第十一周 (課本第3章第3、4節) 組織體系與組織病象

章節安排 行政組織類型設計 1 我國行政組織體系 2 行政組織的檢討與改進 3 常見的組織病象 4 組織分析重要概念（補充） 5

一、行政組織類型設計 (一)首長制與委員制（以決策者人數為標準） 1.首長制亦稱「獨任制」或「部長制」，即部、署或局的組織，美國總統為首長制的代表，行政大權實際掌握於總統一人。 2.委員制又稱「合議制」或「會的組織」，即一機關的事權交一人單獨負責處理者， 為首長制組織，如果交由若干人共同負責處理，則為合議制組織，瑞士聯邦政府為委員會制代表。

「首長制」的優點 1.事權集中、責任明確。 2.指揮靈敏、行動迅速、 易於爭取時效。 3.易於保守秘密。 4.減少不必要的衝突與摩擦。

「首長制」的缺點 1.首長易操縱把持、獨斷獨行，不符合民主原則。 2.一人知慮有限，或囿於管見，對問題的考慮欠缺廣博周詳。 3.一人精力有限，日理萬機， 有不勝繁劇之苦。 4.無人牽制，易於營私舞弊， 造成私人勢力。

「委員制」的優點 1.容納各方意見，集思廣益；易反應 人民意見，獲得社會的有力支持。 2.彼此牽制監督，不易營私舞弊。 3.分工合作，減輕負擔，能勝繁劇。 4.不受上級長官的過分干涉，有較多自由與自主，合乎民主主義的精神。

「委員制」的缺點 1.責任不確定，事權不專一，功則 相爭，過則相諉。 2.委員之間，地位相同，權責相若， 容易形成彼此的傾軋與排擠。 3.力量不能集中，行動遲緩， 每致效率減低，貽誤事機。 4.討論研究多人參加，難保守機密。

兩制運用（權變）原則 (一)西諺：作事是一人的事，議事是眾人的事。 張居正曾說：天下之事，慮之貴詳，行之貴力， 謀在於眾，獨在於斷。 懷特：執行與指導的事務應採首長制， 政策的尋求與決定應採委員制。 (二)凡是屬於行政的、行動的、執行的、事務的、軍事的、速決的、紀律的性質事務辦理，宜採用首長制。反之，屬於顧問的、討論的、調節的、政策的、設計的事務辦理，宜採用委員制。

兩制運用（權變）原則 在一般情況下，固可秉持上述原則視事務 性質不同，決定組織最高權責的組織形式，但是機關的事務有時兼具兩種性質，或有時不能明確劃分，則可採部與會混合制組織。 所謂「混合制」是指，設有合議制的委員會或決策機關，同時設有機關首長，重要事項由委員會議決，政策執行則由首長負責。如：考試院、中選會、公平會、通傳會等。這類機關又稱為「獨立管制委員會」，強調專業超然，並有任期保障、黨派限制等。

中央部會級行政機關的組織設計 1.單就機關名稱，部、署、局、處皆屬於首長制機關無誤，但為委員會名稱者，絕大多數為非合議制組織，如農委會、文建會、經建會、陸委會、研考會等。 2.行政院現有17個委員會機關，除公平交易委員會、中央選舉委員會、金融監督管理委員會、國家通信傳播委員會外，其餘13個委員會，其實為首長制組織。 3.行政院組織法最新修正，將重新調整為14部8會3獨立機關1行1院2總處。（圖）

行政院新組織架構 14部 8會 3獨立機關 1行 1院 2總處 2017/3/6

一、行政組織類型設計 (二)業務部門與幕僚部門 業務部門又稱「實作部門」或「直線部門」，乃是行政組織中實際執行業務及推動工作之部門，亦即擔任直接完成組織目標的工作單位。 幕僚部門又稱「輔助部門」或「支援部門」，乃行政組織中專司襄助或支援業務部門地單位，其擔負協助工作推行的間接職能。

「業務部門」的組織要則 (一)其組織應採首長制 (二)應本機能一致的原則 (三)應採層級制或系統制的組織 (四)應遵守管理經濟的原則 (五)應遵守事權稱適的原則 (六)確定每個工作人員的事權與 責任，分級授權與分層負責

幕僚部門的類別與功用 依業務性質分:一般性（主秘、機要）、輔助性（總務、人事、財務）、技術性（法制、資訊）、報導性（新聞）、諮議性（研考）、監督性（政風）六類。 「幕僚部門」的六個主要功用： (一)協助首長瞭解組織性質、職掌活動、 工作分配及推行方法。 (二)替行政首長蒐集及供給各種資料，以 明瞭各單位現況，防止各種衝突。 (三)代首長釋答各單位所提諮詢及疑義， 以發布合理的指導。

