權力分立的種類與形式

權力分立的種類與形式 壹、權力分立的種類 貳、權力分立的形式

壹、權力分立的種類 一、三權分立 二、五權分立 三、第四權問題

一、三權分立 三權分立為政治學與憲法學對國家權力劃分的一種學說。 希臘羅馬時代，亞里士多德（Aristotle，384-322 B.C.）、普萊比士（Polybius，204-122 B.C.）等學者亦已提出分權學說。 亞氏認為國家權力應分為討論權、管理權與司法權，而分由不同機關行使。 普氏認為之羅馬之執政官代表君主政體之優點，元老院代表貴族政體之優點，平民會議則具有民主政體之優點，三者互相協助，並互相牽制，故能保持平衡而長治久安。

一、三權分立 現代之三權分立說則創自法國學者孟德斯鳩（Montesquieu，1689-1755 A.C. ）。 孟氏三權分立說的主要目的在防止君主專制，保障人民自由。 他認為要保障人民自由，必須實行法治。但僅有客觀的法律，統治者仍可曲解法律，以濫用權力，故必須有妥善的政治制度，人民自由方得確實的保障。 他主張把政府權力分為立法權、行政權和司法權，由三種不同的機關分別獨立行使，而互相牽制，以保持其權力平衡。

一、三權分立 孟氏三權分立說雖直接受英國政制的啟示，並受英國學者洛克（Locke，1632-1704）分權學說的影響。 事實上英國的三權分立並不明確，國會實掌有較大權力。 洛克所主張的三權分立，係立法、行政、外交三權，亦與孟氏學說不同；且洛克僅主本分工原則，將政府權劃分為三，孟氏始進而倡導權力制衡之說。 故洛克認為三權之中，以立法權為最高，實反映英國之政情，而孟氏則認為三權應無高下之分，以期互相制衡。 美國根據孟氏的主張，制定三權分立憲法。

美國三權分立的批評 美國的權力分立經常被批評為效率低下；當總統來自與控制國會的政黨不同的政黨時，兩者間的不合作可能會使得立法程序停頓。 英國作家華特．貝基哈特(Walter Bagehot)在其於1867年出版的書籍《英國憲法》(The English Constitution)裡批評了美國的這種制度。 部份人提出美國應實行議會制，即國會內的最大黨或政黨聯盟同時控有行政與立法權，可以提高辦事效率。議會制的支持者包括了美國總統伍德羅·威爾遜。

美國三權分立的批評 貝基哈特將英國議會制與美國的制度作出比較時指出︰「英國憲法，一言以蔽之，是建基在單一最高權力的基礎上，並使其行之有效︰而美國憲法，則建基於分散最高權力的原則，並希望通由這種繁鎖的結構來掩蓋其低下性。」

美國三權分立的優越性 約翰．金敦（John Kingdon）認為，三權分立是美國相較優越的決定性因素之一。 其指出三權分立為美國獨特的政治結構的發展作出了貢獻。 其認為美國國內的大量利益集團均有參與權力制衡，因為其可以影響政策制定並製造更多潛在的組織活動。 其亦認為三權分立的複雜性是較少國民參與政治的原因。

中共的權力監督概念 要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。 要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。 要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

二、五權分立 五權分立是國父孫中山先生對國家權力分立所獨創的學說，也是五權憲法理論之中央政制原理。 孫中山先生研究各國政制，認為各國之行政、立法、司法三權分立制，仍不完備，最大缺點在只注重法而不注重人，而我國向重人治。 中國自古君權統轄行政、立法、司法三權而形成專制，惟有獨立之考試權與監察權以進賢而退不肖，故主張以外國之三權加入我國之兩權，建立五權分立。 外國之三權分立偏重於權力之制衡，以限制政府權力，消極保障人民自由；我國政治則以仁為本，要積極為人民謀福利，故宜以五權分立建立萬能政府。

