土地開發整合之僵局 ─ 兼論司法院釋字第 709 號 楊松齡 2013.11.01

◎ 司法院 釋字第 709 號 解 釋 文： 中華民國八十七年十一月十一 日制定公布之都市更新條例第十條第一項 （於九十七年一月十六日僅為標點符號之修 正）有關主管機關核准都市更新事業概要之 程序規定，未設置適當組織以審議都市更新 事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資 訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正 當行政程序不符。

同條第二項（於九十七年一月十六日修正，同意比率部分相同）有關申請核准都市更新事業概要時應具備之同意比率之規定，不符憲法要求之正當行政程序。九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第十九條第三項前段（該條於九十九年五月十二日修正公布將原第三項分列為第三項、第四項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，

使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。

違憲？ 1.都更§10 Ⅰ有關主管機關核准都市更新 事業概要之程序規定，未設置適當組織以 審議都市更新事業概要，且未確保利害關 係人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會， 與憲法要求之正當行政程序不符。 2.都更§10 Ⅱ有關申請核准都市更新事業 概要時應具備之同意比率之規定，不符憲 法要求之正當行政程序。

都市更新條例§10Ⅱ 依其規定，申請核准都市更新事業概要之同意比率，不論土 地或合法建築物所有權人，或其所有土地總面積或合法建築 物總樓地板面積，僅均超過十分之一即得提出合法申請，其 規定之同意比率太低，形成同一更新單元內少數人申請之情 形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑，且因提出申請 前溝通協調之不足，易使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷 於價值對立與權利衝突，尤其於多數人不願參與都市更新之 情形，僅因少數人之申請即應進行行政程序（行政程序法第 三十四條但書規定參照），將使多數人被迫參與都市更新程 序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。則此等同意比 率太低之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符， 顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之法上義務，即不符 憲法要求之正當行政程序，亦有違於憲法保障人民財產權與 居住自由之意旨。

3.都更§19 Ⅲ前段（該條於99年5五月12日修正 公布將原Ⅲ分列為 Ⅲ、Ⅳ）規定，並未要求主 管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元 內申請人以外之其他土地及合法建築物所 有權人分別為送達，且未規定由主管機關 以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到 場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全 部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作 成核定，連同已核定之都市更新事業計畫， 分別送達更新單元內各土地及合法建築物 所有權人、他項權利人、囑託限制登記機 關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求 之正當行政程序。

無牴觸 無違背 1.都更§22 Ⅰ 有關申請核定都市更新事業計畫 時應具備之同意比率之規定，與憲法上比例原 則尚無牴觸，亦無違於憲法要求之正當行政程 序。惟有關機關仍應考量實際實施情形、一般 社會觀念與推動都市更新需要等因素，隨時檢 討修正之。 2.都更§22-1之適用，以在直轄市、縣（市） 主管機關業依同條例§7Ⅰ規定因戰爭、地震、 火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞而 迅行劃定之更新地區內，申請辦理都市更新者 為限；且係以不變更其他幢（或棟）建築物區 分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有 部分為條件，在此範圍內，該條規定與憲法上 比例原則尚無違背。

都市更新條例§22Ⅰ 上開條文分別就第七條、第十條或第十一條之情形為各種 同意比率之規定，其目的洵屬正當。且以一定比率之同意 規定亦可達成上述立法目的。又查上開規定之同意比率均 已過半，並無少數人申請之情形；而斟酌都市更新不僅涉 及不願參加都市更新者之財產權與居住自由，亦涉及重要 公益之實現、願意參與都市更新者之財產與適足居住環境 之權益，以及更新單元周邊關係人之權利，立法者應有利 益衡量空間；且有關同意之比率如非太低而違反憲法要求 之正當行政程序，當屬立法形成之自由。立法者於斟酌實 際實施情形、公益受影響之程度、社會情狀之需要及其他 因素，而為上述同意比率之規定，核屬必要，且於相關利 益之衡量上亦非顯失均衡，自未違反憲法上比例原則，亦 無違於憲法要求之正當行政程序。