幕僚部門的功用與性質 (四)協助行政首長蒐集充分的資料與 可靠的事實，以為決策的合理依據。 (五)輔助行政首長研究各項行政措施。 (六)輔導或代表首長去辦理融合公共 關係及大眾溝通的工作。 「幕僚部門」的地位與性質 (一)是輔助單位而非權力單位。 (二)是事務部門而非實作部門。 (三)是調劑性質而非管轄性質。 (四)是參贊性質而非決定性質。

二、我國行政組織體系 (一)中央政府 中央政府係為總統、副總統及其以下依憲法五權分立原則而設立之行政、 立法、司法、考試及監察等五院組織。 1.總統、副總統 4.司法院 2.行政院 5.考試院 3.立法院 6.監察院

二、我國行政組織體系 (一)中央政府組織改造工程（補充） 1.國會全面改選，廢除國民大會 2.總統直接民選，確立「雙首長制」 3.行政院組織法修正，「大部制」整併 4.中央行政機關組織基準法 5.中央政府機關總員額法 6.行政法人法

二、我國行政組織體系 (一)行政院組織改造策略(補充) 1.去任務化：即解除管制，使政府機關不再負執行部分業務的任務，節約公共資源。 2.委外化：將業務委託民間辦理。具體實施方式如業務外包、民間投資經營、BOT、公營事業民營化。 3.地方化：將現行中央機關辦理的業務改由地方政府辦理。 4.法人化：原本由政府所負責的業務，改以公共（行政）法人辦理。 2017/3/6

二、我國行政組織體系 (二)地方政府 我國地方政府，中央之下設省及直轄市，省下設縣及（省轄）市，縣之下設鄉、鎮及縣轄市。四級政府到二級政府。 省虛級化或精省（廢省）工程(1998年)： 1.憲政改革：1994省長民選，1996總統直選 2.促成因素：行政面因政府再造的潮流 政治面乃破「葉爾欽效應」 另：鄉鎮長改官派的優缺得失評估。

二、我國行政組織體系 (二)地方政府（2010年底「五都」新局） 1.縣市組織系統：共14縣、3(省轄)市，分設縣市議會與政府。桃園縣2014年升格直轄市。 縣政府所轄的鄉(鎮、縣轄市)公所是我國最基層地方政府，下設村里鄰編組、社區。 2.直轄市組織系統（省轄市亦同）：直轄市設市議會與市政府，下設「區」及「區公所」（派出機關），區長由市府官派，但是區之下的里長，則由民選產生。

三、我國行政組織缺失檢討 1.機關事權不確實，未把握機能一致。 2.駢枝機構及冗員有過多的現象。 3.組織規模龐大造成許多弊端。 4.行政職能擴張致首長控制幅度過大。 5.分層負責不足，影響行政效率。 6.中央集權型態，影響基層人員士氣。

三、我國行政組織缺失檢討 7.機關名稱混亂，體例不一。 8.法規繁多，手續複雜，造成民怨。 9.機關設置未切合需要。 10.各機關間缺乏完整統一之協調行動。 11.委員會的組織型態名實不符，且過多過濫。

三、我國行政組織改進之道 (一)行政體系的調整 (二)行政分權的擴大 (三)決策機構的強化 (四)釐訂機關名稱，統一體例（基準法） (五)執行性質的機關應避免採用委員會型態 (六)行政組織與編制應具有彈性（總員額法）

中央行政機關組織基準法 民國九十三年六月二十三日總統公布「中央行政機關組織基準法」全文39條，對爭議多年的行政組織缺失已有許多基本的釐清與匡正。 (一)適用與準用之範圍 行政院及所屬各級機關，包括：各機關所設立之附屬機構及所有行政院以外之中央政府機關。

中央行政機關組織基準法 (二)機關組織的五種型態 機關、獨立機關、附屬機關、附屬機構及行政法人。 (三)統一機關與內部單位的層級及名稱 中央機關只設四級:院、部(委員會)、 署(局)、分署(分局)。 各機關內部一級單位:處、司、組、課二級單位名稱一律為科。

中央行政機關組織基準法 (四)簡化組織法規之規範內容 今後各機關組織法律或命令內容， 原則上僅包括機關名稱、設立依據、隸屬關係、權限職掌、首長、副首長、幕僚長之職稱與官等及員額等。 (五)明定機關設立之要件 組織基準法以專章(第三章)明定機關設立、調整與裁撤之要件。

中央行政機關組織基準法 (六)放鬆機關設置之法律規範 除三級以上機關及行政法人須以法律定其組織或設立外，四級機關以組織規程或組織準則等行政命令來訂定。 (七)明定機關規模及建置標準 明定行政院之規模（14部8會3獨立機關，三級機關最多70個）及各機關內部單位建置標準（司總數不超112個）。