五權分立與三權分立之區別 一、三權分立以分權學說為理論基礎，僅注重國家權力的畫分；五權分立以權能區分為理論基礎，五權均屬治權，在人民政權管理之下分別行使。 二、三權分立僅注重治法，分別制定法律，執行法律與適用法律；五權分立則兼重治人，以立法、司法管法，考試、監察管人，而以行政執行政令。 三、三權分立偏重互相制衡，以消極防止專制；五權分立則基於分工原理，分立之中，仍相聯屬，以積極為人民謀福利。

五權相互間的關係 一、是平衡而統一的，一面互相平衡，無高下之分；一面力量統一，合力為人民謀福利。 二、是分立而相成的，一面各自獨立，各有權限；一面相需相成，互相濟助。固互相限制，以避免專橫，亦相輔為用，以發揮功能。 三、三權相互關係僅有行政與立法、行政與司法、立法與司法三種，五權相互關係除此三種關係外，并有行政與考試、行政與監察、立法與考試、立法與監察、司法與考試、司法與監察、考試與監察七種關係。故每一權都受其他四權的四種限制，但也得到其他四權的四種濟助，益能發揮其功能。

五權憲法之實施 我國自民國十七年完成北伐、統一全國，實施訓政以來，國民政府即採行五權分立，建立五院，分別行使行政、立法、司法、考試、監察五項治權，推行五權制度。 民國三十五年制定憲法，更依五權分立明定中央政制，以五院為國家最高行玫、立法、司法、考試、監察機關，分別獨立行使職權。故五權分立亦為我國現行中央政制之原理。

權能區分之主張 中山先生認為：五權分立（即行政、立法、司法、考試、監察）屬於政府，謂之治權；直接民權（選舉、罷免、創制、複決）屬於人民，謂之政權。 用人民的四個政權，來管理政府的五個治權，才算是一個完全的民權政治機關。此謂之權能區分，為民權主義之要義。

建國大綱之憲政規劃 在憲政開始時期，當完成設立五院，以試行五權之治。其序列如下：曰行攻院，曰立法院，曰司法院，曰考試院，日監察院（一九條）； 全國有過半數省分達至憲政開始時期，即全國之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之（二三條）； 憲法頒布之後，中央統治權則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央官員有選舉權，有罷免權；對於中央法律有創制權，有複決權（二四條）；

建國大綱之憲政規劃 憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則於選舉完畢之後，三個月解職，而授政於民選之政府，是為建國之大功告成（二五條）。 惟於五院間之關係與職權，孫中山先生並無詳明之畫分，以致於草擬憲法時發生若干相當之爭議。

第四權問題 第四權一般認知係指在行政權、立法權、司法權之外的第四種政治權力。 第四權所指的即是媒體、公眾視聽。 事實上，歐美先進國家，不但沒有具體的憲法、法律、規令來解釋、設立第四權﹐也沒有所謂「第四權」這名詞。 英文中有Fourth Estate這名詞﹐但是其所指的其他三個Estate（階級）乃是「貴族、僧侶、平民」﹐與三權分立的觀念完全無涉。 以美國來說，美國最高的行政權代表為總統，最高立法權為國會（包括參議院、眾議院），最高司法權為最高法院。三權分立、三權相互制衡，不過在第四權（媒體）出現後，制衡的力量又多了一個，可防止前三者的濫權與偏誤發生。

貳、權力分立的形式 一、水平的權力分立 二、垂直的權力分立

一、水平的權力分立 近代民主國家成立的類型，主要是為防止政府的專擅，而將政府的基本組織依權力分立原則以及相互制衡原則，而分成： （一）立法權（Legislation）； （二）行政權（Administration）； （三）司法權（Justice）。