都市更新條例§22Ⅰ 同意比率：所有權人超過 1/2，所有權面積超過 1/2 同意比率：所有權人超過 3/5，所有權面積超過 2/3 在法定的特別情形政府應劃定更新地區（§7），而得 由人民依§10擬具事業概要。 同意比率：所有權人超過 1/2，所有權面積超過 1/2 就政府得劃定更新地區，由政府劃定更新單元或所有 權人依劃定基準自行劃定更新單元，人民擬具事業概 要（§10Ⅰ）。 同意比率：所有權人超過 3/5，所有權面積超過 2/3 就未經政府劃定更新地區，由人民依劃定基準自行劃 定更新單元，擬具事業概要（§11）。 同意比率：所有權人超過 2/3，所有權面積超過 ¾ 公權力涉入程度越高，公共利益的權重就應該越重，同意的最低 比率（門檻）也可隨之調低。

都市更新推動實施之模式 私人為主的市場模式 公權力為主的高權模式 公寓大廈管理條例之共利互惠為基本理念的小規模更 新，是典型的市場模式（依該條例§13和§31可知，其 整建和維護採四分之三的多數決，重建則原則上依契 約原則，例外也採特別多數決） 公權力為主的高權模式 不需得到財產權人同意的土地徵收制度，其區段徵收 即為達成大面積更新的強制手段，為高權模式的典型 公私混合模式 都市更新條例，則兼採高權模式（ §9、 §23Ⅱ、 §25 、 §27、 §28等規定可參）與公私混合模式，實際上又以 後者為主。

釋字第四○○號解釋 憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之 侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。 釋字第四四三號解釋 憲法第十條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由。

釋字第五九六號解釋 釋字第四五四號解釋 國家為增進公共利益之必要，於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內，非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制。

都市更新之涵義 都市更新條例除具有使人民得享有安全、和 平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會 文化權利國際公約第11條第1項規定參照外， 並作為限制財產權與居住自由之法律依據。 都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實 質環境及居民權利等因素之考量，本質上係 屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使 基於事實上需要及引入民間活力之政策考量， 而以法律規定人民在一定條件下得申請自行 辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為 必要之監督及審查決定。

主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要 （含劃定更新單元，以下同）所為之核准 （本條例第10條第1項規定參照），以及對 都市更新事業計畫所為之核定（本條例第19 條第1項規定參照），乃主管機關依法定程 序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫， 賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性 質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分。 都市更新事業概要是否核准為都市更新事業 計畫是否核定之前提問題，足見舊都市更新 條例第19條第3項前段與第10條第1項之規範 功能，具有重要關聯性。

更新單元之劃定 主管機關劃定之更新單元 自行劃定更新單元 經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有 權人得就主管機關劃定之更新單元，舉辦公聽會，擬具 事業概要。(都更§10) 自行劃定更新單元 經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有 權人得就主管機關所定更新單元劃定基準自行劃定更新 單元，舉辦公聽會，擬具事業概要。(都更§10) 未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有 權人為促進其土地再 開發利用或改善居住環境，得依主 管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元。(都 更§11)

更新事業之實施 1.公定公施行：經劃定應實施更新之地區主管 2.公定私施行：經劃定應實施更新之地區，土 機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更 新事業機構、同意其他機關 (構) 為實施者，實 施都市更新事業。(都更§9) 2.公定私施行：經劃定應實施更新之地區，土 地及合法建築物所有權人得就主管機關劃 定之 更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃 定更新單元，申請當地直轄市、縣（市）主管 機 關核准，自行組織更新團體實施該地區之都 市更新事業，或委託都市更新 事業機構為實施 者實施之。(都更§10)

前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及 私有合法建築物所有權人 均超過 1/10，並其所 有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過 1/10之同意；其同意比例已達第22條規定者，得 免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條 規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦 理。(都更 §10) 3.私定私施行：未經劃定應實施更新之地區， 土地及合法建築物所有權人為促進其土地再 開發 利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單 元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定， 申請實施該地區之都市更新事業。(都更§11)