四、常見的組織病象 從生態角度觀察，組織正如人體一樣，有成長過程與各種病象，本節例舉重要五項： (一)白京生定律(Parkinson’s law) 英國學者白京生在媒體發表諷刺官僚組織的問題： 1.行政首長均喜好增加部屬，以形容自己的權勢，常見所謂「建立王國」現象。 2.機關成立年代愈久，成員素質便愈低。 3.開會時間長短，與議題重要性成反比。

四、常見的組織病象 (一)白京生定律(Parkinson’s law) 4.採「委員制」型態組織愈來愈多，且委員的數目亦必愈來愈多。 5.機關內部行政效率日趨低落，外表 建築及辦公設備卻日趨壯麗豪華。 6.機關有可用之錢必然於年度終了前 預算盡量用完，以免下年度被刪。

四、常見的組織病象 (二)寡頭鐵律(Iron law of oligarchy) 1.增加溝通困難，下情無法上達。 德國學者密歇耳Michels提出：領導者權力的增加與組織之龐大成正比，與成員之權力成反比。此種運作趨勢乃組織規模愈大，愈易形成寡頭壟斷。 1.增加溝通困難，下情無法上達。 2.少數人決定多數人命運，不民主。 3.少數領導人之間，因爭權奪利， 造成嚴重鬥爭，影響組織運作。

四、常見的組織病象 (三)墨菲定律（Murphy’s law） 美國空軍上尉墨菲於1949年所提出： If anything can go wrong, it will。 假如事情可能會出錯，就一定會發生。小問題常會釀成大災禍，小蝦米會吃掉大鯨魚。沒人能夠完全控制大型組織的行為，故管理須防微杜漸、精益求精。 唐斯的不完全控制定律(Law of Imperfect Control)，強調無人能完全控制大型官僚組織的行為。

四、常見的組織病象 (四)邁爾斯定律（Miles’ law） 1.職位決定立場 美國聯邦預算局主管邁爾斯 1949 提出「管理七定律」（Miles’ Seven Maxims of Management），形容組織社會化對成員態度與行為（本位主義）之影響。 1.職位決定立場 (Where you stand depends on where you sit.) 另有：2.權責不相當、責總是大於權。 3.向上爭權、向下攬權。 4.侍候多名上司非難事。 5.上司愛說話、不耐聽。 6.夾處上司部屬兩面光。 7.服務惡化、不滿就多。

四、常見的組織病象 (五)不稀罕效應（BOHICA） 美國IBM公司推動全面品質管理（TQM）的組織變革過程中，員工抱持並傳播「能忍自安，消極抵制」 (Bend It Over , Here It Comes Again.)的態度。 組織成員對革新計畫（新管理方法）的看法經常是：只要忍耐，即可不受影響，將組織革新計劃視為「舊酒新瓶」的管理技倆，只要員工們刻意忽視，久而久之，革新計畫最後必埋葬於無疾而終的宿命之路。 要之，這是一種在組織改造過程的「反改革情結」。

四、常見的組織病象（補充） (六)格勒善定律(Gresham`s law)與 呆伯特法則（Dilbert Principle） 格勒善定律乃「劣幣驅逐良幣」法則，比喻條件優良事物為條件較差事物所取代。如：組織若無健全人事管理制度，將出現劣幣驅逐良幣，無法留住優秀人才。 呆伯特法則乃「上班異言堂」，最高票為：諷刺「白癡升上主管，對組織傷害小」。有別傳統「彼得定律」（升遷的無能）。

五、其他組織分析概念（補充） (一)分析層次：個人、團體、系統、環境。 （二）類型區分：社會功能、成員順服、受惠 對象、人事法規、地理位置、權力分配 （三）結構：金字塔、變形蟲、事業部門制、 專案矩陣、網絡、無疆界、虛擬。 （四）設計：扁平化、團隊化、彈性化、有機、 自由化、創新化、拼圖式、全像圖。 （五）人格：行政人、心理人、經濟人、藝術人。

五、其他組織分析概念（補充） （六）政治：政客、技術官僚、企業家、虛偽者。 野心家、保守者、狂熱者、倡導者、政治家。 （七）氣候：組織成員的主觀感受，管理格道圖。 （八）文化：組織成員行為特質， Schein 三層次： 基本假定、行為價值、符號象徵。 （九）發展：OD技術，個人職務設計、團隊 互動合作、學習型組織與全面品質管理。 （十）變遷：靜水說 vs. 激流說、（非）計畫變革。危機：威脅性、不確定性、時效性、雙面效果。管理：潛伏期、爆發期、舒緩期、復原期。

自我評量 一、解釋名詞 1.精省工程與葉爾欽效應 2.白京生定律 3.墨菲定律 4.不希罕效應

自我評量 二、簡答題 1.試比較說明首長制與委員制的意義與優劣，及可能的權變運用原則。 2.何謂幕僚部門？其主要種類有哪些？ 3.請扼要說明精省始末及促成因素。 4.中央行政機關組織基準法有何要點？

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