第六章 政策合法化 政策合法化是政策制定的最后阶段，也是政策决策过程的公开化阶段，因此这一过程吸引着媒体和大部分政治学者的关注。参与政策合法化过程的主体都是“最直接的决策者”，由于在这一阶段政策的目标和方向都已经确定，最直接的决策者也只能围绕决策的方法而不是公共政策的目标。和其之前的过程一样，合法化过程也是一个在利益集团和政府官员之间进行交易、竞争、说服和妥协的过程。（DYE，2004，P39）

第1节 、有关政策合法化的几个案例 （一）我国城市化进程正在加快，预计2010年城镇人口比例将达到50%，2020年城市人口可能达到近10亿。建设城市基础设施是地方政府的事权，近年来地方政府大额负债进行城市基础设施建设已是普遍事实，但这种行为没有法律和国家政策的依据。对此，国家开发银行专家办公室主任王大用在2004年4月13日发表文章认为，地方政府在谨慎限度内适当负债建设是有合理性的，应采取大禹治水的思想予以正确疏导和规范，并使之合法化。

（二）香港特区政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授权香港赛马会独家经营，以便打击非法赌球活动，但禁止18岁以下青少年下注，也不接受以香港球队比赛为赌局。（背景说明：据联合早报报道，香港特区研究发现香港市民对足球博彩化有“庞大而持续的需求”，参与非法足球赌博的人数逐年增加，由2002年初的12万人增加到2003年头七个月的36万人；警方在2003年上半年查获的投注额达5200万港元，是2002年的两倍以上。）

（三）近日，新西兰议会以60票赞成，59票反对通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化社会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓的行为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建立一系列的法律框架，使其受到法律的保护。提出此项法案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说，他对这一结果感到高兴，因为他多年来一直在督促议会去除新西兰目前那些过时、偏颇的法规，但一直没有行动，现在一切结束了。

（四）近日获悉国家有望于年内制定直销业相关法律，严格区分直销与各种形式的传销，在继续大力打击非法传销的同时，鼓励合法直销，促进在华的中外直销公司共同发展。这也是我国履行入世承诺的一项重要立法行动。据悉，安利和雅芳都是1998年7月国家批准的美容化妆品直销机构。目前雅芳在中国的74个大中城市共拥有5500多家专卖店及1000多家专柜。而安利已在中国设立了110多家专营店铺并拥有7万多名推销员。资料显示，目前全球共有价值850亿美元的直销市场，而中国还几乎是块处女地。有评论认为，在化妆品领域，东方文化所特有的讲究人际关系的特点，使之成为直销的天然土壤，其发展前景不可限量。

（五）2003年11月14日，顺德区政府提请国土资源部向全国人大提出修改《土地管理法》的建议，对农村集体土地流转的法律地位加以明确，使该项改革合法化。在成为全国农村集体土地管理改革试点两年后，顺德已形成包括征地制度改革、集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转三方面主要内容的改革试点方案。

第2节 政策合法化的界定：层次与作用 2.1 政策合法化的含义 2.2 政策合法化的层次 2.3 政策合法化的作用

2.1 需要明晰的几个概念 （一）  政策(policy) （二）  合法(legality) （三）  合法性(validity\legitimacy) （四）  合法化(legitimating) （五） 政策合法化(policy legitimating):

有关这几个概念的几点理解 1、围绕政策合法化将这五个概念联系起来的可简单理解为：合法的政策，是政策经过了合法化过程而具有合法性，也就是实现了政策合法化。 2、在政治学领域中，“Legitimacy”一词，译为“正当性”似乎较“合法性”这一通常译法更为合理一些，因为就汉语而言，“正当”二字较不易引起歧义。

3、在当代汉语语境中，“合法性”与“合法”具有相似性，在政治实践和政治研究中有时也出现混淆。在大多数人的意识中，一项政治行为，只要符合于法律条文的规定（更多的情况下，只是符合党的政策规定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。 4、有激进学者如萨托利曾进一步阐释过“法治”与“立法者统治”的概念，他们认为，在立法者统治下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那种实际上应同时具有“形式”的规范和“内容”（正义的价值与特质）的东西被视为形而上的法律问题而不予考虑。

5、我们认为理解政策合法化这一概念较为明晰的解释是Thomas R 5、我们认为理解政策合法化这一概念较为明晰的解释是Thomas R.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。

我国大陆和台湾学者对政策合法化较为典型的定义有： （1）政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程（张金马）。 （2）政策合法化的过程是使各种拟议中的政策方案获得合法地位、具有社会权威性和约束性的过程，包括政策法律化、法规化、社会化三个方面（彭和平）。 （3）政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程（陈振明）。

2.2 政策合法化的层次 比较内容 政策合法化 政策法律化 主体不同 有权使政策获得合法地位的国家机关 享有立法权的国家机关 内涵不同 合法 从政策过程来讲 属于政策制定的范畴 处于政策执行阶段

2.3政策合法化的地位与作用 （一）政策执行的前提 （二）决策民主化、科学化和法制化的具体体现 （三）依法治国的需要

第3节 政策合法化的参与者、主体及 主体权限 3.1 参与者 i. 民意代表 ii. 政党 iii. 行政人员 iv. 利益团体    vi.    专家学者      vii.  大众传播媒体      viii 利害关系人

3.2 主体及主体的权限 1、主体：政策合法化的主体是有权使政策方案获得合法地位的国家机关。政策合法化的主体具有宏观上的广泛性和微观上的特定性。 2、主体的权限：政策合法化的主体不同，法律规定的权限不同。主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化。这就是说，主体要有合法依据，要注意政策所设计事项、地域、措施和手段等的职权限制。 3、注意政策与法律的冲突和法律滞后的问题。如有关指责中国20年改革政策的“合法性”违法可能正是基于这种考虑。

第4节 政策合法化的程序 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。 第4节 政策合法化的程序 4.1 政策合法化程序的特征。 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。 （一）相对性。政策制定过程中的逐级审定、审查、审议、批准等环节的存在，使得政策合法化与政策规划有时难以截然分开。正如林德布罗姆所说，政策过程各个阶段常常是重叠的。 （二）行政机关的政策合法化过程 （三）立法机关或权力机关的政策合法化过程和政策法律化（政策立法）

4.2 我国政治体制下的政策合法化 案例：上海市社保基金案凸现政策合法性的危机 国务院提出议案 国家改革与发展委员会制定计划方案 国务院审定 全国人大审议 表 决 全国人大表决 人大将其列入议程 通 过 批 准 交付代表审议 公 布 确定方案

4.3 西方政治体制下的政策合法化 1、西方政治体制下的政策合法化过程 2、案例（1）：美国罗斯福新政时期改造最高法院的议案 3、案例（2）：法国《首次雇佣合同法》风波

一道分析题：从政策制定及政策合法化角度分析中国艾滋病的防治工作 国务院副总理吴仪在4月6日召开的全国艾滋病防治工作会议上指出，中国目前艾滋病疫情仍然十分严峻，其传播和流行呈现出新的特点，防治工作正处在一个关键时期。如何抓住机遇，切实做好防治工作，是涉及经济发展、社会安定、民族兴亡的大事，是各级政府面临的重大挑战。（背景资料：流行病学调查结果表明，中国现有艾滋病病毒感染者近84万人，其中艾滋病患者约8万例，艾滋病病毒感染者分布在31个省、自治区、直辖市，以青壮年为主，大多在农村，局部地区正面临集中发病和死亡的高峰。从艾滋病传播和流行的规律看，中国艾滋病疫情已经处在由高危人群向普通人群大面积扩散的临界点。）