（一）立法權 行使立法權的部門稱為立法機關，各國立法機關的主要功能有： 1.制憲與修憲； 2.制定法律； 3.選舉功能； 4.財政功能 。

1.制憲與修憲 多數民主制度中，立法部門都有若干制定與修改憲法的權力。 世界上的許多國家，其憲法原先是由立法部門草擬，而且每個立法機關都有權可對憲法作程度不一的正式修正。 例如英國與紐西蘭，全國性的立法部門乃是唯一有權修改憲法的機關。

2.制定法律 立法功能專指正式的「法律」，而不是一切的「法」。 以我國來說，立法院三讀通過制定之法律其位階上就高於行政機關所自行制定的「法規」與「行政規則」。 因此立法機關主要權力即在於對於法律案的提出、審議與議決。

3.選舉功能 多數民主國家，其高級行政官員的任命過程當中，立法部門扮演著重要的角色。 內閣制民主國家，其首相與內閣官員乃是由國會間接選舉產生。 總統制國家，以美國為例，如果總統候選人或是副總統候選人都無法得到選舉人團（Electoral College）的過半數票，則眾議院將應得票數最高的前二或三名總統候選人當中投票選舉一人為總統，而副總統則由參議院選出。雖然自1842年以來就未曾有總統與副總統候選人透過此選舉方式產生，但是美國國會仍舊保留此項選舉權。

4.財政功能 「為人民看緊荷包」（power of the purse）以及決定租稅與預算分配的性質和數額，乃是每一個現代民主國家立法部門都擁有的基本權力。 經立法部門同意的預算，政府方能動支。 不過，大多數立法部門只是審查與刪改預算計劃，並不草擬預算。 我國立法院每年亦分兩個會期，一個會期就是審查法案，另一個會期則是中央政府總預算之審查。

（二）行政權 行使行政權的部稱為行政機關，行政部門旨在履行政府種種的任務。 執行行政工作一般區分為政務官與事務官，傳統的說法認為政務官決定與監督政策，而事務官執行政策，只是今日行政事務繁瑣與專門技術複雜性，政策訂定不能僅靠政務官決定，高級事務官勢必提供政策建議。 依據行政機關的性質可分為政務機關和事務機關。

1.政務機關 各國政務機關不一，現代政治變遷趨勢之一是行政權擴大，因此透過下述行政首長的各種角色與任務可劃分為： （1）國家元首：總統制國家即是總統，內閣制國家則為總理； （2）政府行政機關最高領導人； （3）外交首長； （4）軍隊統帥； （5）經濟部門首長等。

政務官的任務 （1）制訂或決定政策：民主國家的執政者有有義務訂定各項政策，履行競選承諾，以符合選民期待； （2）監督政策執行：政策制定後由事務官執行，政務官必須監督政策的落實以及相關政策性宣導之解釋性工作； （3）公共關係：政府政策之執行有賴立法部門與人民之支持，因此政務官必須將政府形象與政策執行，有效地與外界溝通以利政策執行。

2.事務機關 事務官的任務可以分為兩大類，視職位不同，任務重心也不同： （1）協助政務官制定政策：此為高級事務官的任務，一般高級事務官在公務體系資歷較，且有足夠專業性，對於政策之制訂較可以明確了解可行性與其缺失； （2）執行政策：狹義上的行政執行，針對政策性之工作具體落實與執行之任務。

（三）司法權 行使司法權的部門稱為司法機關。 立法機關是過去君主專制時代所沒有的，而處理犯罪、裁決民間權利糾紛的司法機關卻是很早就有的，只是過去司法人員的角色未必是獨立角色。現代國家則都有一個掌理民、刑事訴訟與處裡法律仲裁的獨立司法機關。 司法機關主要功能可分為三項：即裁判、創造新法、司法審查（judicial review）。

