPP的典型运作模式 一、在项目识别和项目准备阶段，由政府完成前期工作，包括确定项目、财政和经济论证、制作实施方案。此阶段可以有社会资本先行跟进。 二、在项目采购和项目实施阶段，由政府与社会资本共同组成SPV（特殊目的公司），针对待定项目或资产，与政府签订PPP合同组，并由SPV负责项目设计、融资、建设和运营。 三、在合同期满后，SPV终结并将项目移交给政府或指定机构。 39

PPP模式运作方式 典型结构 40 政府Public 建设 运营 项目公司 Partnership 社会资本 Privite 项目使用人 银行及 金融机构 40

PPP模式的操作要点 一、界定参与主体 二、加强组织协调 三、严格项目筛选 四、合理分配风险 五、保障合理回报 六、采购方式选择 41

界定参与主体 谁可以作为政府方？ 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为实施机构并代表政府 签署PPP项目合同 政府指定相关机构依法参股项目公司，且不宜控股 谁可以作为社会资本方？ 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企 业、外国企业和外商投资企业 不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司 除外）。执行回避原则 42

加强组织协调 县级以上人民政府建立跨部门协调机制，负责组织协调、项目评审和检 查督导。财政、发改、住建、规划、国土、环保、水务及行业主管部门 分工协作。 指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，或者政府直接设 立专门机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 在项目操作和管理方面，一位即熟悉经济和建设事务，又能够与政府各 部门畅通沟通协调的“灵魂人物”往往能影响一个项目的成败。 43

市政供水 市政供暖 市政供气 医疗服务设施 养老服务设施 地下综合管廊 污水处理 环境保护 保 障 房 收费交通 44

原则：风险由最适宜的一方承担；风险收益对等；风险可控。 风险分配最优化 政府 社会资本 综合效益最大化 政府自留风险 共担风险 转移给社会资本的风险 征收征用风险 融资交割风险 法律变更风险 设计建设风险 土地获取风险 自然不可抗力 运营维护风险 项目审批风险 市场需求风险 移交风险 风险分配要量力而行、因地制宜 45

风险分担说明 项目相关 非项目相关 政治 政府部门 环境 社会经济 法律 融资 技术 商业 运营 社会资本 PPP Readiness

确保充分、公平竞争 强制资格预审：应该至少3家社会资本通过资格预审 两阶段评审： 通过多轮谈判明确最终采购需求。 综合评分法选定合作方。 采购结果确认谈判 47

四、案例解析 一、北京地铁四号线项目 48

一、四号线简介 北京地铁4号线南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至海淀区安河桥北，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。 线路全长 车站数目 换乘站 全程运行时间 开通日期 最小运行间隔 28.2公里 24（其中23座地下站） 10（其中待建6座） 48分钟 2009年9月28日 3分钟 49

二、四号线PPP项目投资分割 北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，是中国大陆第一个社会投资者参与投资的地铁项目，也是京港两地在基础设施领域投资额最大的合作项目。其中: Part A（土建/隧道）由北京市政府出资 Part B（机电/车辆）由PPP公司出资 建立客流及票价补偿机制，由PPP公司运营整个项目30年 50

五、四号线PPP运作结构 京投 BIIC 首创 BCG 港铁 MTR 北京市政府 Part A 资产 Part B 资产 特许协议 租赁协议 2% 49% 49% *BIIC子公司 特许协议 租赁协议 北京京港地铁有限公司（PPP公司） 北京市政府 北京4号线投资公司 监管 代表市政府持有 持有 Part A 资产 Part B 资产 北京京港地铁有限公司于2006年1月16日注册成立 51

四、案例解析 二、卢龙县城区外环路PPP项目 52

卢龙县城区外环路PPP项目建设内容 卢龙县城区外环路PPP项目道路总长41.38km，包括东环路、南环路、西环路、北环路以及3条对外连接线（东外环至卢昌快速路、北外环至印庄园区、南西外环至蛇刘公路）。本项目新建部分长度为16.158km，含桥梁11座，涵洞18道，标准为城市主干路，双向六车道，设计车速60km/h，规划红线宽40m，其中机动车道22m，其余为人行道及绿化等；配套实施雨水、照明、交通设施建设等工程。 53

卢龙县城区外环路PPP项目操作模式 卢龙县城区外环路PPP项目作为存量项目采用BOT模式进行实施。该项目把已建成的各段环路，G102改线和三条引线进行整合，由社会资本负责投资完成未建部分并于2017年实现全线贯通。竣工验收后由项目公司运营25年，具体收费范围、收费标准、收费起止限、收费票据管理等事项，待项目建成后申请省住房和城乡建设厅、省财政厅、省发展改革委三部门报省政府审批。 54

卢龙县城区外环路PPP项目投资内容 本PPP项目总投资估算为161325.15 万元，需新增投资85863.18万元。根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》规定，最低资本金比例要求为20%。我县以已建成部分资产作价入股，利用上级补助资金10000万元，其余资金全部由社会资本筹措解决。 55

卢龙县城区外环路PPP项目回报方式 回报方式：本项目回报机制为可行性缺口补助 项目资本金内部收益率按央行5年以上贷款基准利率上浮55%计算，本次测算为8%，融资部分内部收益率按同期央行5年以上贷款基准利率计算。资本金和融资部分的内部收益率在社会资本的选择上可作为竞争性磋商内容。 收益方式： （1）采用项目收费权、广告经营权和服务设施经营权作为偿还投资的主要方式; （2）不足部分以项目两侧土地增值收益作为投资补偿; （3）上级补助资金（专项建设资金、成品油税费补贴、车辆购置税收入补助等）的专项资金按有关管理规定拨付到项目上，并核减社会资本方投资。 56

卢龙县城区外环路PPP项目收益平衡机制 项目运营期收入主要为车辆通行费，双方约定预测交通量累计值75%-125%的区间范围规定为交通量合理变动区间。运营期内，每年预测交通量累计值的75%规定为最低需求量，由政府方承担最低需求量风险。 政府方每3年对项目进行一次中期评估，将预测交通量累计值与实际交通量累计值进行比对。 一、当实际交通量累计值低于最低需求量时，由政府方以土地开发增值收益等方式对项目公司进行补偿，使项目公司收益达到与最低需求量相对应的收益水平； 二、当实际交通量累计值处于交通量合理变动区间时，不做任何调整； 三、当实际交通量累计超出交通量合理变动区间时，对于超出部分所带来的收益，政府方和社会资本方按照约定的比例进行溢价分成。 四、在项目经营期结束、项目移交前进行一次评估，对项目公司收益一次性进行最终调整。 57

卢龙县外环路PPP项目图解 外环路项目公司 58 卢龙县环城路公司 可 行 性 补 贴 社会资本 通行车辆缴费 银行及 金融机构 建设外环路 运营外环路 外环路项目公司 社会资本 通行车辆缴费 银行及 金融机构 58

卢龙县城区外环路PPP项目进展 59

谢谢！ 60