都市更新事業之實施 (都更§9、10、11) 公辦都市更新事業 1.主管機關自行實施 2.委託都市更新事業機構實施 3.同意其他機關（構）實施 自辦都市更新事業 1.自行組織更新團體實施

不動產(土地) 稱不動產者，謂土地及其定著物(民§66) 不動產：指土地及其改良物暨天然資源(國產 不動產︰指土地、土地定著物或房屋及其可移 §3)本法所稱土地及改良物，其定義依土地法 之有關規定。所稱天然資源，係指原始森林、 天然氣、地熱、溫泉、水資源、地下資源及海 底資源等。 (國產細§4) 不動產︰指土地、土地定著物或房屋及其可移 轉之權利；房屋指成屋 、預售屋及 其可移轉之權利。(經紀§4)

Land Includes land of any tenure,and mines and minerals…buildings or parts of buildings and other corporeal hereditaments;also a manor, an advowson,and a rent and other incorporeal hereditaments,and an easement, right,privilege, or benefit in,over,or derived from land. -----s205(1)(ix)LPA 1925

Ownership ( multiple ownership ) (fee simple absolute) A B (life estate) C (remainder) D (easement)

◎ 產權保障 ? 無所不在的產權 ! 飛機不得飛越我家上空 ? 礦道不得穿越我家地下 ? 禁止傳播電波侵入我家 ? ◎ 產權保障 ? 無所不在的產權 ! 飛機不得飛越我家上空 ? 礦道不得穿越我家地下 ? 禁止傳播電波侵入我家 ? 〞Ownership has never been absolut.〞 ----- A.M.Honore Public domain ? Public property ? ----- Y. BARZEL ＆ R. COASE

The Wealth of Nations Adam Smith “invisible hand” an individual who “intends only his own gain,” is, as it were, “led by an invisible hand to promote . . . the public interest” Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all.

Magic Pool 無人看管，任何人皆可捕魚 無人看管，任何人皆可捕魚，偷較捕成本低 共同看管，需全體同意才可捕魚 共同看管，管理鬆散 成本 → 利用、談判、監督 OVERUSE UNDERUSE COMMONS pool 1. pool 2. ANTICOMMON pool 4. pool 3.

◎ Fragmentation in Property A boundle of rights The disintegration of property ------ T.C.Gray W. N. Hohfeld A.M. Honoré L.C.Becker J. Christman

Stracture of Property Tragedy of the Commons G. Hardin(1968) Tragedy of the Anticommon M. A. Heller(1988) 量的多元 產權結構 質的多元 Hold-out or Hold- in or Hold- up ？

commons ＆ anticommons Private ownership Common ownership Bad outcome /tragedy Tragedy of the Tragedy of the anticommons commons Good outcome /cornucopia Successful Comedy of the capitalism commons

BANANA --- 香蕉共和國 ? Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone 「一件都更案從整合地主到主管機關核定開發，5 年是 家常便飯。」 開發案「蓋章冠軍」花蓮海洋公園，原預訂1996年開 幕，沒想到從買地，提出申請、規劃、申請開發許可 及雜項執照，再整地、變更地目到申請建照，前後長 達9年，經過72個單位，總共蓋了一千六百個章。 --------- Regulatory Arbitrageures

Property Arbitrageures Market --- incentive Assembling Problem Government --- regulation Solution to ----- Hold-out Hold- up Hold- in

◎ 徵收補償之本質 Property Rules → Assembling Problem → Hold-out or Hold- in Liability Rules

稟賦效果(Endowment Effect) Theory of Loss Aversion Thick Markets Thin Markets Fair Market Value → Gap ← Subject Value

Subjective Premium → Holdin Problem  Very high true valuation of the Holdut Problem → Holdin Problem  Very high true valuation of the property → Reservation Price

◎ 多數決之本質 Property Rules → Assembling Problem → Hold-out or Hold- in TAKING ISSUES ? ---- How far is too far ?