1.裁判 司法機關最主要的功能乃是定分止紛，透過法律規定與法律程序來解決。 司法糾紛的原告與被告任一方或雙方都有可能是私人、企業、工會、壓力團體、公務員或是政府機關。 任何案件在法律上的本質是：原告控告被告在案情內容上的爭議。紛爭的解決惟有透過司法裁判才能達到原告、被告與社會三方最大利益公約數。 在我國司法糾紛按其涉及的事實與性質，可分為民事、刑事與行政訴訟三種。

2.創造新法 司法機關的主要任務是對訴訟案件依據現存的法律進行裁判，然而隨著時代變遷，法律的更新度緩不濟急，因此司法機關必須具備某種限度的創制新法的技術以應付新的情勢。 此外，現今社會具有高度複雜性，立法者僅能訂下一些「原則」性法規，在適用法規時，細節性的解釋必須由司法機關為之，此種解釋實質上即構成「新法」。

2.創造新法 當然司法機關不能任意創制新法，在英美等習慣法制的國家，法院首重判例，如有必要創制新法，也須循判例推演之；若無判例可循，也必須自其他權威性來源中推演合理原則。 然而在大陸法系國家，因為裁量重視法典，司法機關創制新法的功能極為有限。

3.司法審查 司法審查意即違憲審查，其內涵是法院針對立法與行政機關是否違憲而宣佈其作為失效的權力。 根據美國法律學者亞伯拉罕（Henry J. Abraham）指出，司法審查權的定義，至少應陳述如下：「司法審查係任何法院擁有終局的權力（ultimate power）來宣告：（1）任何法律；（2）任何基於法律的公務行為（official action）；（3）任何其他由公務員(public official)所為，而被認為與憲法有所牴觸的行為，皆因違憲而無法據以執行（unenforceable）。」

二、垂直的權力分立 權力的水平分立有助於遏止權力過於集中於個人或單一政府部門，然而卻無法遏止中央集權，造成地方自治團體或是居民權利的被漠視。 為了填補傳統權力分立的缺陷，引申出「垂直的權力分立」的觀念，中央與地方之關係應走出傳統之窠臼，而以民主原則與法治國為準據，再建立彼此間的關係。 一方面經民主化的要求，使得人民有權參與與自己密切關係之地方事務，並有自我形成與決定之自治權利； 另一方面地方自治團體與上級監督機關或自治團體內部，藉由監督與制衡，形成權力的垂直分立。

二、垂直的權力分立 就中央與地方之關係，權力的垂直分立有三種形式： （一）中央集權制 ； （二）地方分權制 ； （三）均權制度 。

（一）中央集權制 所有的權力皆為中央政府所有，地方政府為中央政府之派出機關。 以法國為例，地方議會議員之決議尚須經過上級機關的核准，例如市的概算要經過上級廳的核准，省的算要經過中央財政部的核准。 而行政單位亦在中央控制之下，例如省長可以對市長做停職1個月之處分，內政部長可以對市長做3個月停職處分，總統則可以免職市長，從行政與議會之控制則可以了解法國之中央集權制。

（二）地方分權制 大體上聯邦制國家均採地方分權制。 以美國為例，美國聯邦政府與各州政府各有其憲法上保障之權利與賦予之執掌，在各自執掌範疇內所作的決定不受他方干預，所以分權制度並沒有產生縱貫的系統，只是兩級政府互不侵犯各自的職權而已。

（三）均權制度 以我國為例，均權並不是平均的意思，而只是按事權的性質來決定事權的歸屬。 我國憲法一百一十一條規定：「事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」。

二、垂直的權力分立 另就地方自治實施之基本原則，一般而言，係指地方自治的實施及運作，除應恪遵「制度保障（Institutional Guarantee）」的基本理念之外（即憲法要求國家對地方自治之保障，應設定其核心領域，且禁止中央恣意掏空），尚應確立分權原則（principle of decentralization）、輔助原則（principle of subsidarity）、住民自治原則（principle of self-election）、團體自治原則（principle of group-personality）、制衡原則（principle of checks and balances）、禁止越權原則（principle of ultra vires）等。

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